Становление системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации

УДК 342.5 

Страницы в журнале: 146-148

Рецензия на:  Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства: моногр. М.: Проспект, 2015. 280 с.

В.Н. Хорьков,

кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права Балтийского федерального университета им. И. Канта, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Россия, Калининград horkov-v@mail.ru

Анализируются достоинства и дискуссионные моменты монографии В.А. Лебедева «Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства» (М.: Проспект, 2015. 280 с.). Рецензент,  поддерживая выводы В.А. Лебедева о несовершенстве законодательства субъектов Российской Федерации, считает целесообразным принятие предлагаемого автором федерального закона «О законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации». Отмечая спорные моменты исследования, рецензент дает высокую оценку его научной и практической значимости.

Ключевые слова: законодательная власть, исполнительная власть, субъекты, региональное законодательство.

Анализ проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации является одной из актуальных задач науки конституционного права. Этим непростым и порой противоречивым проблемам и посвящена монография В.А. Лебедева, являющаяся логическим продолжением ранее опубликованных им работ [1; 2; 3].

Обращение автора к историко-теоретическим проблемам формирования концепции государственной власти в Российской Федерации следует считать бесспорным достоинством работы. Исследуя исторические аспекты государственной власти, В.А. Лебедев убедительно показывает значение принципа разделения властей и обосновывает неприятие указанного принципа в период с 1917 по 1993 годы. Значительное внимание автор уделяет закреплению принципа разделения властей в Конституции РФ и неоднозначной трактовке этого принципа в учебной и научной литературе (с. 29—33).

Несомненно положительным является рассмотрение автором процесса становления системы органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Федерации с учетом российского законодательства и законодательства субъектов Федерации.

Центральная глава монографии посвящена анализу законодательной власти в субъектах Федерации. Автор справедливо отмечает, что формирование органов законодательной власти в субъектах Федерации происходило в период коренной реорганизации политической системы при полном отсутствии нормативно-правовой основы (с. 116). Подробно показан порядок избрания органов законодательной власти в субъектах Федерации.

Представляют научный и практический интерес суждения автора о невысокой эффективности деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации (с. 209—210). Для преодоления несовершенства законодательного процесса, осуществляемого региональными парламентскими структурами, В.А. Лебедев считает целесообразным внедрить в их деятельность комплекс мер, обеспечивающих рациональное планирование законодательной деятельности. К основным мерам, входящим в этот комплекс, автор относит следующие:

1) перевод законодательной деятельности региональных парламентских институтов на рельсы долгосрочных и краткосрочных программ; 2) введение четких, согласованных с регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Федерации процедур участия в законодательном процессе органов исполнительной власти и др.; 3) расширение информационной базы законодательной деятельности за счет подготовки аналитических, расчетных и прогнозных материалов к законопроектам, более полного использования предложений научных институтов; 4) поддержание регионального законодательства в «контрольном состоянии», предполагающем своевременную отмену и изменение устаревших актов; 5) придание законодательству в субъектах Российской Федерации характера доступности для обозрения и использования (с. 209—210).

Следует поддержать вывод автора в отношении регионального законодательства: значимость и удельный вес законодательства субъектов Федерации стремительно возрастают, заполняя своеобразный правовой вакуум. В этой связи научную и практическую ценность имеет обоснование Валерианом Алексеевичем необходимости принятия федерального закона

«О законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации». Удачным представляется и структурирование проекта этого федерального закона (с. 211).

Заслугой автора, на наш взгляд, является обращение к актуальной научной проблеме оптимального соотношения объема федерального и регионального правотворчества. Оптимальность заключается в законодательном разграничении той части вопросов в сфере совместного ведения, которую должны самостоятельно решать Федерация и сам субъект Федерации. В качестве еще одного показателя оптимальности В.А. Лебедев называет меру влияния (участия) субъекта Федерации при решении вопросов сферы совместного ведения на федеральном уровне (с. 190). В этой связи  интересен вывод автора об отсутствии на федеральном уровне регламентации порядка определения предметов ведения и полномочий, которые могут быть предоставлены субъектам Федерации на основе федерального закона или двустороннего договора (с. 191).

Анализу системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в монографии отведена отдельная глава. Логика изложения материала выдержана в ключе от исследования сложного процесса формирования исполнительной власти в субъектах Федерации до реального современного состояния системы органов исполнительной власти в регионах.

На примерах разных субъектов Федерации подробно рассмотрены вопросы статуса высшего должностного лица субъекта Федерации, его взаимоотношения с Президентом РФ. Исследованы различные подходы к системе органов исполнительной власти в субъектах Федерации на основе обширного регионального законодательства.

Впечатляет обилие проанализированных автором теоретических и нормативных источников. Достоинством работы считаем его обращение к решениям Конституционного Суда РФ, касающимся проблематики законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Высоко оценивая рецензируемую монографию, вместе с тем хотелось бы указать на некоторые дискуссионные моменты.

1. Спорным представляется обращение автора к советской терминологии, в частности использование термина «исполнительно-распорядительные органы» (с. 233). Действующее российское законодательство с учетом принципа разделения властей оперирует понятиями «органы исполнительной власти», «исполнительные органы государственной власти».

2. Трудно согласиться с утверждением, что структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации строится по аналогии со структурой Правительства РФ и представляет собой установленный конституцией (уставом) субъекта Федерации перечень членов этого органа (с. 268). Во-первых, вряд ли можно говорить о структуре Правительства РФ, если учесть, что Федеральный конституционный закон от 17.12.1997  № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет состав Правительства РФ, а не его структуру. Поэтому аналогия со структурой Правительства РФ исключена. Во-вторых, тупиковая ситуация была создана самим федеральным законодателем, который в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ввел двусмысленное понятие «структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации», не дав его толкования. Рискнем предположить, что в данном случае под структурой высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации подразумевается структура органов исполнительной власти субъекта Федерации. Законодатели же субъектов Федерации, выполняя требование федерального закона и не вникая в суть нововведения, в свои конституции (уставы) и законы вставили словосочетание «структура Правительства», однако это выглядит нелогично и юридически безграмотно [4, с. 31].

3. На с. 265 работы указано, что «высшим коллегиальным органом субъекта Российской Федерации является Правительство (администрация), формируемое с обязательным участием высшего должностного лица и законодательного (представительного) органа государственной власти». Небесспорно отождествление правительства и администрации субъекта Федерации: правительство — это коллегиальный орган, а администрация — единоначальный орган исполнительной власти.

Отмеченные спорные моменты ни в коей мере не умаляют достоинств рецензируемой монографии, содержащей глубокий и всесторонний анализ федерального и регионального законодательства и обоснованные научные выводы. Работа В.А. Лебедева, бесспорно, будет полезна широкому кругу читателей: депутатам, должностным лицам органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов.

Список литературы

1. Лебедев В.А. Законодательные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации: моногр. Челябинск, 1999.

2. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.  М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000.

3. Лебедев В.А., Анциферова О.В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005.

4. Хорьков В.Н., Рубашкин В.В. К вопросу о реформе высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Калининградской области) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2.