Статус органов власти в свете реформирования  системы государственных учреждений

УДК 342.5 

Страницы в журнале: 29-32

И.В. КУЗНЕЦОВ,

 кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Государственного университета —учебно-научно-производственного комплекса

Рассматривается вопрос о том, идентичен ли статус органа власти как государственного учреждения традиционной частноправовой конструкции юридического лица.

Ключевые слова: бюджетное учреждение, система, государственное учреждение, полномочия, функции.

The status of government in light of the reform system of public institutions

Kuznecov I.

The question that is identical to the status of authority as a public institution of traditional private law legal entity structure.

Keywords: budgetary institution, system, state agency, authority, functions.

Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» закрепил три типа государственных учреждений: казенные, бюджетные, автономные.

Формирование типов бюджетных учреждений детерминировало особое внимание научной общественности к определению статуса органов власти, поскольку в ряде законодательных актов содержится прямое указание на то, что органы власти являются казенными учреждениями.

Участниками бюджетного процесса становятся казенные учреждения, которые финансируются по смете и в отношении которых сохраняется субсидиарная ответственность государства.

В соответствии с п. 11 ст. 161 БК РФ положения, установленные ст. 161, касающиеся статуса казенного учреждения, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов.

Рассмотрим, идентичен ли статус органа власти как государственного учреждения традиционной частноправовой конструкции юридического лица.

Нормами ст. 41 «Органы местного самоуправления как юридические лица» Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом[1].

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Закона № 131-ФЗ в соответствии с ГК РФ применительно к казенным учреждениям.

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит ст. 4 «Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Часть 6 ст. 4 гласит: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать».

Многие нормативные правовые акты об органах власти содержат прямое указание на то, что государственный орган является юридическим лицом. Например, согласно ч. 7 ст. 1 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 11.08.2003  № 960) ФСБ России является юридическим лицом. Согласно ст. 1 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата России признается юридическим лицом, однако ее организационно-правовая форма не устанавливается. Основным актом, регулирующим правовой статус ФНС России, является Положение о Федеральной налоговой службе (утв. постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506); оно дает определение ФНС России, закрепляет статус ФНС России как юридического лица, полномочия ее руководителя, его заместителей, общий порядок деятельности и государственного финансирования налоговых органов.

Таким образом,  органы власти, с одной стороны, являются носителями властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны, являются равными участниками гражданских правоотношений в качестве юридических лиц.

Как юридические лица органы власти могут вступать лишь в такие гражданские правоотношения, которые необходимы для организационного и материально-технического обеспечения деятельности: закупка оргтехники, канцелярских принадлежностей, аренда здания, коммунальное обслуживание.

Концепция реформирования корпоративного законодательства на период до 2008 года для определения статуса органов власти предлагала конструкцию юридического лица публичного права.

Между тем не так однозначно, как законодатель, оценивают статус органов власти ученые.

Так, О.А. Серова не соглашается с привнесением в правовой оборот категории юридического лица публичного права, в том числе применительно к органам власти. Ученый указывает на нецелесообразность внедрения в современную правовую систему России новой типологии, разграничивающей юридических лиц на две группы в зависимости от направленности сферы регулирования: юридические лица публичного права и традиционная частноправовая конструкция юридического лица.

Исследователем обосновывается вывод о том, что избранное ГК РФ деление субъектов на юридические лица и публично-правовые образования является правильным как с методологической точки зрения, так и с позиции целесообразности практического применения данных положений. Именно дифференцированность правового статуса и наличие властных полномочий обусловили данный подход[2].

О.А. Серовой обосновывается возможность наделения юридических лиц как субъектов частного права публично-правовыми функциями. К данной категории относятся юридические лица, имеющие специальную правоспособность, деятельность которых связана с решением приоритетных государственных задач. По мнению ученого, правовой статус юридических лиц данного вида должен определяться общими положениями гражданского законодательства. Федеральными законами и иными правовыми актами могут устанавливаться дополнительные особенности их функционирования в обороте, не нарушающие основополагающих принципов построения системы юридических лиц.

Другой точки зрения придерживается Е.В. Белоусова, которая выступает за введение в правовой оборот категории юридического лица публичного права. В работах этого автора утверждается о возможности не только отраслевой «узкоцивилистической» трактовки юридического лица, но и его общеправового понимания, создающего методологическую основу для признания в современном российском праве категории юридического лица публичного права, в том числе и применительно к представительному органу местного самоуправления[3].

Е.В. Белоусова отмечает совокупность характеристик, присущих представительным органам (как и иным органам) местного самоуправления, что определяет отнесение названных органов к особой категории юридических лиц, отличных от категории юридических лиц частного права, а именно — юридических лиц публичного права. Называются следующие признаки юридических лиц публичного права:

— сочетание публично-властных и частноправовых функций при превалирующей роли первых;

— интегрирование в систему публичной власти;

— наличие особого целевого назначения — реализации интересов местного публично-территориального коллектива;

— обладание правом издавать нормативные правовые акты;

— применение исключительного порядка создания и ликвидации;

— определение публично-правовой ответственности за выполнение возложенных функций;

— применение особых мер гражданско-правовой и юридической ответственности (глава 41.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» БК РФ);

— обладание правом делать только то, что предписано законом (субъектам гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом);

— обязанность реализовывать властные полномочия (приостановка деятельности субъекта публичного права может быть отнесена к должностным преступлениям, в то время как для субъекта гражданского права добровольное прекращение своей деятельности возможно, если это не нарушает ранее взятых обязательств);

— возможность использовать материально-техническое, информационное или иное обеспечение деятельности только в порядке, установленном законодательством (для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники)[4].

Сформулированные признаки обусловливают видовое отделение представительных органов местного самоуправления от частноправовой категории юридических лиц. Введение в российскую правовую систему категории «юридическое лицо публичного права» возможно лишь при выработке четкой концепции, разработанной совместными усилиями цивилистов и государствоведов.

Как отмечает М.Ю. Зенков, в современных условиях использование данного общеправового понятия (юридического лица) исключительно в его гражданско-правовом смысле зачастую приводит к грубым нарушениям правового порядка, оказывает негативное воздействие на характер осуществления государственной власти и местного самоуправления, поскольку развязывает руки руководителям органов публичной власти, теоретически оправдывая бесконтрольное произвольное распоряжение бюджетными средствами, вконец расшатывает бюджетно-сметный режим и в целом режим законности в деятельности органов государственной власти. Включая гражданско-правовую версию общеправовой категории юридического лица в характеристику статуса органов государственной власти, в частности органов исполнительной власти и местного самоуправления, законодатель формирует организационно-правовые предпосылки для злоупотреблений, для использования властных полномочий в личных и групповых целях, увода от ответственности должностных лиц за принятые ими отнюдь не в публичном интересе решения. В конечном счете эти предпосылки становятся одним из факторов распространения коррупции, снижения престижа государственной власти в стране, цепной реакции роста правонарушений в различных сферах общественной жизни. Данные социологических опросов показывают, что население в целом относится к государственной власти настороженно, без доверия[5].

М.Ю. Зенков полагает, что необходимо ввести новые нормы, устанавливающие статус органов власти и иных публично-правовых организаций. В связи с особенностями государственного устройства изменению и дополнению должны подвергнуться нормативные правовые акты, принятые на разных уровнях государственной системы. В первую очередь необходимо существенно скорректировать акты, принятые на федеральном уровне, как базовые (принятые в пределах исключительных предметов ведения Российской Федерации), так и основополагающие (по предметам совместного ведения).

Для разрешения сложившейся ситуации М.Ю. Зенков предлагает принять Административный кодекс Российской Федерации, центральной категорией которого станет понятие юридического лица публичного права (публично-правового юридического лица).

Итак, особенность правового статуса большинства государственных органов состоит в том, что в таких положениях одновременно определяется их статус и как участников гражданско-правовых отношений, и как представителей публичной власти.

Думается, что государственные и муниципальные органы в гражданском обороте не предстают юридическими лицами, а выступают субъектами с правами юридического лица, объем которых определяется существующим правопорядком, исходя из публичных задач, целей, интересов государства, общества, муниципалитета.

Органы государственной власти лишь наделяются статусом юридического лица, имеют ограниченную правоспособность.

В свете обсуждения концепции реформирования гражданского законодательства вопросы о статусе органов власти, о юридическом лице публичного права приобретают особую актуальность.

Библиография

1 До принятия Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ  Закон № 131-ФЗ устанавливал, что «территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации».

2 См.: Серова О.А. Теоретико-методологические и практические проблемы классификации юридических лиц современного гражданского права России: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2011.

3 См.: Белоусова Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2011.

4 См.: Белоусова Е.В. Указ. раб. См. также: Бердашкевич А.П. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. 2000. № 11.

5 См.: Зенков М.Ю. Административная реформа и изменение правового статуса государственных органов и органов местного самоуправления. URL: http://sibags.narod.ru/dfiles/kem.doc