Стратегические приоритеты экологической безопасности: конституционный аспект

УДК 342.4:349.6

Страницы в журнале: 49-54 

О.В. УСТЬЯНЦЕВА,

ассистент кафедры таможенного, административного и финансового права юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского

На основе правового анализа действующего российского законодательства и научной литературы обсуждаются проблемы формирования стратегических приоритетов экологической безопасности в конституционном праве России.

Ключевые слова: экологическая безопасность, охрана окружающей среды, конституционные основания экологической безопасности.

Strategic priorities of ecological safety: the constitutional aspect

Ustyantseva O.

On the basis of the legal analysis of the operating Russian legislation and the scientific literature problems of formation of strategic priorities of ecological safety in a constitutional law of Russia are discussed.

Keywords: ecological safety, environment conservation, the constitutional bases of ecological safety.

Процесс конституционализации общественных отношений затрагивает многие аспекты жизнедеятельности общества. Базовые конституционные ценности, заложенные в систему конституционно-правового регулирования, выражают важнейшие интересы страны и призваны обеспечивать безопасное развитие российской государственности. Д.С. Велиева справедливо отмечает, что «национальные интересы в сфере обеспечения экологической безопасности есть совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности окружающей среды, рационального природопользования, защиты экологических прав и устойчивого развития личности, общества и государства»[1]. Именно эти интересы выстраивают стратегические приоритеты экологической безопасности.

Конституция РФ сформулировала основной вектор построения демократического и правового государства в направлении укрепления института прав и свобод человека, в том числе в экологической сфере. Основной закон является нормативно-правовым базисом обеспечения экологической безопасности, обогащает ее качественные характеристики (статьи 2, 7, 9, 41, 42, 58). Вместе с тем на фоне политических, социально-экономических преобразований неохваченной областью остается экологическая составляющая, способная дестабилизировать современные достижения. Существующие и зарождающиеся экологические риски и опасности ведут к социальной напряженности в обществе, новым экономическим проблемам, политическим конфликтам и кризисам, негативно сказываются на экологической культуре населения. Следует отметить, что уровень экологической культуры населения, оказывая воздействие на экологическую политику, в свою очередь зависит от социально-экономической ситуации в российском обществе. По справедливому утверждению О.Н. Яницкого, «эпохи социальных потрясений и радикальных трансформаций неблагоприятны для формирования экологической культуры»[2].

Экологические кризисы в сочетании с экономическими и политическими трансформациями порождают экологически опасную обстановку в стране. В марте 2011 года на совещании «О комплексе мер по улучшению экологической обстановки в России» В.В. Путин отметил, что, «согласно оценкам экспертов, около 15% территории Российской Федерации по экологическим показателям находится в критическом состоянии. И бездействие может привести к необратимым последствиям для окружающей среды»[3]. Изменения динамики процессов деятельности человека также приводят к усложнению реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду и затрудняют развитие человека в экологически безопасном мире. Следует согласиться с Ю.Н. Платоновым, верно отметившим, что «правовое поле экологической сферы создает базис для системы глобальной экологической безопасности»[4]. Связующим звеном между национальной и глобальной экологической безопасностью выступает государственно-правовая стратегия, основанная на Конституции РФ и концентрирующая законодательную деятельность в области окружающей среды и улучшения условий жизни человека.

Обращая внимание на стратегические задачи конституционно-правового регулирования экологической безопасности, следует, по нашему мнению, учитывать правовое поле этих задач. В работах по конституционному праву в последние годы находит свое применение термин «стратегический уровень целеполагания». По мнению К.А. Стрельникова, к этому правовому явлению относится «уровень задач, ресурсов и действий, превосходящих обычные по масштабам, значимости и продолжительности. Возникли задачи и операции государства, рассчитанные на многие годы, стоящие колоссальных затрат средств, вовлекающие огромные массы людей, использующие новейшие научные открытия и технические изобретения, использующие всю интеллектуальную мощь общества и союзов государств»[5]. Конституционно-правовые основы стратегии целеполагания в области экологической безопасности были заложены в Экологической доктрине Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р; далее — Экологическая доктрина).

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537; далее —Стратегия) — официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.

Исследуя государственную стратегию в качестве конституционного правового института, И.Н. Маланыч определяет ее как«систему норм, охватывающих в соответствии с установками Конституции РФ механизмы целеполагания, мониторинга и анализа, прогнозирования и планирования развития законодательства в определенной сфере общественных отношений (в зависимости от объекта и субъектов стратегического планирования)»[6]. Это определение согласуется с широко распространенным в социально-политических науках пониманием стратегии как «системы крупномасштабных решений и направлений деятельности, последовательная реализация которых позволит достичь основных целей, которые ставят перед собой государственные институты и другие организованные субъекты»[7]. Принимая сформулированные дефиниции, следует уточнить еще один аспект стратегии, связанный с защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина. В Конституции РФ подчеркивается, что права и свободы человека «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18).

В конституционном контексте Стратегия обобщает принципы успешного действия России, нацеленные на благополучное и безопасное будущее личности, общества и государства, основанные на инновационной модернизации и защите прав человека. Выделены приоритеты, определяющие задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства.

Стратегические национальные приоритеты распадаются на основные приоритеты и приоритеты устойчивого развития. К числу последних, концентрирующих управляющие стратегии, позволяющие преодолеть кризисное состояние в направлении устойчивого развития, отнесены стратегические задачи, направленные на повышение качества жизни российских граждан, экономический рост, экологию живых систем и рациональное природопользование. Этот стратегический уровень целеполагания ориентирует на достижение оптимального качества жизни, на разумный баланс экологического и экономического факторов в осуществлении экологической безопасности.

Нарастание локальных и глобальных проблем в экологической сфере России активизирует разработки разумной модели, поддерживающей оптимальное состояние экологической безопасности. Правовое обеспечение такой модели предполагает привлечение научных знаний об экологических рисках. В Экологической доктрине особое место уделяется научно обоснованным стратегическим задачам, целью которых является «развитие научных знаний об экологических основах устойчивого развития, выявления новых экологических рисков, порождаемых развитием общества, а также природными процессами и явлениями». В последние годы экологические риски в правоведческих исследованиях рассматриваются с позиций национальной безопасности.

Антропогенное воздействие на окружающую природную среду в основном носит разрушительный характер, влечет нарушение естественного состояния природных систем и приводит к накоплению экологических, социальных, экономических ущербов. Обоснованно выделение в разделе 8 «Экология живых систем и рациональное природопользование» стратегических целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования: сохранение и защита окружающей природной среды, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Стратегия рассматривает проблемы национальной безопасности в контексте процессов глобализации и подчеркивает роль угроз национальной безопасности в экологической сфере — истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов и наличие в Российской Федерации экологически неблагополучных регионов.

В качестве рисков национальной безопасности в экологической сфере выделены: а) сохранение значительного количества опасных производств, ведущих к нарушению экологического баланса, включая нарушение санитарно-эпидемиологических и (или) санитарно-гигиенических стандартов потребляемой населением страны питьевой воды; б) слабая нормативная проработка проблемы радиационных отходов, образованных в неядерных отраслях промышленности; в) исчерпание запасов минерально-сырьевых ресурсов страны.

Обеспечение социальной защищенности членов общества есть приоритетное направление деятельности государства, и экологическая сфера в этом смысле не является исключением. Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р).

Выстраивание системы стратегических приоритетов в экологической сфере происходит по направлениям, обладающим крупной общественной значимостью и требующим первостепенного урегулирования, в целях достижения состояния защищенности окружающей среды и природопользования, устойчивого развития личности, общества и государства. При этом стратегические приоритеты не характеризуются свойством постоянности, в том смысле что они могут и должны меняться по мере решения выдвинутых стратегических задач. Это обеспечивает стабильность национальных интересов в экологической сфере.

Связующим звеном в обеспечении экологической безопасности выступает взаимодействие государства с институтами гражданского общества. Правовой анализ текста Стратегии позволяет заключить, что объединяющим началом достижения стратегических приоритетов является координация деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с усилением роли предпринимательских элит и институтов гражданского общества. Безусловно, консолидация ресурсного потенциала государственных структур и институтов гражданского общества способна оказать желаемый позитивный эффект в стабилизации и улучшении экологической ситуации. В России необходима государственная поддержка экологизации гражданского общества. Возможны разные правовые механизмы такого содействия.

Рассматривая вопрос социально-партнерских отношений в решении экологических проблем, Д.С. Велиева и М.В. Пресняков подчеркивают, что «смысл взаимодействия состоит в согласовании усилий органов публичной власти с экологическими объединениями с целью совместного решения вопросов охраны окружающей среды… в различных формах: совместное правотворчество, информирование, консультирование»[8]. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) в ч. 1 ст. 12 устанавливает право общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды. Вместе с тем отсутствует законодательное закрепление потребности государства в указанной поддержке. Осуществление стратегических приоритетов в экологической сфере требует законотворческого процесса в области реализации Стратегии.

Другими значимыми направлениями выделены внедрение новых экологически безопасных производств и поиск перспективных источников энергии. Политика модернизации государства обоснованно включает применение доступных технологий производства (малоотходных, безотходных, сберегающих), позволяющих повысить экологическую безопасность производственных объектов, их технологическую эффективность, инвестиционную привлекательность. Проблема использования экологических технологий остается востребованной. Закон об охране окружающей среды уточняет, что это технологии, основанные на последних достижениях науки и техники, направленные на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющие установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Такой подход не в полной мере отражает трехмерную формулу устойчивой эволюции (сочетание развития экономической, экологической и социальной сфер).

С позиций стратегических приоритетов государственной политики внедрение экологически чистых технологий может успешно решаться с учетом принципов рыночной экономики и заинтересованности предпринимательских структур, формирующихся в экологической сфере. Россия как социально ориентированное государство, соблюдая конституционные установки на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7), увязывает проблему экономического роста с ухудшением качества состояния окружающей среды и жизни людей (увеличение заболеваемости и смертности). Д. Медведев заметил, что «природоохранные технологии не должны рассматриваться бизнесменами как экзотика или общественная повинность»[9]. До настоящего времени для бизнес-сообществ характерна слабая заинтересованность в использовании новых экологических технологий. С одной стороны, это объясняется высокой затратностью внедрения таких технологий; с другой стороны, отсутствуют необходимые правовые механизмы по регулированию участия предпринимательских объединений в обеспечении экологически чистого производства. Поэтому необходимо найти баланс интересов и не допустить возникновения ситуации, верно подмеченной Т. Ашурбековым: «Когда ведомственные, корпоративные, клановые, этноконфессиональные и иные узкогрупповые интересы оказывают чрезмерное давление на охраняемые законом интересы личности, общества и государства, то эти конфликты, безусловно, обостряются, обретают формы, угрожающие безопасности общества и государства»[10].

Исследуя законодательство развитых европейских стран, Т.В. Редникова отмечает, что в праве Европейского союза «государственные органы при выдаче предприятиям разрешений на производственную деятельность, в которых указываются величины предельно допустимых выбросов вредных веществ (ПДВ), производимых данным предприятием, при установлении величины этих ПДВ должны основываться на наилучших существующих технологиях в данной отрасли. Предприятие, которое не может достичь подобных величин ПДВ, не получает разрешение на выбросы и вследствие этого на производственную деятельность»[11]. Подобная практика стимулирования к использованию экологических технологий вполне оправданна.

Развитие энергетической инфраструктуры за счет возобновляемых источников энергии — еще один аспект безопасности. В основе многих экономических и политических кризисов лежит энергетический вопрос, отягощенный сокращением энергетических запасов планеты, изменением климата, обусловленным воздействием выбросов парниковых газов антропогенного происхождения на окружающую среду. Не строя прогнозов относительно способности конкуренции традиционной и альтернативной энергоструктур, отметим, что «зеленая» энергетика окажется полезной в энергодефицитных районах и густонаселенных регионах страны.

Стратегия объединяет средства достижения целей по обеспечению экологической безопасности и рационального природопользования. Это представляется обоснованным, так как эффективное рациональное использование природных ресурсов составляет основу экологической безопасности. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории(ч. 1 ст. 9). Закрепление этого положения в главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ свидетельствует о придании особой значимости природному потенциалу страны в системе конституционных начал общественных отношений.

Проблема реализации стратегических задач в осуществлении экологически чистого производства охватывает экономические и социальные факторы и может решаться в комплексе с другими стратегическими приоритетами. В этой связи важной стратегической задачей является рациональное использование природных ресурсов. В литературе по конституционному праву стратегическая задача использования природных ресурсов (прежде всего земли) входит в понятие конституционной формулы. М.В. Баглай включает в конституционную формулу не только рациональное использование природных ресурсов, но и их охрану, обращает внимание на взаимосвязь конституционного и экологического права: «Использование природных ресурсов, — пишет он, — допускается только с соблюдением экологического законодательства, устанавливающего нормы охраны окружающей среды (почвы, лесов, водоемов). Конституционный строй, таким образом, органически увязывается с бережным, рачительным отношением к природе и ее богатствам»[12].

Возвращаясь к рассмотрению стратегических приоритетов и задач экологической безопасности, заметим, что проблема контроля сырьевого потенциала прослеживается по тексту Стратегии. В качестве угроз национальной безопасности в экономической сфере выделены сохранение экспортно-сырьевой модели развития национальной экономики, потеря контроля над национальными ресурсами, ухудшение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики (п. 55 Стратегии). Акцентируя внимание на ресурсном потенциале России и прагматичной политике его использования для укрепления ее влияния в мировом пространстве, обеспечения экологической и экономической составляющих безопасности, отметим, что разработка и реализация государственной программы стратегических запасов минерально-сырьевых ресурсов выступает еще одним важным фактором плана противодействия угрозам национальной безопасности.

Таким образом, конституционные ценности призваны обеспечивать безопасное развитие личности, общества и государства и оказывать воздействие на формирование стратегических приоритетов экологической безопасности, под которыми предлагается понимать доминантные позиции, образующие особую область сосредоточения системы обеспечения национальной безопасности (силы и средства), направленные на преодоление кризисных тенденций (угроз и рисков), препятствующих реализации национальных интересов в сфере экологической безопасности.

Библиография

1 Велиева Д.С. Экологическая безопасность в России: конституционно-правовое исследование / Под ред. В.Т. Кабышева. — Саратов, 2011. С. 57.

2 Яницкий О.Н. Экологическая культура. Очерки взаимодействия науки и практики. — М., 2007. С. 38.

3 http://premier.gov.ru/events/news/14655/

4 Платонов Ю.Н. Экологическая сфера и ее международно-правовой статус // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 124.

5 Стрельников К.А. Государственно-правовая стратегия как категория современной юридической науки // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 3—4.

6 Маланыч И.Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. С. 9.

7 Стратегии в политике // Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю.И. Аверьянов. — М., 1993. С. 367.

8 Велиева Д.С., Пресняков М.В. Социальное партнерство: новые подходы к решению экологических проблем // Экологическое право. 2008. № 6. С. 22.

9  Природоведение от президента // http://www.rg.ru/2011/06/28/tehnologii.html

10 Ашурбеков Т. Законность и национальная безопасность // Законность. 2008. № 5. С. 5.

11 Редникова Т.В. Понятие «наилучшая существующая технология» в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. № 4. С. 27.

12 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 2007. С. 165.