Структура административно-правового режима муниципальных информационных систем

УДК 342.9 

Страницы в журнале: 43-49

О.С. СОКОЛОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина e-mail: oduvanchikvols@yandex.ru

Исследуются правовая природа и структура административно-правового режима муниципальных информационных систем. Основными элементами данного режима являются общее и специальное целевое назначение муниципальных информационных систем, требования к эксплуатации, статус оператора и иных субъектов, обеспечивающих функционирование данного режима, защита информации в муниципальных информационных системах. Анализируются недостатки правового регулирования данного режима. Формулируются предложения о путях их устранения.

Ключевые слова: административно-правовой режим, муниципальные информационные системы, оператор информационных систем, регистрационные процедуры, административно-технические нормы, межмуниципальное сотрудничество, муниципальные правовые акты, цифровое неравенство, информационное пространство.

The structure of legal regime under administrative law regarding municipal information systems

Sokolova O.

We study the legal nature and structure of administrative and legal status of municipal information systems. The main elements of the regime are general and special purpose of municipal information systems, requirements for operation, the status of the operator and other entities for the operation of the regime, the protection of information in municipal information systems. The disadvantages of this regulatory regime. Formulated proposals on how to address them.

Keywords: legal and administrative regime, municipal information systems, the operator of information systems, registration procedures, administrative and technical standards, inter-municipal cooperation, municipal legal acts, the digital divide, information space.

Частое и довольно свободное оперирование термином «правовой режим» в нормативных правовых актах, юридической литературе и научных исследованиях говорит о чрезвычайной распространенности этого явления. Как полагает И.Л. Бачило, в науке информационного права правовой режим наряду с предметом и методами регулирования информационных отношений признается как одно из оснований определения специфики данной отрасли[1].

Принимая за основу концепцию направленности регулирования в рамках правовых режимов С.С. Алексеева, О.А. Городов выделяет льготный (возрастание дозволений, убывание запретов и обязываний) и ограничительный (возрастание запретов и обязываний, убывание дозволений) режимы, выступающие в качестве заглавных в том числе и в административном праве[2]. В процессе использования информации в сфере деятельности органов публичной власти соответствующие правоотношения нуждаются в особой направленности правового регулирования, что достигается, по мнению А.А. Антопольского, за счет существования правовых режимов информационных ресурсов[3].

Несмотря на признание приоритетов режимного регулирования в науке информационного права, правовые режимы отдельных государственных и муниципальных информационных систем в значительно меньшей степени удостаиваются внимания исследователей. На это обращает внимание А.В. Туликов. В результате, по мнению автора, проблемы правового режима информационных систем сохраняют каузальный характер, а нормативно-правовое обеспечение жизненного цикла государственных и муниципальных информационных систем остается фрагментарным, противоречивым и не всегда своевременным, поскольку сводится к ряду процедурных, регламентных вопросов, решение которых практически всегда полностью зависит от усмотрений органов или организаций, ответственных за их эксплуатацию[4]. Эффективность правового регулирования функционирования муниципальных информационных систем могла бы быть достигнута за счет четкого установления структурных элементов их правового режима, базирующегося на общих нормах информационного права с учетом практики нормативного регулирования муниципальных информационных отношений, складывающейся в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Основополагающим началом в определении статуса муниципальных информационных систем (ресурсов) является норма ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации), устанавливающая, что требования к государственным информационным системам распространяются на муниципальные информационные системы, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении.

Рассмотрим, какие элементы данного режима, аналогичные государственным информационным системам, нормативно закреплены для муниципальных информационных систем.

Основа правового режима муниципальных информационных ресурсов и его первый элемент — цель создания и использования. Исходя из содержания ч. 1 ст. 13 Закона об информации, для муниципальных информационных ресурсов это реализация полномочий органов местного самоуправления, обеспечение обмена информацией между органами власти, иные цели, установленные федеральными законами.

Общее целевое назначение муниципальных информационных систем формируется посредством разных моделей. Например, в Костроме создание муниципальных информационных систем привязано к компетенции органов местного самоуправления в структуре администрации[5]. В Архангельске и Череповце реализуется модель функционального назначения муниципальных информационных систем по модульному принципу, не привязанная к конкретным органам местного самоуправления, что позволяет дополнять ее новыми информационными ресурсами, обслуживать универсальные сквозные функции муниципального управления и минимизировать риски адаптации информационного пространства к достаточно частому изменению структуры исполнительно-распорядительного органа (мэрии, администрации)[6].

В качестве примера муниципальных информационных систем со специальным целевым назначением можно привести реестры муниципальных услуг (ч. 6 ст. 11 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»), муниципальные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (постановление Правительства РФ от 09.06.2006 № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности»), муниципальные информационные системы персональных данных (Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»).

Если проанализировать практику формирования муниципального информационного пространства нескольких городских округов (например, Костромы, Череповца, Архангельска), то информационные системы по целевому назначению по большей части имеют общее, а не специальное целевое назначение, т. е. создаются для реализации полномочий органов местного самоуправления. Это связано с тем, что обязанности формирования муниципальных информационных систем, прямо установленные федеральными законами, появились у органов местного самоуправления в 2006—2010 гг. Созданные до этого муниципальные информационные системы формировались исходя из прикладных, практических задач муниципального управления.

Второй элемент правового режима муниципальных информационных систем — регистрационно-учетные процедуры.

Вопрос об обязательности этого элемента в правовом режиме муниципальных информационных систем является дискуссионным. В ч. 6 ст. 14 Закона об информации указано, что Правительство РФ вправе устанавливать обязательные требования к порядку ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем. Такие требования в настоящее время закреплены в отношении федеральной государственной информационной системы, которая предназначена для использования при осуществлении государственных функций и (или) предоставления государственных услуг (постановление Правительства РФ от 10.09.2009 № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» (вместе с Положением о регистрации федеральных государственных информационных систем). Логично предположить, что муниципальная информационная система, формируемая для предоставления муниципальных функций и исполнения муниципальных услуг, также должна пройти процедуру регистрации.

Поскольку Федеральный закон от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» предусматривал обязательность регистрации государственных и муниципальных информационных систем, начала формироваться административная процедура регистрации информационных систем, правовые основы которой были заложены и нормативными актами субъектов Российской Федерации, предусматривающими общие требования к регистрации как региональных, так и муниципальных информационных систем. Отметим, что в отдельных субъектах Российской Федерации легитимация данных систем осуществлялась и путем их учета (постановление губернатора Московской области от 02.03.2010 № 21-ПГ «Об учете и регистрации информационных систем Московской области» (вместе с Положением об учете и регистрации информационных систем Московской области).

В настоящее время ситуация меняется: субъекты Российской Федерации расстаются с регистрационно-учетными функциями в отношении муниципальных информационных систем. Так, в Вологодской области в июне 2011 года утратил силу нормативный акт правительства области, предусматривавший ведение реестра данных систем[7].

Факультативность государственной регистрации и учета муниципальных информационных систем никак не способствует гарантиям их легитимности. Вместе с тем действующим законодательством не запрещено осуществлять на муниципальном уровне регистрационно-учетные процедуры, поскольку решение о создании муниципальной информационной системы принимает орган местного самоуправления, особенности ее эксплуатации устанавливаются ее оператором. Однако на практике это осуществляется достаточно редко[8].

Третий элемент правового режима муниципальных информационных ресурсов — требования к эксплуатации муниципальных информационных систем, среди которых можно выделить несколько категорий:

— требования к надлежащему оформлению прав на использование компонентов информационной системы, являющихся объектами интеллектуальной собственности: исходя из ч. 7 ст. 14 Закона об информации, в процессе функционирования муниципальных информационных систем, по аналогии с государственными, не допускается их эксплуатация без надлежащего оформления прав на использование ее компонентов, являющихся объектами интеллектуальной собственности. Оформление данных прав осуществляется Федеральной службой по интеллектуальной собственности (Указ Президента РФ от 24.05.2011 № 673 «О Федеральной службе по интеллектуальной собственности»). Нарушения данных требований выявляются при проведении проверок расходования бюджетных средств[9];

— технические требования к программно-техническим средствам и средствам эксплуатации: согласно ч. 8 ст. 14 Закона об информации данные средства должны соответствовать требованиям российского  законодательства о техническом регулировании[10]. Кроме того, установление этих условий имеет место в отношении муниципальных информационных систем на различных уровнях правового регулирования и в разнообразных формах[11];

— требования к муниципальным информационным системам в части обеспечения безопасности информации, функционирующей в режимах тайн, аналогичные требованиям к государственным информационным системам. Например, для информационных систем персональных данных они содержатся в приказе ФСТЭК РФ от 05.02.2010 № 58 «Об утверждении Положения о методах и способах защиты информации в информационных системах персональных данных». На муниципальном уровне предпринимаются попытки комплексного решения вопросов безопасности информационных систем и установления универсальных технических требований к ним[12].

Четвертый элемент правового режима муниципальных информационных ресурсов — статус оператора и иных субъектов, участвующих в эксплуатации муниципальной информационной системы. В дефинитивной части Закона об информации оператор определен как гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных. Часть 2 ст. 13 Закона об информации устанавливает, что оператором могут быть два субъекта: собственник используемых для обработки содержащейся в базах данных информации технических средств, который правомерно пользуется такими базами данных; лицо, с которым этот собственник заключил договор об эксплуатации информационной системы.

В первом случае субъектом права собственности на любой ее вид является муниципальное образование в лице органа местного самоуправления, реализующего полномочия в определенной сфере, например, Управление информационной службы администрации г. Ярославля. Второй случай — это активно реализуемая в настоящее время модель передачи функций управления в сфере информационно-коммуникационных технологий подведомственным учреждениям, например, Центр муниципальных информационных ресурсов и технологий — муниципальное бюджетное учреждение мэрии г. Череповца. Из сопоставления этих учреждений следует, что у первого акцент сделан на осуществлении функций муниципального управления, у второго — на возможности предоставлять услуги информационного характера как органам местного самоуправления, так и иным организациям, а также населению. Во втором случае для бюджетного учреждения, выполняющего услуги разработчика информационных систем за счет средств муниципального бюджета, необходимо установление стандартов качества. Так, мэрией г. Череповца принято постановление от 06.10.2010 № 3809 «Об утверждении стандартов качества оказания муниципальных услуг в области разработки программных средств, технической поддержки, формирования, хранения, обработки муниципальных информационных ресурсов, предоставляемых за счет средств городского бюджета в муниципальном образовании “Город Череповец”», которое содержит описание стандартов качества для нескольких видов услуг: разработки программных средств для органов местного самоуправления; технической поддержки; формирования, хранения, обработки муниципальных информационных ресурсов; обеспечения информационной поддержки процессов управления городским хозяйством и гарантий прав, законных интересов граждан[13].

При детальном регулировании правового статуса муниципальных информационных систем возникает необходимость определения более широкого круга субъектов, обеспечивающих функционирование данных систем. Так, распоряжением администрации г. Омска «Об утверждении Положения о муниципальных информационных системах Администрации города Омска» данные субъекты подразделяются на заказчика информационной системы, ее оператора, администратора, оператора реестра муниципальных информационных систем. Возможна и еще более конкретная дифференциация субъектов, обеспечивающих функционирование муниципальных информационных систем. Следует согласиться с мнением А.В. Туликова, предлагающего разделять статус оператора на две категории: операторы, которые вправе осуществлять юридически значимые действия, и операторы, наделенные функциями организационно-технического или методического сопровождения[14]. Это могло бы способствовать созданию более значимых гарантий легитимности не только самих муниципальных информационных систем, но и действий, осуществляемых в процессе их эксплуатации.

Пятым элементом правового режима муниципальных информационных систем является защита информации, содержащейся в данных системах. В зависимости от статуса систематизированной информации правовое регулирование защиты муниципальных информационных систем регулируется источниками нескольких уровней.

Среди федеральных источников, положения которых распространяются на муниципальные информационные системы с учетом нормы ч. 4 ст. 13 Закона об информации, разных по юридической силе и объектам правового регулирования, выделим законы, регулирующие как общие вопросы безопасности, так и вопросы защиты отдельных видов информации ограниченного доступа[15]; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, регулирующие отдельные вопросы информационной безопасности[16]; документы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих правовое регулирование вопросов информационной безопасности[17]; технические стандарты[18].

На уровне субъектов Российской Федерации регулирование вопросов информационной безопасности муниципальных информационных систем имеет место, однако нормы, адресованные муниципальным образованиям, носят, как правило, рекомендательный характер и направлены на формирование системы единых мероприятий по защите информации в региональных и муниципальных информационных системах[19].

На муниципальном уровне правовое регулирование отношений, складывающихся по поводу безопасности муниципальных информационных систем, исключительно разнообразно по объектам, субъектам, методам и формам регулирования. Многообразие муниципальных моделей регулирования отношений в сфере информационной безопасности муниципальных информационных систем порождает неравный правовой статус информации ограниченного доступа в разных муниципальных образованиях в части ее защиты. Например, в двух муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации даже перечни видов сведений конфиденциального характера могут существенно отличаться друг от друга[20].

Исследование правового режима муниципальных информационных систем позволяет сформулировать следующие выводы.

1. По своей правовой природе это многоуровневый административно-правовой режим, содержащий нормы федерального, регионального законодательства и нормы муниципальных правовых актов. Режим основан на административно-предписывающих нормах и методах, в том числе методе административной регламентации. Значительный объем в данном режиме занимают административно-технические нормы, стандарты и правила. Субъекты, обеспечивающие функционирование правового режима, имеют статус органов исполнительной власти различного уровня.

2. Структура данного режима включает целевое назначение муниципальных информационных систем (общее и специальное), регистрационно-учетные процедуры, требования к эксплуатации данных систем, статус оператора и иных субъектов, обеспечивающих функционирование правового режима, защиту информации в муниципальных информационных системах.

3. Правовые основы данного режима формируются фактически вне правового поля Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — регулирование муниципальных информационных отношений носит в данном законе фрагментарный характер. Этим определяется отсутствие единых подходов в практике деятельности муниципальных образований в решении таких вопросов, как статус муниципальных правовых актов и объем правотворчества в информационной сфере, структура муниципального информационного пространства и муниципальных геоинформационных систем, обеспечение интероперабельности и ее уровень в муниципальных информационных системах общего и специального целевого назначения.

4. В развитии правового режима муниципальных информационных систем можно отметить разрыв в двух направлениях.

Во-первых, это разрыв между муниципальными информационными системами специального целевого назначения (градостроительной деятельности, персональных данных, муниципальных услуг) и муниципальными информационными системами общего назначения (локальными информационными системами — учета муниципального имущества, объектов аренды, объектов рекламы, реестра перевозчиков, торговых объектов). Первый вид систем функционирует преимущественно на основе детально регламентированных норм федерального законодательства. Второй вид систем создавался, как правило, до принятия действующего Закона об информации. Правовое регулирование функционирования данных систем осуществляется посредством муниципального правотворчества, оно носит фрагментарный характер. Поэтому необходимо создать общую правовую базу развития информационного пространства муниципалитета, включающего эти два вида муниципальных информационных систем, с учетом стратегии формирования электронного муниципалитета.

Во-вторых, это разрыв между правовыми и организационно-технологическими основами функционирования муниципальных информационных систем. Исключительная активность муниципальных образований городских округов в развитии информационного пространства муниципального управления в последние годы уходит в плоскость технических решений. При этом не уделяется внимание правовым основам легитимации муниципальных информационных систем, выработке единой правовой политики муниципального правотворчества в информационной сфере городского округа, интегрированной с соответствующей политикой муниципального района, на территории которого находится городской округ, и других прилегающих к округу муниципальных районов. Как следствие, не формируются правовые основы межмуниципального сотрудничества в информационной сфере, на фоне технических прорывов городских округов развивается информационное неравенство муниципальных образований.

5. Первоочередным шагом в разрешении указанных выше проблем должно стать нормативное закрепление на федеральном уровне, например в отдельной главе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», элементов структуры административно-правового режима муниципальных информационных систем; правотворческих и организационных полномочий органов местного самоуправления; направлений и форм межмуниципального сотрудничества в информационной сфере. Единый подход к формированию прочных правовых основ процессов муниципальной информатизации, сформулированный законодателем, станет основным фактором системного, поступательного, последовательного процесса развития административно-правового режима муниципальных информационных систем.

Библиография

1 См.: Бачило И.Л. Информационное право: учеб. для вузов. — М., 2009. С. 55.

2 См.: Городов О.А. Основы информационного права России: учеб. — М., 2007. С. 76.

3 См.: Антопольский А.А. Подходы к установлению правового режима информационных ресурсов // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). — М., 2003. С. 272.

4 См.: Туликов А.В. Особенности правового обеспечения «жизненного цикла» государственных и муниципальных информационных систем // Конфликты в информационной сфере: материалы теоретического семинара Сектора информационного права. — М., 2009. С. 93.

5 Информационные реестры г. Костромы. URL: http://www.gradkostroma.ru/adm/reestr

6 Информационные системы г. Череповца. URL: http://mayor.cherinfo.ru/778; информационные системы г. Архангельска. URL:  http://www.arhcity.ru/?page=118/7

7 Постановлением Правительства Вологодской области от 06.06.2011 № 637 «Об утверждении Положения о реестре государ-ственных информационных систем Вологодской области и обеспечении координации и контроля деятельности по защите государственных информационных ресурсов области» признано утратившим силу постановление Правительства Вологодской области от 09.04.2007 № 467 «Об утверждении Положения о Реестре муниципальных автоматизированных информационных ресурсов и систем области».

8 См.: Распоряжение администрации города Омска от 15.03.2011 № 78-р «Об утверждении Положения о муниципальных информационных системах Администрации города Омска». URL: http://217.25.215.22/c/document_library/ get_file?p_l_id=30815

9 Например, Контрольно-счетной палатой Москвы было установлено, что в образовательных учреждениях Москвы осуществляется эксплуатация информационной системы «Карта учащегося» без надлежащего оформления прав на использование ее компонентов, являющихся объектами интеллектуальной собственности. Исключительные права на программный комплекс «Карта учащегося» принадлежат ООО «Электронная школа». URL: http://www.ksp.mos.ru/frm/cm/2009/ rprt_inf27_01_2010.html

10 РОСС RU.З375.04ИЧ00. Дата регистрации: 31.10.2006. Система добровольной сертификации программной продукции, автоматизированных информационных систем и систем менеджмента качества процессов их производства и эксплуатации. URL: http://webportalsrv.gost.ru/portal/systemvoluntary.nsf/ad9847824280efa7c32576660041d562/81f1d0138d971 cf7c325757e0051cd5c?OpenDocument

11 См., например: Приказ Минкомсвязи России от 27.12.2010 № 190 «Об утверждении Технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 9; Постановление Правительства Вологодской области от 20.09.2010 № 1060 «О Правилах межведомственного электронного взаимодействия между органами исполнительной государственной власти Вологодской области».

12 См.: Постановление мэрии г. Череповца от 17.03.2011 № 995 «Об утверждении Технологического муниципального стандарта в области информационных технологий, телекоммуникаций и защиты информации». Документ опубликован не был.

13 Документ опубликован не был.

14 См.: Туликов А.В. Указ. раб. // Конфликты в информационной сфере. С. 93.

15 Например, Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3451; Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Там же. № 19. Ст. 2716.

16 Например, постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 608 «О сертификации средств защиты информации» // Там же. 1995. № 27. Ст. 2579.

17 Например, Положение по аттестации объектов информатизации по требованиям безопасности информации (утв. Гостехкомиссией РФ 25.11.1994). Документ опубликован не был; приказ ФСТЭК РФ от 05.02.2010 № 58 «Об утверждении Положения о методах и способах защиты информации в информационных системах персональных данных» // Российская газета. 2010. 5 марта. № 46.

18 ГОСТ Р ИСО/МЭК 15408-2-2002. Методы и средства обеспечения безопасности. Критерии оценки безопасности информационных технологий. Ч. 2: Функциональные требования безопасности. Госстандарт России; ГОСТ Р ИСО/МЭК 15408-3-2002. Методы и средства обеспечения безопасности. Критерии оценки безопасности информационных технологий. Ч. 3: Требования доверия к безопасности. Госстандарт России (не распространяются без специального разрешения ФСТЭК РФ). URL: http://www.fstec.ru/_razd/_isp0o.htm

19 Постановлением Правительства Московской области от 30.05.2011 № 491/17 «О некоторых вопросах организации защиты информации в Московской области» рекомендовано органам местного самоуправления муниципальных образований Московской области по согласованию с Министерством информационных технологий и связи Московской области осуще-ствлять организационно-технические мероприятия по защите информации, обеспечению безопасности автоматизированных (информационных) систем, систем связи и передачи данных.

20 Постановление главы Усть-Кубинского муниципального района Вологодской области от 13.01.2004 № 8 «О Перечне сведений конфиденциального характера» устанавливает 50 видов сведений конфиденциального характера. URL: http://vologda.news-city.info/docs/sistemsb/dok_oeqbki.htm;  Постановление главы Вытегорского муниципального района Вологодской области от 24.01.2005 № 69 «О служебной и конфиденциальной информации» устанавливает 9 видов сведений конфиденциального характера. URL: http://russian-north.com/sekciya4/topic-3/locat_9dxf8cic.htm