Структура административно-правовых отношений в сфере страхования

Ю.А. КОЛЕСНИКОВ,

кандидат юридических наук

Стабильное функционирование и развитие страхования имеет принципиальное значение для достижения макроэкономических задач, стоящих перед государством, поэтому регулируется государством в лице уполномоченных органов государственной власти.

Государственное регулирование часто трактуется как степень вмешательства государства в экономическую жизнь[1]. Наиболее полно понятие государственного регулирования раскрывает профессор В.Н. Кириченко. Государственное регулирование, по его мнению, включает в себя:

· регламентацию хозяйственной жизни, образующую свод законов для хозяйствующих субъектов, определяющий их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе введение запретов, нацеленных на недопущение ущерба субъектам рынка;

· формирование организационно-экономических структур, обеспечивающих строгий контроль за соблюдением норм регламентации хозяйственного поведения субъектов рынка и обслуживающих хозяйственные отношения;

· выработку социально-экономической политики, определение и результативное применение механизмов ее реализации — собственно регулирование социально-экономических процессов[2].

Различают прямое и косвенное государственное регулирование экономики[3]. При этом к методам прямого государственного регулирования в экономической литературе относят государственное предпринимательство[4]. Прямое государственное управление распространяется на объекты государственной собственности и заключается в возможности непосредственного управляющего воздействия на эти объекты и протекающие в них процессы со стороны государственных органов управления, обладающих соответствующими полномочиями[5].

Государственное управление — разновидность социального управления, с функционированием которого традиционно связывается формирование обособленной правовой отрасли — административного права[6]. Общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, являются административно-правовыми отношениями.

Структуру государственного управления страхования можно рассматривать в двух аспектах: 1) как управление посредством функционирования системы государственного страхования (как часть государственного хозяйства); 2) как управление сектором экономики посредством нормативного регулирования страховой деятельности.

В современной России очень развито государственное страхование. Отчисления в страховые государственные фонды (пенсионный, медицинского и социального страхования) получили статус налоговых платежей с соответствующими контрольными полномочиями компетентных органов и ответственностью за неуплату этих платежей. Государственные страховые фонды являются самостоятельным звеном финансовой системы государства, самостоятельным объектом правового регулирования и включаются в государственный сектор экономики.

По мнению некоторых ученых, правоотношения в сфере государственной собственности (в том числе в рамках государственных страховых фондов) относятся прежде всего к области гражданско-правового регулирования[7].  Государство в этом случае является собственником, реализующим свои вещные права в отношении принадлежащего ему имущества — страхового фонда денежных средств. Следовательно, возникающие в процессе такой деятельности правоотношения являются по своей сути хозяйственными, которые должны регулироваться гражданским правом[8].

Такой подход не вполне обоснован, поскольку не учитывает особенности государственной собственности (в частности, публичные цели ее использования). К тому же процесс реализации государством своих полномочий в сфере государственного хозяйства выходит за рамки традиционных гражданских правоотношений и является государственным управлением определенным сектором экономики.

Государственное страхование представляет собой часть государственной собственности, ориентированной на удовлетворение именно публичных интересов всего общества, в то время как иные объекты собственности используются в частных интересах. Для общественных отношений, возникающих в сфере государственного страхования, характерна следующая особенность: они направлены на достижение публичных интересов и по своей сути являются управленческими, т. е. возникают в сфере государственного управления.  Как отмечает Э.В. Талапина, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический, цивилистический аспект, а управленческий[9].

В процессе управления государственным страхованием возникают не административно-хозяйственные правоотношения, а организационные административно-хозяйственные отношения. Они возникают по поводу обеспечения функционирования страховых фондов: их создания, определения целей их деятельности, реорганизации и ликвидации, установления их правосубъектности путем закрепления ее в уставных документах, лицензирования деятельности, назначения (отстранения) руководства фондов, контроля за деятельностью фондов в части соблюдения ими требований законодательства.

Еще одной формой государственного управления страхованием является нормативное регулирование страховой деятельности. Посредством принятия правовых норм государство получает возможность стимулировать или ограничивать рынок страховых услуг, обеспечивать его финансовую стабильность и эффективность.

Можно выделить следующие инструменты государственного воздействия на страховую деятельность:

· установление государственной процедуры легализации лиц, желающих профессионально заниматься страхованием, т. е. государственной регистрации и получения лицензии на занятие страховой деятельностью;

· установление требований к финансовой устойчивости страховщиков, т. е. нормативное закрепление финансовых показателей и принципов инвестиционной деятельности страховщиков;

· введение процедуры административного надзора за деятельностью страховщиков посредством создания федерального исполнительного органа специальной компетенции;

· установление административной ответственности за нарушение страхового законодательства;

· введение системы обязательного страхования.

Одним из современных методов государственного регулирования, по мнению Н.Г. Салищевой[10], является административно-правовая легализация предпринимательской деятельности, под которой она понимает лицензирование, государственную регистрацию и аналогичные процедуры. Получение лицензии, продление срока ее действия, отзыв лицензии, юридические последствия этих действий и текущий надзор компетентных государственных органов за соблюдением лицензиатом лицензионных условий и требований регламентируются соответствующими правовыми нормами. Следовательно, все отношения, возникающие по поводу лицензии и надзора за деятельностью лицензиата, являются правовыми, а совокупность правовых норм, регулирующих эти отношения, составляет институт лицензирования[11].

Вопрос об отраслевой принадлежности института лицензирования остается дискуссионным. Предпринимательское (хозяйственное) право относит лицензирование к своей сфере регулирования. Обосновывается такая позиция тем, что, помимо предпринимательских отношений и отношений по государственному регулированию хозяйствования в целях обеспечения интересов государства и общества, предпринимательское право включает в себя совокупность норм права, регулирующих тесно связанные с предпринимательскими иные отношения, в том числе некоммерческого характера. К «иным» отношениям наряду с отношениями по регистрации, ликвидации хозяйствующих субъектов, сертификации продукции и т. д. отнесено и лицензирование, которое, по мнению И.В. Ершовой и Т.М. Ивановой, хотя и носит некоммерческий характер, но создает основу, является необходимым условием, предпосылкой будущей предпринимательской деятельности[12].

Как полагает О. Олейник, «в масштабах гражданского права конструирование института лицензирования теоретически и практически невозможно, поскольку предмет регулирования и его метод явно выходят за рамки указанных принципов. Вполне обоснованным представляется лицензирование хозяйственной деятельности как самостоятельный институт хозяйственного права»[13].

Отнесение лицензирования к институтам хозяйственного права на том основании, что эта процедура не укладывается в рамки гражданского права, по меньшей мере спорно. Лицензирование является одним из методов государственного управления, находящимся в сфере регулирования административного права. Фактически режим лицензирования — один из наиболее эффективных механизмов воздействия на поведение субъектов экономической деятельности, поскольку предусматривает необходимость прохождения специальной разрешительной процедуры всеми субъектами гражданского оборота, желающими заниматься определенными видами деятельности, в отношении которых законодательно установлены лицензионные ограничения[14].

Предметом института лицензирования являются правоотношения, опосредующие воздействие управомоченных органов управления на хозяйствующие субъекты, исходя из публичных интересов государства и личности[15]. Основным методом регулирования правоотношений в рамках этого института является императивный, существенно ограничивающий автономию воли их субъектов, предписывающий им модель поведения или запрещающий какие-либо юридически значимые действия.

Государство использует лицензирование как один из способов государственного регулирования экономики, направленный на упорядочение деятельности хозяйствующих субъектов. Таким образом, отношения в сфере лицензирования возникают в процессе государственного регулирования (управления). Лицензирование представляет собой процесс государственного воздействия на определенные объекты управления, те юридические лица, которые осуществляют определенные виды предпринимательской деятельности. При этом одним из субъектов правоотношений в сфере лицензирования всегда является государственный лицензирующий орган, представляющий публичные интересы в рамках предоставленных ему властных полномочий[16].

Административное право как отрасль права объединяет в себе нормы, регулирующие властные отношения, одним из субъектов которых является государство в лице своих органов или должностных лиц. Нельзя отрицать, что именно такой характер — характер властеотношений — носят отношения по лицензированию, возникающие между лицензирующим органом и субъектом лицензируемого вида деятельности. Отношения между ними характеризуются юридическим неравенством сторон, поскольку решения лицензирующего органа обязательны для других участников лицензионной процедуры.

Верна точка зрения А.Б. Багандова, утверждающего, что в российской правовой системе лицензионное право следует понимать как институт административного права. Он представляет собой совокупность норм права, регулирующих определенную обособленную группу общественных отношений, возникающих в связи с применением лицензирования как формы государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие с интересами общественной и государственной пользы[17].

Таким образом, лицензионное право — это совокупность норм права, регулирующих общественные отношения по лицензированию различных видов деятельности в рамках административного права. Лицензирование как административно-правовой институт представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления, отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, а также надзора за экономическими субъектами по соблюдению правил лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, привлечения к ответственности нарушителей этих правил[18].

Правовую основу института лицензирования составляет Федеральный закон от 8.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Под лицензированием понимаются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия, возобновлением или прекращением действия лицензий, их аннулированием, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами соответствующих лицензионных требований и условий, а также ведением реестров лицензий и предоставлением сведений из них (ст. 2).

Легальное определение лицензирования  имеет прежде всего практическую основу и в целом сводится к раскрытию содержания режима лицензирования. Фактически в определении раскрывается алгоритм лицензионного процесса, но не отражается его правовое содержание. Однако лицензирование — это административно-правовой метод государственного регулирования в сфере экономики, направленный на защиту интересов юридических и физических лиц и обеспечение безопасности государства. Он включает в себя комплекс мероприятий по выдаче лицензий на определенный вид деятельности и контролю за соблюдением лицензионных требований и условий, предъявляемых к данному виду деятельности. Приостановление действия лицензии, ее прекращение или аннулирование проводятся уже в ходе контроля, осуществляемого лицензирующими органами, и являются правовыми последствиями такого контроля. Ведение реестров лицензий также представляет собой один из организационных моментов, возникающих в процессе лицензирования.

Нормы, определяющие основы финансовой устойчивости той или иной системы отношений, предусмотрены в различных отраслях права[19]. Законодатель использует разные термины для обозначения понятия финансовой устойчивости. Так, в банковском праве имеется институт обеспечения финансовой надежности кредитной организации (ст. 24 Закона РФ от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»), в пенсионном законодательстве предусмотрено обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования (статьи 5, 12 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»), в законодательстве о бухгалтерском учете к основным задачам бухгалтерского учета отнесены предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности организации и выявление внутрихозяйственных резервов обеспечения ее финансовой устойчивости (ст. 1 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»).

В законодательстве о страховании используется понятие «финансовая устойчивость» и закреплены условия обеспечения финансовой устойчивости страховщиков (ст. 25 Закона РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; далее — Закон об организации страхового дела). Финансовая устойчивость означает стабильность финансового положения, выражающуюся в сбалансированности финансов, достаточной ликвидности активов, наличии необходимых резервов[20].

Страхование является комплексным правовым институтом, включающим в себя нормы различных отраслей права. Разнообразие и сложность правоотношений, складывающихся в сфере страхования, обусловили необходимость их правового регулирования нормами различных отраслей права, таких как административное, финансовое, гражданское[21].

Нельзя не согласиться с утверждением о том, что регулирование источников формирования страховых фондов и их использования производится на основе норм финансового права. Но в то же время включение в сферу действия финансово-правовых норм правоотношений в области государственного надзора за страховой деятельностью[22] не вполне обосновано.

Значительная часть требований к страховым организациям, предусмотренных Законом об организации страхового дела, направлена на обеспечение финансовой устойчивости страховщиков. Эти требования предъявляются как на стадии выдачи страховым компаниям лицензии на право осуществления страховой деятельности, так и в течение всего периода осуществления ими страховой деятельности. Государство заинтересовано в поддержании финансовой устойчивости как всей системы страхования, так и отдельных страховщиков, поскольку банкротство даже небольшого количества страховых компаний способно поставить под удар всю страховую систему. Финансовая устойчивость страховщика — важнейшее условие эффективности страховой деятельности, которая в конечном счете направлена на защиту прав страхователя.

Практика показывает, что потребитель на рынке страховых услуг нуждается в государственной защите. Как правило, защита требуется не от серьезных финансовых преступлений со стороны компаний, а от пренебрежительного отношения к потребителю, включения в договоры условий, ставящих страхователя в невыгодное положение, от необоснованного завышения страховых тарифов и т. п. Причиной серьезных нарушений прав страхователя может быть появление на страховом рынке финансово неустойчивых компаний. Регулирование платежеспособности страховщика является мерой государственной защиты интересов страхователей, поскольку тем самым контролируется возможность выполнения страховщиками принятых на себя обязательств перед страхователями[23].

Страховые фонды, лежащие в основе финансовой устойчивости страховых организаций, попадают в сферу регулирования финансового права. Финансовая устойчивость страховых компаний имеет следующие особенности:

· финансовая устойчивость страховщика является обязательным условием при решении вопроса о выдаче ему лицензии на право осуществления страховой деятельности;

· требования к финансовой устойчивости страховщиков обусловлены необходимостью государственного управления системой страхования;

· одним из направлений административного надзора уполномоченных государственных органов в сфере страховой деятельности является надзор за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности, предусмотренный подп. 2 п. 4 ст. 30 Закона об организации страхового дела.

Таким образом, требования, предъявляемые к финансовой устойчивости страховщиков, имеют больше административно-правовую природу, поскольку тесно связаны с вопросами лицензирования деятельности страховых компаний и последующим административным надзором за их соблюдением. Что касается введения системы обязательного страхования, административно-правовая природа регулирования страховых отношений проявляется в законодательном закреплении видов обязательного страхования, страховых рисков, объектов обязательного страхования, страховых случаев, видов страхового обеспечения, правового статуса сторон в отношениях обязательного страхования.

В законодательстве подробно и детально регламентируются все взаимоотношения между сторонами, даже если государство не выступает в этих отношениях ни в качестве страховщика, ни в качестве страхователя. Примером может служить регулирование обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств[24].

Практически все существенные условия договора страхования определены законом, а не соглашением сторон, т. е. гражданско-правовое регулирование заменяется административно-правовым. Следовательно, отношения, урегулированные административно-правовыми нормами, имеют статус административных.

Таким образом, структура административно-правовых отношений в сфере страхования выглядит следующим образом:

· организационно-управленческие отношения в рамках государственного и негосударственного обязательного страхования;

· правоотношения, связанные с созданием, реорганизацией, преобразованием и лицензированием частных страховых компаний;

· правоотношения по поводу обеспечения финансовой устойчивости страховщиков;

· правоотношения в сфере административного надзора за деятельностью страховщиков на предмет соблюдения ими законодательства;

· правоотношения по реализации мер административно-правовой ответственности за нарушения законодательства о страховании.

Библиография

1 См.: Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики: Учеб. пособие. — М., 2005. С. 9.

2 См.: Кириченко В.Н. Уточнение ориентиров экономических реформ // Экономист. 2000. № 7.

3 См.: Дойников И.В. Государственное предпринимательство: Учеб. — М., 2000. С. 153.

4 См.: Государственное регулирование экономики: Учеб. пособие /Под ред. А.Н. Петрова. — СПб., 1999. Ч. 1. С. 42.

5 См.: Райзберг Б.А., Фархутдинов Р.А. Управление экономикой. — М., 1999. С. 481.

6 См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. — М., 1994. Ч. 1. С. 6.

7 См.: Гражданское право: Учеб. /Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. — М., 2000. Т. 1. С. 395—398.

8 См., например: Гражданское право: Учеб. /Отв. ред. Е.А. Суханов. — М., 1994. Т. 1. С. 286—288.

9 См.: Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 72.

10 См.: Салищева Н.Г. Административное право и экономика //Административно-правовое регулирование в сфере экономики (Пятые «Лазаревские чтения») //Гос-во и право. 2001. № 11. С. 6.

11 См.: Багандов А.Б. Лицензирование как правовая и государственно-управленческая категория //Законодательство и экономика. 2005. № 10.

12 См.: Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское право: Учеб. пособие. — М., 1999. С. 3—5.

13 Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6. С. 15—16.

14 См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. — М., 2005. С. 404.

15 См.: Кудашкин В.В. Правовые аспекты института лицензирования хозяйственной деятельности // Журнал российского права. 1999. № 1.

16 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. — М., 2005. С. 429.

17 См.: Багандов А.Б. Указ. ст.

18 См.: Савчук М.В. Правовые и организационные основы лицензирования в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 50, 51.

19  См.: Мальцев А.А. Правовое обеспечение финансовой устойчивости системы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации //Банковское право. 2005. № 1.

20 См.: Большой экономический словарь. — М., 2002. С. 1138.

21 См.: Финансовое право Российской Федерации: Учеб. /Отв. ред. М.В. Карасева. — М., 2005. С. 300.

22 См.: Финансовое право. Учеб. /Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. — М., 2003. С. 127.

23 См.: Грудцына Л.Ю. Правовые способы защиты прав страхователей //Законодательство и экономика. 2005. № 3.

24 См. Федеральный закон от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» //СЗ РФ. № 18. Ст. 1720.