Структура парламентов субъектов Российской Федерации (на примере республик Северокавказского региона)

Т.Р. ГАCАНОВ,

 аспирант  РАНХиГС  при Президенте РФ

Статья посвящена анализу структуры парламентов республик Северного Кавказа, распределению полномочий депутатов, компетенции комитетов и комиссий, а также  аппаратов парламентов. Автор полагает, что для успешной законопроектной деятельности в субъектах Федерации необходимо создание научных экспертно-консультативных советов.

Ключевые слова: субъект Федерации, структура парламента, законопроектная деятельность.

The structure of the parliaments of subjects of the Russian Federation (for example the North Caucasus republics)

Hasanov Т.

The article analyzes the structure of the parliaments of the republics of Northern Caucasus, the distribution of powers of deputies, the competence of the committees and commissions, and staffs. The author believes that a successful legislative activities in the regions is necessary to establish the scientific Advisory Board.

Keywords: subject of the Federation, the structure of parliament, legislative activities.

Под структурой понимается внутренняя организация и упорядоченность объекта. Структура регионального парламента представляет собой внутреннее устройство этого коллегиального органа, соотношение его частей и подразделений. Исходные положения о структуре региональных парламентов содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закрепляет, что структура законодательного органа  субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом)  субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций  субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 4).

Дальнейшую конкретизацию положения о структуре законодательных органов республик Северокавказского региона Российской Федерации получают в законодательстве соответствующих субъектов Российской Федерации, где особое значение имеют регламенты региональных парламентов.

В структуре республиканских парламентов можно выделить следующие подразделения: палаты парламента; руководство парламента; органы парламентов, осуществляющие организацию работы парламентов (президиумы, бюро); комитеты и комиссии парламента; депутатские объединения парламента.

Палаты парламентов республик Северокавказского региона Российской Федерации, за исключением Парламента Чеченской Республики, имеют однопалатную структуру. В соответствии с ч. 2 ст. 78 Конституции Чеченской Республики Парламент Чеченской Республики состоит из двух палат — Совета Республики и Народного Собрания.

В палатах Парламента Чеченской Республики имеет место представительство различных интересов. Депутаты Народного Собрания представляют интересы народа Чеченской Республики, а депутаты Совета Республики — интересы административно-территориальных единиц Чеченской Республики.

Численность депутатов в палатах Парламента Чеченской Республики разная: Народное собрание состоит из 40 депутатов, а Совет Республики — из 21 депутата.

Разграничение полномочий палат Парламента Чеченской Республики имеет менее жесткий характер, чем на федеральном уровне. Наряду с исключительной компетенцией каждой из палат существует определенный круг вопросов, отнесенных к ведению Парламента в целом. Решения по таким вопросам принимаются на совместных заседаниях палат.

Распределение полномочий между Парламентом и его палатами является предметом Конституции Чеченской Республики (ст.  83). В ней закреплены исчерпывающие перечни полномочий Совета Республики и Народного Собрания, и поэтому объем компетенции палат не может быть изменен обычным республиканским законом. Однако в отношении компетенции Парламента в целом сформулирован открытый перечень полномочий.

Законодательный процесс в Парламенте Чеченской Республики построен по принципу верхней и нижней палаты. Народное Собрание принимает законы, а Совет Республики их одобряет.

Конституция Чеченской Республики распределяет кадровые полномочия между палатами Парламента. Совет Республики решает вопросы о назначении на должность председателя Национального банка, судей, председателя и заместителя председателя Конституционного Суда Чеченской Республики и мировых судей, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, четвертой части членов Избирательной комиссии Чеченской Республики; согласовывает кандидатуру на должность прокурора Чеченской Республики. К ведению Народного Собрания относятся дача согласия Президенту Чеченской Республики на назначение Председателя Правительства Чеченской Республики, его заместителей, а также глав наиболее важных министерств; назначение на должность председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, четвертой части членов Избирательной комиссии Чеченской Республики, Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике.

Следует отметить, что до недавнего времени двухпалатные парламенты существовали в Республике Адыгея и в Кабардино-Балкарской Республике, однако в итоге они отказались от такой структуры парламента.

По нашему мнению, в современных условиях России нецелесообразно учреждение двухпалатных региональных парламентов, построенных по образу Федерального Собрания РФ. Федеральный и региональные парламенты отличаются объемом предметов ведения, функциями и полномочиями, значимостью для государства. Двухпалатная структура значительно замедляет законодательный процесс в парламенте. Депутаты верхних палат региональных парламентов, как правило, работают на непрофессиональной непостоянной основе, поэтому наличие этой палаты не может являться гарантией  непринятия парламентом непродуманных, необоснованных законов. На современном этапе государственного строительства России наиболее адекватной представляется однопалатная структура парламентов субъектов Российской Федерации.

Учреждение двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации объясняют следованием федеральной схеме организации законодательной власти; необходимостью учета интересов территорий и национальных групп; целенаправленным усложнением законодательного процесса с целью подготовки и принятия более качественных законов

Количество заместителей председателя регионального парламента определяется самим парламентом. В республиках Северокавказского региона Российской Федерации различается порядок представления кандидатур на должность заместителя (заместителей) председателя законодательного органа республики. В одном случае этим правом обладает только председатель законодательного органа (Республики Дагестан), в других — депутаты и депутатские объединения (Республика Адыгея), а в некоторых субъектах — председатель и депутаты.

Полагаем, что наиболее предпочтительным является порядок, когда кандидатуру заместителя (заместителей) председателя законодательного органа представляет депутатам непосредственно председатель регионального парламента. Поскольку дальнейшая работа этих должностных лиц будет строится в первую очередь на основе доверия друг к другу,  председатель парламента должен быть свободен в выборе кандидатуры своего заместителя (заместителей).

Избрание заместителя (заместителей) законодательного органа республики проводится в том же порядке, что и выборы председателя парламента.

Заместители председателя законодательного органа координируют деятельность комитетов (комиссий), решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности законодательного органа в соответствии с регламентом парламента и распределением обязанностей между заместителями председателя. Заместитель по поручению председателя парламента в необходимых случаях замещает его, по поручению председателя ведет заседания парламента.

Законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий председателя законодательного органа и его заместителя (заместителей).

Одним из оснований досрочного прекращения полномочий председателя законодательного органа республики и его заместителя (заместителей) является их отзыв депутатами. Решение об отзыве председателя и его заместителя (заместителей) принимается на заседании законодательного органа тайным голосованием. Установлено правило, что отзыв может быть возбужден по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов законодательного органа и (или) по требованию не менее трех комитетов (Республика Адыгея).

Республики Северокавказского региона Российской Федерации в своем законодательстве должны закреплять конкретные основания для инициирования вопроса об отзыве председателя законодательного органа и его заместителя (заместителей). Например, Регламент Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея устанавливает такие основания:

—превышение председателем и его заместителем (заместителями) полномочий, установленных Регламентом;

—неоднократное отсутствие председателя и его заместителя (заместителей) на сессии Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея без уважительных причин или неоднократное несоблюдение депутатской этики на заседаниях Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея;

—использование служебного положения в личных целях, связанное с получением любых доходов.

Все эти меры должны оградить депутатов от непродуманных, спонтанных решений, вызванных политическими пристрастиями или сложившейся конъюнктурой.

В некоторых республиках Северокавказского региона Российской Федерации для координации законопроектной и контрольной деятельности комитетов (комиссий) и подготовки заседаний законодательных органов формируются коллегиальные руководящие органы. В разных республиках они называются по-разному, но, как правило, это Президиум (республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика). В состав данных органов входят председатель республиканского парламента, его заместитель (заместители), председатели постоянных комитетов (комиссий), иногда руководители депутатских фракций и групп. Коллегиальный руководящий орган возглавляет председатель регионального парламента, который председательствует на заседаниях этого органа. В заседаниях коллегиальных руководящих органов могут участвовать без права решающего голоса представители высшего должностного лица республики, (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, представители субъектов законодательной инициативы, если на заседании рассматривается вопрос о внесенных ими законопроектах. Депутаты и работники аппарата регионального парламента также вправе участвовать в заседаниях коллегиального руководящего органа без права решающего голоса.

В компетенцию коллегиального руководящего органа в основном входит решение организационных вопросов по подготовке и проведению заседаний (сессий) законодательного органа. Протокольные решения коллегиального руководящего органа имеют рекомендательный характер. Они не вправе решать вопросы, находящиеся в компетенции регионального парламента. Парламент имеет право отменить решения коллегиального руководящего органа.

 В каждом республиканском парламенте создаются внутренние органы для наиболее эффективной организации работы парламента. Как правило это комитеты и комиссии, причем они могут быть как постоянными, так и временными. Постоянные комитеты (комиссии) формируются на весь срок полномочий регионального парламента и решают общие вопросы законопроектной работы, временные комиссии образуются на ограниченный срок для решения определенных вопросов, после чего их деятельность прекращается.

Порядок организации и деятельности комитетов (комиссий) региональных парламентов регулируется в конституциях, законах республик, регламентах законодательных органов и положениях о комитетах (комиссиях), утверждаемых постановлениями региональных парламентов.

Законодательные органы самостоятельно решают вопрос о количестве постоянных комитетов (комиссий). Так, в Народном Собрании Республики Дагестан создано 7 комитетов.

Во всех республиках Северокавказского региона перечень комитетов устанавливается постановлением законодательного органа, что дает региональному парламенту возможность самостоятельно изменять этот перечень в любое время.

Постоянные комитеты (комиссии) законодательных органов республик формируются по функционально-отраслевому и отраслевому принципу.

Численный состав постоянных комитетов (комиссий) законодательных органов различен. Парламенты республик Северокавказского региона Российской Федерации могут устанавливать минимальный численный предел постоянных комитетов (комиссий). Например, в Республике Адыгея численный состав постоянных комитетов может быть не менее 3 человек.

Постоянные комитеты (комиссии) региональных парламентов по основным направлениям своей деятельности могут образовывать подкомитеты.

Состав постоянных комитетов (комиссий), как правило, включает председателя комитета (комиссии), его заместителя и членов комитета (комиссии). В региональных парламентах списочный состав членов постоянных комитетов (комиссий) утверждается решением законодательного органа с учетом заявлений депутатов. Председатель комитета утверждается законодательным органом либо по представлению председателя законодательного органа (Республика Дагестан), либо по представлению комитета (комиссии), которая его избирает из своего состава, либо по представлению депутатов и депутатских объединений (Республика Адыгея). Заместители председателей комитетов в одних субъектах (Республика Адыгея) утверждаются региональным парламентов вместе с председателями комитетов (комиссий), в других — по представлению председателей комитетов (комиссий) (Республика Дагестан), в третьих — избираются в комитете (комиссии) и утверждаются решением законодательного органа (Краснодарский край).

Депутаты законодательных органов обязаны состоять членами одного из постоянных комитетов (комиссий), за исключением председателя парламента и его заместителя (заместителей). Депутаты законодательных органов республик — субъектов Российской Федерации могут быть членами только одного постоянного комитета (комиссии), однако в некоторых парламентах для депутатов предусматривается возможность быть членами двух постоянных комитетов (комиссий).

Постоянные комитеты (комиссии) ведут законопроектную работу, предварительно рассматривают и подготавливают вопросы, относящиеся к ведению регионального парламента, осуществляют контрольные полномочия.

Комитеты (комиссии) являются вспомогательными рабочими органами региональных парламентов, они не обладают правом принимать решения от имени всего законодательного органа. Комитеты (комиссии), таким образом, лишь способствуют реализации полномочий региональных парламентов. Они ответственны перед парламентами и подотчетны им.

Региональные парламенты вправе образовывать по любым вопросам своей деятельности временные комиссии, определив их задачи, направления и порядок деятельности, объем и срок полномочий. К временным комиссиям относятся согласительные, редакционные, ревизионные, следственные и др. По результатам деятельности временная комиссия представляет парламенту доклад по существу вопроса, в связи с которым она была создана.

Депутатские объединения представляют собой внутрипарламентские формирования депутатов, созданные на основе общности политических взглядов и предназначенные для выработки единой позиции, координации совместных действий и принятия согласованных решений по различным вопросам компетенции региональных парламентов. Депутатские объединения образуются на весь срок полномочий законодательных органов республик. Депутатскими объединениями являются фракции и депутатские группы. Фракции создаются по политическому признаку на основе принадлежности депутатов к политическим партиям и блокам. Депутатские группы образуются по территориальному, профессиональному и иному неполитическому признаку. Фракции и группы депутатов могут объединяться в блоки: блоки фракций, блоки групп, блоки фракций и групп.

С целью стимулирования образования крупных депутатских объединений законодательные органы обычно регламентируют минимальную численность фракций и депутатских групп. Депутат не может быть одновременно членом двух депутатских объединений. Обычно вводится уведомительный порядок их создания и прекращения деятельности. Депутатские объединения не могут иметь одинаковые названия. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно.

Аппарат является вспомогательным рабочим органом регионального парламента и образуется в целях организационного, правового, информационного, материально-технического и иного обеспечения деятельности законодательного органа, его комитетов, комиссий, депутатов, председателя и заместителя (заместителей) председателя парламента.

Срок деятельности аппарата не связан со сроком легислатуры регионального парламента. Аппарат — это постоянно действующий орган, который переходит от одного состава законодательного органа к другому. Организация и деятельность аппарата регулируются законами республик, регламентами законодательных органов, положениями об аппаратах и др.

Аппараты региональных парламентов имеют свою структуру. Например, в состав аппарата Народного Собрания Республики Дагестан входят следующие подразделения: секретариат руководства Народного Собрания, организационный отдел, государственно-правовой отдел, информационно-аналитический отдел, управление делами, сектор кадров, сектор писем и приема граждан, бухгалтерия. Каждое из структурных подразделений аппарата выполняет свои специфические функции и задачи.

Общее руководство аппаратом осуществляет председатель законодательного органа, а по его поручению или в его отсутствие — заместитель председателя регионального парламента. Председатель определяет штатное расписание, размеры оплаты труда работников аппарата и расходы на его содержание в пределах средств, выделяемых из бюджета республики на содержание аппарата регионального парламента. Аппарат имеет своего руководителя, который либо назначается на должность председателем законодательного органа, либо избирается всем составом регионального парламента (Республика Дагестан).

К функциям аппарата законодательного органа относятся организационное, методическое, правовое, информационно-аналитическое, техническое и иное обеспечение деятельности регионального парламента, его руководства, депутатов, комитетов, комиссий.

Кроме того, весьма полезно создание в составе аппаратов региональных парламентов социологических служб, которые должны отслеживать реализацию принятых парламентом законов и в случае необходимости принимать меры к внесению в них поправок.

В условиях немногочисленного состава парламентов некоторых республик, а также непрофессионального характера работы значительного числа депутатов деятельность аппарата приобретает особо важное значение. В аппаратах законодательных органов сосредоточены квалифицированные кадры, способные обеспечить осуществление региональными парламентами возложенных на них функций. Поэтому необходимо всячески развивать и стимулировать деятельность аппаратов региональных законодательных органов, поощрять их работников, а также принимать меры по обеспечению учета депутатами при рассмотрении законопроектов заключений различных структурных подразделений аппаратов региональных парламентов.

Силами профессионального аппарата необходимо осуществлять систематический учет и анализ законодательства, информационное обеспечение деятельности региональных парламентов, составление программ законопроектных работ, а также выполнять иную важную работу, связанную с необходимостью разработки и принятия законов.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы и предложения.

1. Палаты парламентов всех республик Северокавказского региона Российской Федерации, за исключением Парламента Чеченской Республики, имеют однопалатную структуру.

2. Законодательство республик Северокавказского региона Российской Федерации должно тщательно регламентировать парламентские процедуры.

3. В соответствии с реформой избирательной системы субъектов Российской Федерации встает задача создания правовой базы деятельности депутатских фракций региональных парламентов.

Чтобы обеспечить постоянную и тесную связь между наукой и правотворческой деятельностью, представляется целесообразным создание в субъектах Российской Федерации при региональных парламентах научных экспертно-консультативных советов.