Становление административной юстиции

УДК 342.9

Страницы в журнале: 169-174

Рецензия на:  Панова И.В. Административная юстиция.  М.: Норма;  ИНФРА-М, 2014. 464 с.

В.Н. Хорьков,

кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права Балтийского федерального университета им. И. Канта, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Россия, Калининград horkov-v@mail.ru

Анализируются положительные и дискуссионные аспекты монографии И.В. Пановой «Административная юстиция» (М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. 464 с.). Обращается внимание на особенности административного судопроизводства в арбитражных судах, необходимость его совершенствования. Рецензент поддерживает выводы автора о развитии административной юстиции в России. В то же время предложение И.В. Пановой о создании единого административно-юрисдикционного органа — Федеральной службы (Административной палаты) РФ, по мнению рецензента, представляется спорным.

Ключевые слова: административная юстиция, жалобы, административное судопроизводство, суд, орган исполнительной власти.

Монография И.В. Пановой посвящена актуальной проблематике, связанной с развитием и совершенствованием административной юстиции в рамках судебной и административной реформ. Актуальность рецензируемой работы подтверждается и принятием в 2015 году Кодекса административного судопроизводства РФ.

Научные исследования различных аспектов административной юстиции проводились, в частности, такими учеными, как Д.Н. Бахрах, А.А. Демин, А.Б. Зеленцов, М.Я. Масленников, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, Н.Ю. Хаманева и др. Значительный вклад в формирование концепции административной юстиции внес профессор Ю.Н. Старилов [2; 3; 4].

В рецензируемой монографии рассмотрены проблемы административной юстиции и административного судопроизводства с позиций несовершенства действующего законодательства и отсутствия единых подходов в науке административного права к пониманию таких дефиниций, как административный процесс, административная юстиция, административное судопроизводство.

Следует признать удачным разграничение профессором И.В. Пановой понятий «административное судопроизводство», «административная юстиция», «административная юрисдикция» по следующим основаниям: 1) по субъектам: 2) по правовой регламентации; 3) по категории рассматриваемых дел; 4) по процессуальному аспекту (с. 21—23).

Положительным является обращение автора к истории административной юстиции в царской России, ибо это позволяет понять, какой должна быть административная юстиция в Российской Федерации.

Важное место в рецензируемой монографии отведено характеристике административного судопроизводства в арбитражных судах. Автор, опираясь на свой богатый опыт судьи Высшего Арбитражного Суда РФ в отставке, выявляя особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах, использует многочисленные примеры из практики.

И.В. Панова задается вопросом «административное судопроизводство или административный суд?», как нам представляется, неслучайно. Принятый недавно КАС РФ, который вступил в силу 15 сентября 2015 г., «похоронил» саму идею учреждения административных судов. Кодекс установил подведомственность административных дел не специализированным административным судам, а судам общей юрисдикции.

Автор справедливо отмечает, что отсутствие в действующем законодательстве понятия «административная юстиция» привело к тому, что учеными оно рассматривается как в широком, так и в узком смысле (с. 20—21). И.В. Панова исходит из широкого толкования понятия «административная юстиция», поэтому глава 2 ее монографии посвящена исследованию административных процедур (внесудебных и досудебных).

Достоинством рецензируемой работы является обращение автора к анализу административной юстиции в зарубежных странах. При этом сначала показаны особенности административной юстиции в государствах — членах Европейского союза (Литовской Республике, Германии, Великобритании), а затем достаточно подробно освещена система органов административной юстиции в США. По мнению И.В. Пановой, опыт административной юстиции в государствах — членах Совета Европы, а также в США может быть полезным при реформировании административной юстиции в России.

Представляют интерес идеи И.В. Пановой о совершенствовании действующего российского законодательства. Так, заслуживают поддержки предложения о приведении некоторых положений об административной ответственности, содержащихся в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, в соответствие с Кодексом РФ об административных правонарушениях. В частности, обосновано предложение о едином понимании малозначительности административного правонарушения в КоАП РФ и АПК РФ.

Научную и практическую ценность имеют суждения И.В. Пановой о введении внесудебного (административного) порядка взыскания убытков при совершении административного правонарушения или причинении вреда незаконными действиями должностных лиц (органов), а также установлении предельного размера суммы взыскания — 100 тыс. рублей. В этой связи предлагается дополнить КоАП РФ статьей 4.2.1.

И.В. Пановой разработана общая концепция Федеральной службы (Административной палаты) РФ. Суть концепции в том, чтобы создать единый административно-юрисдикционный орган — Федеральную службу (Административную палату) РФ. Речь в данном случае идет об образовании нового федерального органа исполнительной власти, имеющего статус федеральной службы. Конечно, эту концепцию надо обсуждать, что признает и сам автор. Нам же создание Федеральной службы (Административной палаты) РФ представляется спорным исходя из следующих соображений. Президентом РФ по инициативе Председателя Правительства РФ в настоящее время проводится оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти: было упразднено Министерство РФ по делам Крыма, ликвидирована Федеральная служба по тарифам как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти. С учетом этого образование новых федеральных органов исполнительной власти весьма проблематично.

Вряд ли можно согласиться с утверждением автора о том, что специальную дисциплинарную ответственность несут государственные гражданские служащие (с. 365). В рамках административного права применительно к государственным служащим следует выделять два вида дисциплинарной ответственности: общую и специальную. Общую дисциплинарную ответственность несут государственные гражданские служащие. Специальную же дисциплинарную ответственность несут, например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел.

К сожалению, в рецензируемой монографии есть существенные неточности, на которые хотелось бы обратить внимание.

1. На с. 366 работы в качестве основания дисциплинарной ответственности государственных служащих указан должностной проступок. При этом не учтено, что такое основание дисциплинарной ответственности государственных служащих было закреплено в утратившем силу Федеральном законе от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В действующем же Федеральном законе от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок.

2. Ссылаясь на действующее законодательство, И.В. Панова выделяет три вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, предусмотренном правилами внутреннего трудового распорядка (для рабочих служащих и служащих, работающих по найму); в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о дисциплинарной ответственности, действующими в некоторых отраслях и сферах государственной деятельности. Такой подход к видам дисциплинарной ответственности небезупречен. Действующий Трудовой кодекс РФ не предусматривает такой вид дисциплинарной ответственности, как дисциплинарная ответственность в порядке подчиненности. Правила внутреннего трудового распорядка могут регламентировать применяемые к работникам меры дисциплинарного взыскания в соответствии с ТК РФ. Автор монографии считает, что правила внутреннего трудового распорядка распространяются на рабочих и служащих, не учитывая при этом, что законодатель в ТК РФ вместо терминологии «рабочие и служащие» использует терминологию «работники».

3. На с. 368 автор ссылается на постановление Верховного Совета РФ от 23.12.1992 № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации», которое утратило силу. С 1 января 2012 г.  дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел регулируется Федеральным законом от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

4. Обращаясь к анализу административной юстиции в Литовской Республике, автор некорректно использует научную статью «Становление административной юстиции в Российской Федерации и Литовской Республике» [1, с. 93—101]. В некоторых сносках и в списке литературы в конце монографии указан только один автор данной статьи — Т.С. Волчецкая, однако у нее есть еще два соавтора: В.Н. Хорьков и Н.А. Фоченкова.

Несмотря на отмеченные недостатки, монография И.В. Пановой безусловно заслуживает высокой положительной оценки, так как вносит весомый вклад в развитие научной проблематики административной юстиции. Полагаем, что работа И.В. Пановой представляет интерес для судей, ученых-административистов, а также для всех тех, кому небезразлично дальнейшее совершенствование административной юстиции и административного судопроизводства.

Список литературы

1. Волчецкая Т.С., Хорьков В.Н., Фоченкова Н.А. Становление административной юстиции в Российской Федерации и Литовской Республике // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 93—101.

2. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001.

3. Старилов Ю.Н. Административные суды в России: новые аргументы «за» и «против» / под ред. и с предисл. к.ю.н., проф. В.И. Радченко. М., 2004.

4. Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения…: сб. избр. науч. тр. / Воронежский государственный университет. Воронеж, 2010.