Становление института мещанского самоуправления по Городовому положению 1870 года (на примере Среднего Поволжья)

УДК 342.553(091)

 Страницы в журнале: 161-164

Н.Н. ОКУТИНА,

соискатель кафедры истории государства и права Тольяттинского государственного университета, старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова (г. Ульяновск) ocutina@mail.ru

Рассматривается институт мещанской общины в структуре общества, органов государственного власти и местного самоуправления. Особое внимание уделяется изучению подходов к пониманию данного правового института и системы органов мещанского управления. Исследуются основные нормативные правовые акты, посвященные данной проблеме.

Ключевые слова: история государства и права, мещанское общество, сход (собрание), местное самоуправление, история местного самоуправления, компетенция, «великие реформы», Российская империя, община.

Formation of Class Petty-Bourgeois Self-Government by Municipal Provision of 1870 (by the Example of Middle Volga Region)

Okutina N.

The author analyzes the institution of the community in the structure of bourgeois society, the government and local authorities. Particular attention is paid to the study of approaches to the understanding of the legal institution and the system of bourgeois government. The paper studies the basic legal acts devoted to this problem.

Keywords: state and law history, perit bourgeois society, meeting, local self-government, the history of local self-government, competence, great reforms, Russian Empire, community.

Проблема эффективной организации местного самоуправления в России является предметом широких дискуссий среди исследователей теории и истории отечественного права, политологов и представителей гражданского общества. На протяжении истории России местное самоуправление было представлено многочисленными формами. Особое значение изучение исторического опыта организации и становления местного самоуправления приобрело после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как отмечает руководитель аппарата Комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления И.В. Бабичев, одной из важнейших задач сегодня является повышение качества управления и эффективности принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления решений в целях повышения уровня жизни граждан. По мнению И.В. Бабичева, «несмотря на проводимую работу по совершенствованию организации органов местного самоуправления, данный процесс по разграничению полномочий между уровнями публичной власти нельзя считать завершенным»[1].

В дореволюционной России особую роль в становлении и развитии органов местного самоуправления играли сословно-корпоративные органы, основанные на принципах общинности и коллективизма. Как отмечает правовед Ю. Узлов, именно община была связующим звеном и фундаментом вечевой организации, самостоятельной и самоуправляющей структурой, способной отстаивать свои корпоративные интересы[2].

Мещанство являлось одним из наиболее массовых сословий. Корпоративные организации мещан можно рассматривать не только как социально-исторический феномен, но и как правовой институт, который играл важную роль в развитии органов местного самоуправления.

Утвердившая принцип всесословности городская реформа 1870 года законодательно отделила сословные корпоративные органы управления от органов местного самоуправления. Социальный статус представителей мещанского сословия предопределил их незначительную роль в структуре органов муниципальной власти. Как отмечал Б.Н. Миронов, «с потерей сословного самоуправления и монополии на профессию, с упадком сословной общины, с заменой сословного суда всесословным, а рекрутской повинности всесословной воинской обязанностью от городского сословия практически ничего не осталось, кроме имени и формального названия сословия»[3].

Дальнейшая отмена подушной подати и круговой поруки в органах сословного самоуправления продолжила разрушение сословных городских общин. В ходе реализации судебной реформы были ликвидированы сословные суды, игравшие немаловажную роль в отправлении правосудия в отношении представителей определенных сословий и служившие гарантом защиты их прав и свобод.

Утвердившаяся новая система городского управления была представлена городским избирательным собранием, Городской думой и Городской управой. С введением Городового положения 1870 года (далее — Городовое положение) органы мещанского самоуправления, представлявшие интересы наибольшего числа жителей российских городов, были лишены законодательной и распорядительной инициатив в составе органов городского самоуправления. Вместе с тем мещанские общества входили в структуру органов местного самоуправления, но законодательно не были четко определены их компетенция и полномочия в отношениях с органами городской власти.

Таким образом, изъяв Городовым положением мещанскую общину из общегородского управления, правительство продолжило ее интеграцию в управленческие структуры. Во многом это объясняется тем, что государство было заинтересовано в сохранении финансовых поступлений и повинностей, которые несло мещанское сословие.

После вступления в силу Городового положения в городах с разрешения губернатора по примеру других сословно-корпоративных обществ учреждались органы распорядительной власти — мещанские управы. Необходимость их создания была обусловлена увеличением численности членов общины, усложнением процесса делопроизводства и ведения документации. Кроме того, согласно архивным материалам «единоличное управление старосты не соответствует интересам общества и вело к увеличению его власти»[4]. Мещанские управы были призваны оказывать помощь старостам в сборе податей и повинностей, организации хозяйственной деятельности и общественных нужд.

Управы являлись коллегиальными органами управления, в составе которых были староста и его помощники, так называемые члены мещанской управы. В связи с тем, что закон не регламентировал количественный состав мещанских управ, Министерство внутренних дел определило право органов мещанского самоуправления самостоятельно принимать решение по данному вопросу, соблюдая ограничение минимального числа — три человека. Особое место в управе занимали податный староста, сборщики повинностей и члены сиротского суда. Они представляли мещанскую общину, решали вопросы опекунства над имуществом мещан, составляли описи имущества и производили его оценку.

Согласно Городовому положению мещанские сходы созывались уже не городским головой, а мещанской управой или мещанским старостой, на которого возлагалась обязанность проведения сходов и принятия законных приговоров членами общины. Участвовать в собраниях имели право все мещане мужского пола, являвшиеся действительными членами мещанской общины данного города (были причислены к ней с согласия ее членов). Следуя правилам, приняли решение различать причисление к общине и приписку к ней по распоряжениям казенных палат. Приписанные мещане, в массе своей отставные и запасные солдаты, ссыльные и их дети, не имели права голоса на собраниях, а также права быть избранными на должности по общинному управлению[5].

Не разрешалось участие в сходах и выборах мещанам, которым было запрещено занимать определенные должности по решению суда, признанным банкротами, лишенным духовного звания, а также исключенным из общины за порочное поведение и состоявшим под следствием.

В губернских городах голосовать могли лица не моложе 25 лет, имевшие в городе капитал, приносящий минимум 15 руб. ежегодного дохода. В уездных городах, где материальная обеспеченность населения была ниже, право выбора в должности по общинному управлению предоставлялось также и тем, кто получал доход менее установленного или вообще не имел дохода. При этом размер понижения установленного ценза не был определен. Для учета всех мещан-выборщиков города предусматривалось составление старостами и управами «специальных списков»[6].

Число участников схода законом четко не регламентировалось. Кроме того, архивные материалы фондов губернских городов Среднего Поволжья свидетельствуют о том, что мещане самостоятельно определяли ценз для участников схода. Данные ограничения можно подразделить на следующие виды цензов: количественный, возрастной и имущественный. Условие владения недвижимостью — наиболее распространенное требование для участия в сходах. Наряду с этим ограничения в участии касались тех, кто имел долги, был задержан полицией или имел просроченный паспорт[7]. Но подобные решения общин были негативно восприняты губернскими правлениями городов. Так, губернское правление, доказывая неправомерность таких ограничений, утверждало: «Существующими узаконениями не установлено никаких ограничений в праве участия мещан в решении дел по мещанскому управлению… На сходах имеют право участвовать все совершеннолетние члены мещанской общины, платящие денежные сборы, хотя бы за ними состояла недоимка»[8]. Для рассматриваемых губернских городов было характерно уменьшение цензовых показателей, установленных законом. Нормы обычного права, таким образом, имели преимущество над законом. Данное положение доказывается также тем, что женщины не имели права участвовать в сходах. Исключение делалось только в отношении мещанских вдов, которые могли передать голос мужчинам-родственникам. Подобное правило было распространено на всей территории средневолжских губерний.

В компетенцию общинного схода по-прежнему входили прием в общину и увольнение из нее; ежегодное определение количества денежных сборов на уплату государственных податей и на общинные нужды; контроль расходования средств из общинных касс; выборы старосты, сборщиков денежных сборов, членов мещанских управ и сиротского суда, а также различных комиссий, которым поручалось исполнение решений собрания и ведение текущих дел. Кроме того, сход решал вопросы установления опеки, записи в семейства мещан приемных детей, удаления из общины мещан, многократно нарушавших общественный порядок, выбора членов городских оценочных комиссий, а также различные хозяйственные вопросы: найм пастухов, аренда полей, лугов и пр. Приговором сословного общества порочных мещан могли исключить из членов общества и даже отправить в ссылку в Сибирь.

Все решения сходов фиксировались письменно в так называемых «приговорах». Приговоры подписывали, как правило, все участвовавшие в их составлении мещане. За неграмотных расписывался кто-либо из грамотных участников схода с указанием своей фамилии и имени, например, приговор гласил: «Кто сам неграмотные по их просьбе руку приложил мещанин Дмитрий Стовторов»[9]. Интересно, что для Симбирской мещанской общины характерен более высокий процент неграмотных членов собрания (более 50%)[10] по сравнению с мещанской общиной Казани и других городов Среднего Поволжья (более 44%)[11].

Приговоры собраний имели официальный статус и были обязательны для всех членов общины. Подписи могли собираться на следующем собрании или «посредством обхода домов». Данные приговоры имели официальный статус и были обязательны для всех членов общества. Контроль общинных сходов и их приговоров осуществлялся местной администрацией в лице губернаторов, губернских правлений и присутствий по городским делам. В соответствии со ст. 1 Городового положения на губернатора возлагалась надзорная функция. В компетенцию губернатора входило не только осуществление контроля деятельности органов городского управления, но и прямое вмешательство. По решению губернатора вопросы для детального рассмотрения передавались в губернское по делам присутствие. С 1870 года жалобы мещан на решения сходов, распоряжения губернаторов и казенных палат губерний рассматривались в губернских по городским делам присутствиях (с 1892 года — по земским и городским делам). Данные учреждения являлись судами первой инстанции по административным делам. В их ведении было «не давать хода тем приговорам мещанских обществ, к утверждению коих встретится законное препятствие»[12]5. Начальники губерний нередко единолично утверждали годовые сметы доходов и расходов общин, назначали денежные сборы и выборы старост, а также решали некоторые другие вопросы, одобренные мещанским сходом. Важно отметить, что до введения Городового положения приговоры общин утверждались совместно губернатором с Городской думой.

Существующий порядок подчинения и отчетности мещанских общин перед губернскими властями давал возможность последним осуществлять строгий контроль деятельности сходов и принимаемых на них решений.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод, что учреждение в 1870 году такого правового института, как мещанские управы, является попыткой власти рассредоточить власть в сословных органах. К сожалению, итогом нововведения стало дублирование функций

внутри органов мещанского самоуправления, что привело к их неэффективности и утрате внутренней организации. Тем не менее нужно отметить: именно старосты являлись главным связующим звеном в отношениях между мещанскими обществами и вышестоящими органами власти.

Кроме того, проведенный анализ деятельности органов мещанского самоуправления свидетельствует о низком уровне финансовой обеспеченности сословных корпоративных образований. В современных условиях одной из ключевых проблем, препятствующих развитию эффективного местного самоуправления, также является несоответствие доходных источников местных бюджетов и расходных обязательств муниципалитетов.

Библиография

1 Бабичев И.В. Основные задачи и проблемы местного самоуправления: сегодня и завтра // Муниципальная власть. 2012. № 5. С. 13—17.

2 См.: Узлов Ю.А. Самоуправление как институт гражданского общества в Российской истории // Общество: политика, экономика, право. 2012. № 1. С. 38 (36—43).

3 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в.): Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства: в 2 т.  — СПб., 2003. Т. 1. С. 113.

4 ГАУО. Ф. 143. Оп. 1. Д. 583. 1913. Об учреждении в г. Симбирске мещанской управы.

5 Свод законов Российской империи. 1876. Т. IX. Законы о состояниях. — Спб., 1876. Ст. 518—535, 541—556.

6 Свод законов Российской империи.  Ст. 597, 621.

7 НА РТ. Ф. 570. Оп. 1. Д. 21. 1895. Утверждение приговора Казанского мещанского общества относительно устранения от участия в мещанских собраниях престарелых лиц, имеющих от роду более 60 лет и несостоятельных к платежу общественного сбора, за которым числится недоимка за прежние годы.

8 НА РТ. Ф. 1. Оп. 3. Д. 6636. 1885. Об утверждении на 1885 год купеческих мещанских старост, ремесленных голов и председателей сиротских судов; ГАУО. Ф. 143. Оп. 1. Д. 356. 1900. Циркуляры МВД, предписания Симбирского губернского правления и казенной палаты.

9 Там же. Д. 148. 1880. Сборник приговоров общества мещан Симбирска о призрении бедных.

10 Там же.

11 НА РТ. Ф. 2. Оп. 3. Д. 326. 1878. Об утверждении приговора Космодемьянского мещанского общества о сборе денег на государственную земскую повинность и общественную надобность; Там же. Д. 521. 1880. Об утверждении приговора Чебоксарского мещанского общества о сборе денег по 1 руб. с каждой платежной души на государственные повинности и другие потребности; Там же. Оп. 3. Д. 644. 1881. Об утверждении приговора Свияжского мещанского общества о сборе с мещан г. Свияжска в 1881 году денег на общественные надобности.

12 Коркунов М.И. Русское государственное право: в 4 т. — Спб., 1909. Т. 2. С. 311.