Статус судьи: параметры динамики

УДК 342.565.5 

Страницы в журнале: 97-102

Ю.Н. Туганов,

доктор юридических наук, доцент, главный научный сотрудник отдела проблем организации судебной и правоохранительной деятельности Российской академии правосудия Россия, Москва yurij-tuganov@yandex.ru

В.К. Аулов,

кандидат юридических наук, доцент кафедры Байкальского государственного университета экономики и права Россия, Иркутск vladimiraulov@list.ru

П.Г. Быстров,

судья окружного военного суда в отставке Россия eskapizm@mail.ru

Рассмотрены актуальные и важные проблемы правового регулирования единства статуса судей. Авторами показано, что  внесенные в законодательство о статусе судей изменения повлекли снижение ранее достигнутого уровня социальной защищенности некоторых категорий судей, в том числе пребывающих в отставке, по сравнению с ранее действующим законодательством.

Ключевые слова: судебная система, статус судьи, дисциплинарная ответственность судьи.

В   ряду законодательно оформленных исходных начал, определяющих конституционно-правовой статус судьи как гарантию «осуществления правосудия независимым и беспристрастным судом», особое место занимает концептуальное положение, закрепленное в ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), — запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Указанной конституционной норме корреспондирует положение ч. 4 ст. 9 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон № 3132-I), запрещающей отмену или снижение уровня уже достигнутых гарантий независимости судьи, включая меры его правовой защищенности, материального и социального обеспечения.

Приведенный подход законодательства о статусе судей соответствует признаваемым Российской Федерацией международным правовым актам и рекомендациям, действующим в сфере правосудия. В частности, требования п. 1.1 Европейской хартии о законе о статусе судей 1998 года устанавливают, что «в национальные законы не могут вноситься изменения, направленные на снижение уровня гарантий, уже достигнутых в соответствующих странах».

Таким образом, в Российской Федерации выстроена система защиты публичных интересов при принятии новых законов, которая должна гарантировать осуществление правосудия независимым и беспристрастным судом, в том числе посредством «неотъемлемого элемента конституционного статуса судей» — их надлежащего материального и социального обеспечения, как отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.01.2008 № 2-П «По делу о соответствии Конституции Российской Федерации положения пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».

Между тем с момента принятия Закона № 3132-I сущностные характеристики составляющих статуса этого специального субъекта правоотношений находятся в разнонаправленной динамике. Например, в 2001 году данный закон был дополнен ст. 12.1, которая восстановила существовавшую в советское время и отсутствовавшую в исходной редакции закона дисциплинарную ответственность судей. В Федеральном законе от 15.12.2001 № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”», помимо дисциплинарной ответственности судей, также была прописана возможность привлечения судьи к административной ответственности.

Большинство экспертов, за редким исключением, оценили такое изменение  законодательства как некий «поворот к худшему». Например, С.В. Федоров и Н.А. Гущина назвали восстановление дисциплинарной ответственности «важным шагом в упорядочении деятельности судей» [8, c. 135—141]. А.А. Цараев отметил, что введение дисциплинарной и административной ответственности судей «более соответствует  принципу равенства всех перед законом и судом, чем запрет на привлечение судей к таким видам ответственности» [9, с. 35]. По мнению Т.Г. Морщаковой, «именно 2001 год можно считать началом законодательных шагов в направлении контрреформы» [7, с. 34—39]. В.А. Терехин о введении дисциплинарной ответственности судей высказался как о создании «опасного прецедента нестабильности правовой базы, бесконечного “передела” юридических правил под определенную сиюминутную ситуацию или конкретных лиц» [7, с. 34—39]. И.С. Кузнецова усмотрела в восстановлении дисциплинарной ответственности намерение поставить судей в «большую зависимость от других  государственных структур и создать условия для того, чтобы можно было запугать любого судью» [2, с. 4].

Еще более категоричным было мнение региональных органов судейского сообщества. «Достаточно унизительным делом» назвали введение для судей дисциплинарной и административной ответственности судьи Тульской области [4]. Консолидированная же позиция судейского сообщества была видна из названия постановления Совета судей РФ от 04.04.1997 «О нецелесообразности введения дисциплинарной ответственности судей в законодательном порядке». 

Однако через определенное время, теперь уже в рамках законодательства о дисциплинарной ответственности судей и через судебную практику, а также практику носителей дисциплинарной власти, негативные издержки введения указанного вида юридической ответственности были в значительной части нивелированы. По данным М. Самойлова, за 2002—2012 годы к дисциплинарной ответственности было привлечено 3444 судьи, в том числе прекращены полномочия 643 судей [5]. На качественно более высоком уровне осуществлено закрепление должного поведения судьи в положениях Кодекса судейской этики, утвержденного VIII Всероссийским съездом судей 19.12.2012. Принятый 02.07.2013 Федеральный закон № 179-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”» восполнил пробел законодательного определения оснований дисциплинарной ответственности судей, сформулировал легальную дефиницию дисциплинарного проступка, определив его как виновное действие (бездействие) при исполнении служебных обязанностей либо во внеслужебной деятельности, в результате которого были нарушены положения Закона № 3132-I и (или) Кодекса судейской этики, что повлекло умаление авторитета судебной власти и причинение ущерба репутации судьи.

Тем самым законодательство о данном виде юридической ответственности судей было приведено в соответствие  ч. 2 ст. 121 Конституции РФ, содержащей прямое указание на то, что полномочия судьи могут быть прекращены только в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом. Следует оговориться, что досрочное прекращение полномочий председателей и заместителей председателей судов в порядке ч. 11 ст. 6.1 Закона № 3132-I, уменьшение доплаты за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы, отказ в выплате из фонда экономии оплаты труда, указание квалификационной коллегии судей судье на допущенные им нарушения норм права или этики в порядке п. 9 ст. 28 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденного Высшей квалификационной коллегией судей РФ 22.03.2007, при отказе в удовлетворении представления или обращения о наложении дисциплинарного взыскания нами не анализируются, так как не являются дисциплинарными взысканиями. Эти же законодательные новеллы установили сроки давности привлечения судей к дисциплинарной ответственности, расширили перечень дисциплинарных санкций и установили критерии назначения судьям конкретного вида дисциплинарного наказания.

Позитивным шагом явилось закрепление ранее не прописанных процессуальных сроков рассмотрения жалоб на некоторые категории судей в Положении о порядке рассмотрения жалоб и сообщений о совершении судьей дисциплинарного проступка и обращения в Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности в связи с совершением им дисциплинарного проступка, утвержденном Постановлением Президиума Совета судей РФ от 30.07.2013.

Статистика работы Дисциплинарного судебного присутствия, которое отменяет в среднем около 33% решений квалификационных коллегий о досрочном прекращении полномочий судьи в дисциплинарном порядке, свидетельствует о создании структуры, способной объективно «рассматривать конфликты, связанные с применением дисциплинарного воздействия в отношении судей» [3]. Например, в процентном отношении к количеству рассмотренных дел Дисциплинарным судебным присутствием удовлетворено жалоб и обращений: в 2010 году — 34,4%, в 2011 году — 41,7%, в 2012 году  — 22,2%; отказано в удовлетворении жалоб: в 2010 году — 65,6%, в 2011 году — 58,3%, в 2012 году — 72,2% [6]. Об этом же свидетельствует и более чем двукратное снижение общего количество судей, чьи полномочия были прекращены за совершение дисциплинарного проступка за три года работы присутствия — с 53 в 2010 году до 19 в 2012 году [5].

Вместе с тем, компоненты статуса судьи, чьи качественные параметры были снижены вопреки установленному запрету, не во всех случаях подвергались последующей коррекции. Прежде всего, речь идет об определенном снижении уровня социальной защищенности судей в отставке, которые, согласно ст. 2 Закона № 3132-I, обладают единым с иными категориями судей статусом.

Например, установленные ст. 3 Закона № 3132-I ограничения, которые в силу ч. 6 ст. 15 Закона № 3132-I обязаны соблюдать судьи в отставке, каждый раз редактировались в сторону ограничения прав на трудовую деятельность судей в отставке, не получающих ежемесячное пожизненное содержание.

Если первоначальная редакция закона запрещала судье в отставке, не получающему ежемесячное пожизненное содержание (со стажем работы в должности судьи менее 20 лет либо не достигшему возраста 55 (для женщин — 50) лет), быть депутатом и заниматься предпринимательской деятельностью, то Федеральным законом от 17.07.1999 № 169-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в статью 3 Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”» фактически установлен дополнительный запрет на работу в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в профсоюзных и иных общественных объединениях, в законодательных (представительных) органах власти (ч. 4 ст. 3 Закона № 3132-I). В связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 15.12.2001 № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”», указанные лица, помимо этого, не вправе быть третейским судьей и арбитром.

Федеральным законом от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» (далее — Закон № 274-ФЗ) перечень ограничений для судей, в том числе пребывающих в отставке и не получающих ежемесячное пожизненное содержание, вновь был расширен. Действующая редакция запрещает судье в отставке замещать государственные должности, должности государственной службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы, а также «заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности» (п. 5 ч. 3 ст. 3 Закона № 3132-I).

Последнее ограничение ранее не распространялось на судей, пребывающих в отставке, поскольку они в принципе не могли совместить такую оплачиваемую деятельность с работой в должности судьи (именно это стремился предотвратить законодатель в первоначальной редакции правового акта, регулирующего статус судьи). Теперь же условие о «несовмещении» «другой оплачиваемой деятельности» с работой судьи изъято из текста закона, и указанное ограничение приобрело общий характер.

Между тем Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 19.02.2002 № 5-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 15 закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года “О статусе судей в Российской Федерации”, статьи 2 Федерального закона от 21 июня 1995 года “О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” и части первой статьи 7 Федерального закона от 10 января 1996 года “О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан — судей и судей в отставке» (далее — Постановление № 5-П) пришел к выводу, что «за судьями, ушедшими с должности судьи в связи с истечением срока полномочий или на пенсию по основаниям, совместимым со статусом судьи, также признается право на получение ежемесячного пожизненного содержания при наличии таких необходимых предпосылок, как стаж работы в должности судьи не менее 10 лет и достижение, в том числе после ухода с судейской должности, 50-летнего (для женщин) или 55-летнего (для мужчин) возраста, чему не препятствует и то обстоятельство, что до достижения указанного возраста ушедший с судейской должности мог заниматься иной оплачиваемой деятельностью».

При этом Конституционным Судом РФ неоднократно указывалось, что юридическая сила принятых им постановлений и выраженных в них правовых позиций не может быть преодолена, в том числе принятием нового закона (определения Конституционного Суда РФ от 15.11.2007 № 821-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Щербакова Игоря Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями частей первой и третьей статьи 258 и пункта 3 части пятой статьи 355 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», от 17.10.2006 № 421-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Малофеевой Антонины Васильевны на нарушение ее конституционных прав частью третьей статьи 258 и пунктом 3 части пятой статьи 355 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», от 16.12.2004 № 394-О «По жалобе Генерального прокурора Российской Федерации на нарушение конституционных прав граждан пунктом 3 статьи 26 Федерального закона “Об органах судейского сообщества в Российской Федерации”»). В постановлениях от 21.04.2003 № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой, А.В. Немировской, З.А. Скляновой, Р.М. Скляновой и В.М. Ширяева» и от 27.02.2003 № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 130 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан П.Л. Верещака, В.М. Гладкова, И.В. Голышева и К.П. Данилова» Конституционный Суд РФ пояснил, что выявленный им конституционно-правовой смысл правовой нормы является обязательным для законодателя и не может быть отвергнут или преодолен в законодательной практике. В Определении от 03.10.2006 № 408-О «По ходатайству Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 года № 22-О по жалобе закрытого акционерного общества “Промышленно-финансовая корпорация “Томич” на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 части 2 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» Конституционный Суд РФ к тому же прямо указал, что «федеральный законодатель, принимая тот или иной закон, не вправе осуществлять регулирование соответствующих правоотношений без учета правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации».

Однако, внося изменения в регулирующие статус судьи нормы права, законодатель не учел в Законе № 274-ФЗ приведенную выше правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении № 5-П, о том, что судья, чей стаж работы в должности судьи составляет не менее 10 лет, вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью до достижения им установленного возраста, а впоследствии получать ежемесячное пожизненное содержание.

Еще одним примером снижения уровня социальной защищенности некоторых категорий судей является изменение системы оплаты труда в порядке Федерального закона от 25.12.2012 № 269-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты труда судей Российской Федерации, а также признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (далее — Закон № 269-ФЗ). До вступления в силу указанного законодательного акта, в соответствии с ранее действующей ч. 5 ст. 2 Федерального закона от 10.01.1996 № 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации», помимо заработной платы, не могли быть уменьшены и иные выплаты, предусмотренные законами и другими нормативными актами. В настоящее время в соответствии с ч. 1 ст. 19 Закона № 3132-I другие выплаты, не входящие в состав ежемесячного денежного вознаграждения судьи, такими гарантиями не обладают.

Замена Законом № 269-ФЗ ранее использовавшейся законодателем правовой категории «заработная плата» на «ежемесячное денежное вознаграждение судьи» повлекла за собой изменение содержания и объема данного понятия. Качественное изменение существенных и отличительных признаков «заработной платы» как денежных средств, ежемесячно получаемых судьей из федерального бюджета в связи с исполнением своих судейских обязанностей, произведено путем:

1) уменьшения количества обязательных выплат (вместо пяти платежей (ежеквартальные и годовой) премиальной выплаты, исчисляемой из трех ежемесячных заработных плат, стало четыре платежа ежеквартального денежного поощрения в виде установленного количества должностных окладов судьи в зависимости от его должности и категории суда);

2) увеличения количества квалификационных классов судей с изменением их процентного наполнения, одновременным введением нового порядка присвоения классов, сопряженного с ранее не прописанной в законе возможностью коррекции классности в сторону понижения.

Возвращаясь к судьям в отставке, необходимо указать, что введение новой системы оплаты труда повлекло для них перерасчет выплат по ранее присвоенному квалификационному классу согласно таблице соответствия, предусмотренной ч. 1 ст. 9 Закона № 269-ФЗ, т.е. исходя из размеров ежемесячного денежного вознаграждения судьи, работающего по соответствующей должности. При этом если ранее все премиальные выплаты входили в состав заработной платы и, соответственно, в назначаемое пожизненное содержание судьи, то в настоящее время аналог премиальных — ежеквартальное денежное поощрение — в расчет пожизненного содержания не входит.

Более того, Закон № 269-ФЗ не предусматривает, что уровень материального обеспечения судьи, пребывающего в отставке, судьи, имеющего право на получение ежемесячного пожизненного содержания в полном размере, но продолжающего работать, и членов семьи погибшего (умершего) судьи не может быть уменьшен. Все это не позволяет использовать прямую аналогию для оценки стабильности социальной защищенности судей, однако очевидно, что произошло уменьшение социальных гарантий для перечисленных категорий судей и членов семей погибшего (умершего) судьи.

Речь идет не только о 682 судьях, пребывающих в отставке, 589 судьях, получающих ежемесячную надбавку к ежемесячному денежному вознаграждению в размере 50% ежемесячного пожизненного содержания, и 78 нетрудоспособных членах семей умерших (погибших) судей, получающих ежемесячное возмещение, как это написано в пояснительной записке к проекту Федерального закона от 02.07.2013 № 175-ФЗ «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты труда судей Российской Федерации, а также признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации”». На самом деле количество судей, некоторые компоненты статуса которых демонстрируют отрицательную динамику с установлением нового правового регулирования, значительно больше.

В одной из своих публикаций Г.Т. Ермошин приводит статистику работы квалификационных коллегий судей, из которой видно, что за период 2003 года — 1-й квартал 2011 года из корпуса действующих судей перешло в ранг судей в отставке свыше 12 500 граждан. По годам количество ушедших или удаленных в отставку судей распределяется следующим образом: 2003 году — 2190 судей, 2004 году — 2988 судей, 2005 году — 1485 судей, 2006 году — 864 судьи, 2007 году — 1164 судьи, 2008 году — 1213 судей, 2009 году — 1103 судьи, 2010 году — 1270 судей, 1-й квартал 2011 году — 352 судьи [1, с. 6—10]. Все эти судьи потенциально имеют право на получение пожизненного содержания при соблюдении установленных ограничений.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что внесенные в законодательство о статусе судей изменения повлекли снижение ранее достигнутого уровня социальной защищенности некоторых категорий судей, в том числе и пребывающих в отставке, по сравнению с ранее действующим законодательством.

Выявленная динамика является одним из доводов для теоретического обоснования правовой категории «статус судей» в рамках отказа от парадигмы единства статуса членов судейского сообщества. Другим аргументом для разработки концепции множественности статусов индивидуальных носителей судебной власти являются нормы признаваемых Российской Федерацией международных правовых актов: Европейской хартии о законе о статусе судей и Рекомендации от 13.10.1994 № R(94)12 Комитета Министров государствам — членам Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей, в которых отсутствует запрет для закрепления самостоятельных статусов отдельных категорий судей в национальных законодательствах.

Список литературы

1. Ермошин Г.Т. Судья в отставке. Проблемы дефиниции // Российский судья. 2012. № 2.

2. Кузнецова И.С. Иммунитеты и ответственность как элементы конституционно-правового статуса судьи: Автореф. дис. …канд. юрид. наук. — М., 2010.

3. Медведев Д.А. Выступление на VII Всероссийском съезде судей 2 декабря 2008 года. URL: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2008/ 12/210020.shtml.

4. Обращение Конференции судей Тульской области (принято 26.04.2001 в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации»). URL: http://vla.ssrf.ru/page/812/detail/

5. Самойлов М. Статистика дисциплинарной практики в отношении судей России. URL: http:// www.msamoylov.ru/?p=3780.

6. Справки о деятельности Дисциплинарного судебного присутствия по рассмотрению жалоб и заявлений за 2010, 2011, 2012 годы. URL: http:// www.webcitation.org/67eAnRdhS

7. Цит. по: Терехин В.А. Судейский иммунитет: проблемы теории, законодательства и практики // Российская юстиция. 2011. № 5.

8. Федоров С.В., Гущина Н.А. Проблемы правового регулирования дисциплинарной ответственности судей и механизм их защиты в Российской Федерации // Современное право. 2012. № 1.

9. Цараев А.А. Неприкосновенность судьи как гарантия его независимости: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003.