Стимулирование как метод государственной управленческой деятельности

УДК 342.92:351/354

Страницы в журнале: 43-47 

В.В. Волкова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия Россия, Краснодар www.truba.ru@mail.ru

Рассматривается вопрос о методе государственной управленческой деятельности — стимулировании. Формулируется вывод, что стимулирование как метод государственной управленческой деятельности представляет собой фактор, который выражается в определенных мерах и формирует у государственного служащего мотивацию образцового государственно-значимого поведения. Целью совершенствования системы стимулирования государственной управленческой деятельности является повышение результативности и качества труда государственных служащих и, как следствие, повышение качества взаимодействия государства и общества, качества предоставляемых гражданам публичных услуг.

Ключевые слова: стимулирование, поощрение, государственные служащие, метод государственной управленческой деятельности, эффективность труда.

Необходимость повышения личной заинтересованности людей в достижении социально значимых результатов, побуждение их к правовой активности путем материального и морального стимулирования обусловлена самой природой подлинно демократического общества. Этот метод правового регулирования должен занять ведущее место в правовой системе, обеспечивающей развитие государственной управленческой деятельности.

Быстро меняющиеся социально-экономические условия современного мира ставят перед государственной службой новые цели и задачи. Поэтому органы государственной власти и государственные служащие вынуждены пересматривать привычные, традиционные методы управления и постоянно повышать эффективность своей деятельности и качество реализации государственных функций, внедрять новые методы управления.

Стимул как метод, который используется при осуществлении функций управления, выступает в первую очередь правовым побуждением к законопослушному и государственно-активному поведению.

По целям и средствам управленческого воздействия метод стимулирования тесно связан с методом убеждения в форме применения к подчиненным лицам различных мер материального и морального поощрения [7, с. 126—127].

Однако, как отмечает С.Э. Арутюнова, в использовании различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения и метода стимулирования имеются существенные различия, которые обусловливают своеобразие и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной власти (методов управления). Во-первых, метод стимулирования предполагает заранее предусмотренное правовыми нормами применение отдельных видов и мер материального и морального поощрения при достижении конкретных результатов работы подчиненных лиц. Применение же различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальника без каких-либо заранее оговоренных показателей их работы.

Во-вторых, организующее волевое воздействие на деятельность подчиненных лиц имеет место ранее достижения результата, определяя и направляя их действия и поведение в целом к ими же самими поставленной цели. Достигая установленных заранее показателей и результатов работы, действующий субъект как бы сам себя поощряет независимо от произвольной воли управляющего субъекта.

В-третьих, применение соответствующих мер материального и морального стимулирования при выполнении заранее определенных условий и достижении обусловленных показателей объективно гарантировано и защищено возможностью обращения к административному и судебному способам государственной защиты.

В-четвертых, хотя сфера применения метода стимулирования и широка, но все же ограничена по сравнению с применением различных мер материального и морального поощрения как побудительных и оценочных моментов в рамках использования убеждения как всеобщего метода управления [2, с. 21—22]. Так, в отраслях социально-культурной области (образование, здравоохранение, культура) применение стимулирования регламентировано, а в отраслях административно-политической деятельности государства (обороны, внутренних дел и т. д.) во многом и вовсе исключено, потому что нельзя стимулировать количество задержаний, доставлений, количество и суммы взысканных штрафов  [7, с. 146—147].

Применение различных мер стимулирования государственных служащих — залог формирования мотивации должного поведения в осуществлении ими служебной деятельности. Данные юридические средства направлены на стимулирование социально полезной деятельности, повышение позитивной активности субъекта; тем самым они содействуют реализации государственных функций и задач.

Государственную службу как деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов следует определить как профессию, которая предполагает высокую квалификацию, имеет общегосударственное значение и требует от государственных служащих особого мастерства, приобретаемого в результате непрерывного и систематического образования [5, с. 19]. Из этого следует: принцип компетентности и профессионализма стимулирует приобретение знаний,  повышение квалификации, накапливание опыта. В связи с тем, что государственный служащий — это прежде всего представитель государства, от его профессионализма зависят и авторитет представляемого им государственного органа, и качество работы, и эффективность осуществляемых мероприятий.

Как отмечает В.Н. Кудрявцев, «большое трудолюбие и дисциплина, требовательность к себе и неподкупная честность — вот основа его доброй репутации. Эту репутацию надо подтверждать всю жизнь и всей жизнью» [8, с. 151—152]. Д.Н. Бахрах считает, что средством повышения профессионализма, а значит и эффективности государственной службы выступает прежде всего забота о социальной, правовой защите государственных служащих, их экономическом обеспечении [4, с. 2—3].

Под социально-правовой активностью личности следует понимать добровольное, инициативное совершение ею действий, способствующих укреплению законности и правопорядка. По определению В.П. Казимирчука, это «добровольная, сознательная деятельность, выражающаяся в интересе к праву, уважении права, признании высокого престижа деятельности правовых учреждений, связанная с поиском наиболее эффективных путей использования индивидуальных своих правомочий или реализации своих гражданских обязанностей, гражданского долга в правовой сфере» [6, с. 17].

Такое восприятие самой природы эффективности деятельности человека, по нашему мнению, полностью применимо к пониманию активности в процессе реализации государственной управленческой деятельности государственного служащего, направленной на поиск эффективных путей реализации своих служебных обязанностей, служебного долга перед обществом и государством.

Предоставляемые государственным служащим социальные гарантии и соответствующее обеспечение имеют компенсационный характер. Наряду с этим ограничения и запреты, которые налагаются на государственных служащих, преследуют цель обеспечить их высокий моральный облик и свободу действий в пределах должностных полномочий [14, с. 90].

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [16] гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской государственной службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

3) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

4) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

5) непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу и т. д.

Безусловно, посредством дозволения, позитивного обязывания и запрета государство всегда ставит субъекта перед выбором соответствующего варианта поведения. Для позитивного обязывания и запрета характерно активное отношение законодателя к формированию позиции субъекта, выражающееся в том, что последний побуждается к вполне определенному правомерному направлению его деятельности (выполнение обязанности и соблюдение запрета) под угрозой наступления неблагоприятных для субъекта социальных и юридических последствий. Иными словами, элемент стимулирования при правовом воздействии путем обязывания и запрета, безусловно, присутствует. Основным внешним побудительным фактором позитивного поведения выступает в этом случае санкция, содержащаяся в соответствующей норме права.

Как уже отмечалось, известный стимулирующий потенциал объективно заключает в себе и метод дозволения. Однако он, по существу, ограничивается тем, что субъекту предоставляется возможность выбора варианта правомерного поведения. Причем «для юридического дозволения в строгом смысле этого слова характерна не просто мера возможного поведения, а преимущественно такая мера, которая состоит в просторе собственного поведения, в возможности проявить свою активность, реализовать свой интерес» [1, с. 54].

Можно сказать, что законодатель создает объективную возможность, юридический простор для правомерной деятельности по собственному усмотрению. Он необходим субъекту для удовлетворения своих потребностей, нужд и интересов. И с известной степенью условности можно сказать, что стимулирование в данном случае проявляется в создании благоприятных правовых условий для определенной правомерной деятельности.

Существует точка зрения, согласно которой дозволение как предоставление лицам права на свои собственные активные действия выступает главным правовым средством формирования позитивного поведения личности. Дозволение тесно связано с иными правовыми средствами формирования поведения служащих, а именно со стимулированием [9, с. 168—170; 17, с. 137].

Согласно другой точке зрения дозволение рассматривается не как отдельное от стимула правовое средство, а как особый вид стимула [10, с. 35]. Мы придерживаемся именно этой позиции, поскольку, на наш взгляд, дозволение как стимулирование в широком смысле ведет к выбору варианта позитивного поведения, когда государственный служащий может действовать по своему усмотрению, принимая при этом верное решение. Стимулы «берут начало» в дозволениях [1, с. 54; 15], которые не могут действовать сами по себе; формируя активную мотивацию личности государственного служащего, они связаны прежде всего с различными мерами поощрениями, побуждающими к активным действиям. При этом характер поощрительных средств предусматривает право выбора варианта поведения для самого субъекта.

Демократическое общество и государство, по общему правилу, заинтересованы не только в регламентации, но и в самой реализации предоставленных гражданам прав и свобод. Думается, что это обстоятельство побудило Н.И. Матузова сформулировать следующий вывод: «субъективные права и обязанности играют важную мотивационно-побудительную роль, выступают как эффективные стимуляторы поведения людей, создают у них заинтересованность в соответствующих действиях, в использовании своих возможностей, развивают их активность и инициативу» [13, с. 51]. По мнению А.В. Малько, субъективные права есть элементы структуры правового стимулирования и выступают внешне как формы проявления правовых стимулов [12, с. 5]. Исследователь утверждает: «Стимулы — это все то, что содержит возможности, открывает простор, благоприятные условия для ускорения, усиления тех или иных параметров, способ активизации и инициации» [12, с. 23].

Однако нельзя при этом не учитывать, что, дозволяя те или иные варианты поведения граждан, государство фактически не использует какие-либо дополнительные юридические стимулы, которые бы позволили интенсифицировать социально-правовую активность субъекта. Природе и социальному назначению такого метода правового регулирования, как дозволение, соответствует иной уровень стимуляции поведения. В связи с этим вряд ли следует констатировать наличие безусловной, непосредственной связи между методом дозволения и поведением, связанным с фактическим приращением социальной активности личности. Эта активность чаще всего вызывается к жизни иными побудительными причинами, в данном случае стимулами.

Правовое поощрение представляет собой разновидность позитивного стимулирования. В науке трудового права, например, наряду с правовым поощрением называют такие формы позитивного стимулирования, как предоставление льгот и преимуществ и т. п. От других форм позитивного стимулирования правовое поощрение отличается тем, что определенное социальное благо (моральное или материальное) предоставляется субъекту за достижение показателей, превышающих обычный уровень требований к определенному типу деятельности.

В.М. Баранов пишет: «Правовые нормы поощрения предполагают выполнение юридических обязанностей, но предназначены они для стимулирования более социально ценных вариантов поведения» [3, с. 42].

Следовательно, роль стимулов в упорядочении социальных связей, в том числе в сфере государственной службы, заметно увеличивается, ибо если правовые ограничения выступают прежде всего формой проявления централизованных и непосредственных методов юридического воздействия, то стимулирующие средства (в особенности поощрения и льготы) используются подчас в целях побуждения к активному поведению. Такое стимулирование наказанием, запретами, обязанностями практически невозможно. Поощрения, а также другие меры стимулирования во многих случаях более эффективны, чем наказания, принуждение и иные правовые ограничения, несмотря на их общее призвание — упорядочение различных общественных отношений. При этом следует отметить, что «поощрение хотя и является “сильным” стимулирующим средством, но далеко не исчерпывающим емкую категорию правовых стимулов в деятельности государственных служащих» [11, с. 8].

Необходимо отметить, что в науке различают четыре вида ориентаций государственных служащих: на характер службы, условия службы, вознаграждение, карьеру. При этом наличие активной потребности не является единственно необходимым условием мотивации служащего на достижение определенной цели. Поэтому государственный служащий должен надеяться на то, что выбранный им тип поведения действительно приведет к удовлетворению или приобретению желаемого результата.

Служебная перспектива при этом реализуется стабильностью служебных отношений; повышением уровня квалификации, что влечет за собой увеличение денежного содержания, повышение в звании, категории, предоставление льгот за длительную службу и т. д.; продвижением по службе (переводом на более высокую должность в этой же организации или в другой).

При анализе мотивации к труду государственных служащих следует выделить взаимосвязь составляющих: «затраты труда — результаты» — это ожидаемое соотношение между затраченными усилиями и полученными результатами. Взаимосвязь «результаты — вознаграждение» есть ожидание определенного вознаграждения или поощрения в ответ на достигнутый уровень результатов. При этом, если служащий не будет ощущать четкой связи между достигнутыми результатами и желаемым вознаграждением, мотивация к труду ослабнет. Аналогично, если он уверен, что достигнутые результаты будут вознаграждены, но при разумной затрате усилий ему этих результатов не достичь, то мотивация  будет небольшой. Удовлетворенность вознаграждением — это предполагаемая степень относительного удовлетворения или неудовлетворения, возникающая вследствие получения определенного вознаграждения.

По утверждению профессора Ю.Н. Старилова [18, с. 34], в нормах административного права целесообразно использовать традиционные меры стимулирования и поощрения, свойственные той или иной модели государственной службы. Для модели государственной службы в Российской Федерации, по всей видимости, нужны такие средства стимулирования, с помощью которых будет возможно:

1) побуждать государственных служащих к законопослушному активному поведению, создающему атмосферу общественного согласия, законности и правового порядка в различных сферах;

2) создавать благоприятные условия для обеспечения прав и свобод личности, всех граждан;

3) определяя на необходимом уровне правовой статус чиновников, детально устанавливать систему поощрений, льгот, других мер стимулирования государственных служащих;

4) формировать только положительные правовые мотивации; повышать позитивную активность государственных служащих; усиливать позитивные процессы в реформировании социально-политической и экономической жизни государства и общества, а также в реформе самой системы государственной службы.

Исходя из этого, мы пришли к выводу, что стимулирование государственной управленческой деятельности представляет собой фактор, который выражается в определенных мерах и формирует у государственного служащего мотивацию образцового государственно-значимого поведения.

Отметим, что имеется достаточно теоретических наработок, которые, с одной стороны, свидетельствуют о том, что стимулы привлекают все большее внимание исследователей и практиков и они высоко оцениваются как фактор развития человека и общества, а с другой стороны, позволяют уже сегодня ими пользоваться для улучшения управления государственной деятельностью. Между тем именно стимулирование является главной частью управления, о чем свидетельствует богатейшая мировая и отечественная традиции изучения управленческих проблем.

В итоге, целью совершенствования системы стимулирования государственной управленческой деятельности выступает повышение результативности и качества труда государственных служащих и, как следствие, повышение качества взаимодействия государства и общества, качества предоставляемых гражданам публичных услуг, оптимизация условий повышения эффективности общественного производства (которая среди прочего достигается за счет активизации творческого и профессионального потенциала государственных гражданских служащих).

Список литературы

1. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. — М., 1989.

2. Арутюнова С.Э. Основы административно-правового регулирования стимулирования и поощрения государственных служащих в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2007.

3. Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. — Саратов, 1978.

4. Бахрах Д.Н. Государственная служба России. — Екатеринбург, 2006.

5. Габриадзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. № 12.

6. Казимирчук В.П. Социально-правовая активность личности. — М., 1979.

7. Конин Н.М. Административное право России: учеб. — М., 2006.

8. Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. — М., 1982.

9. Курилов В.И. Личность. Труд. Право. — М., 1989.

10. Лебедева Е.Н. Механизм правового стимулирования социально-активного поведения. — Саратов, 2007.

11. Лебедева Е.Н. Природа и особенности механизма правового стимулирования социально-активного поведения // Право и жизнь. 2002. № 51.

12. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. — Саратов, 1994.

13. Матузов Н.И. Личность. Право. Демократия. — Саратов, 1972.

14. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учеб. — М., 1996.

15. Сапун В.А. Деятельность по использованию правовых средств в реализации советского права // Проблемы реализации права. — Свердловск, 1990. С. 9—20.

16. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.

17. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. — М., 1976.

18. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовые исследования. — Воронеж, 1996.