Субъект нецелевого расходования бюджетных средств

УДК 343.35

Страницы в журнале: 126-129

А.А. Пастушенко,

аспирант юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права Россия, Хабаровск gotthard89@rambler.ru

Рассматриваются проблемные вопросы субъектного состава ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ. Проведен системный анализ уголовного, административного и бюджетного законодательства. Предложены варианты устранения выявленных недостатков уголовного законодательства, касающиеся, в частности, расширения субъектного состава нецелевого расходования бюджетных средств.

Ключевые слова: субъект нецелевого расходования бюджетных средств, нецелевое расходование бюджетных средств, государственная корпорация, субсидии.

Уголовная политика как составной элемент государственной политики выражается и реализуется прежде всего в законодательстве. Ее характер можно отследить по степени разработанности уголовно-правовых институтов, а сам факт придания отдельным деяниям уголовно-наказуемого характера показывает направленность уголовной политики государства.

Так, включение в Уголовный кодекс РФ  [8] ст. 285.1 указывает на озабоченность властных институтов проблемой правонарушений в финансово-бюджетной сфере.

Однако анализ лишь одного элемента данного состава преступления — субъекта нецелевого расходования бюджетных средств — свидетельствует о недостаточной разработанности данного вопроса. Это проявляется в следующем.

Часть 1 ст. 285.1 УК РФ определяет, что субъектом указанного преступления является должностное лицо — получатель бюджетных средств.

Бюджетный кодекс РФ [1] понимает под получателем бюджетных средств орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.

По буквальному смыслу данных норм уголовно наказуемым признается нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное должностными лицами следующих субъектов:

— органа государственной власти (государственного органа);

— органа управления государственным внебюджетным фондом;

— органа местного самоуправления;

— органа местной администрации;

— казенного учреждения, находящегося в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Фактически же перечень участников правоотношений в сфере расходования бюджетных средств шире. Например, к ним относятся получатели субсидий (статьи 78, 78.1, 78.2 БК РФ).

Субсидии, предоставляемые юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, являясь одним из видов бюджетных ассигнований, предусмотренных ст. 69 БК РФ, имеют свои особенности.

Специальный интерес представляют меры ответственности, применяемые к субъекту, получившему поддержку в виде субсидии, в случае несоблюдения им условий предоставления субсидий.

Так, ч. 3 ст. 78 БК РФ предусмотрены требования к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в частности, акты должны содержать порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. Как правило, данный порядок заключается в следующем: главный распорядитель либо орган финансового контроля в ходе проводимых проверочных мероприятий устанавливает факт нарушения условий предоставления субсидии. Обнаруженные факты отображаются в соответствующем акте (протоколе). Если нарушения в указанный в акте (протоколе) срок не устраняются, в адрес субъекта, получившего субсидию, направляется требование о возврате денежных средств. В случае невозврата субсидии главный распорядитель принимает меры по взысканию субсидии в судебном порядке. Суд по результатам рассмотрения иска по существу принимает соответствующее решение.

Однако описанный выше механизм носит исключительно компенсационный характер и в полной мере не отвечает степени опасности, которой обладает нарушение условий предоставления субсидий. При этом о его полной эффективности можно говорить в случае, когда происходит частичное нарушение условий предоставления субсидий и не ставится вопрос об их нецелевом использовании, например, в качестве условий предоставления субсидии выступают какие-либо количественные показатели, исполнение которых должно быть осуществлено к конкретному сроку. Получатель же, не достигнув установленных показателей, частично нарушает условия предоставления субсидии, но при этом использует полученные средства по целевому назначению [6].

Рассмотрим варианты, когда только компенсационных мер реагирования недостаточно и можно ставить вопрос о привлечении субъекта, получившего бюджетные средства в форме субсидий, к уголовной ответственности. Действующее бюджетное и уголовное законодательство не позволяет ставить вопрос об уголовной ответственности за нецелевое расходование средств субсидий. Причиной тому служит несовершенство применяемого в бюджетном законодательстве понятийного аппарата.

Привлечение к уголовной ответственности руководителей коммерческих (например, в случае предоставления субсидий в порядке ст. 78 БК РФ) и некоммерческих организаций по ст. 285.1 УК РФ невозможно в силу неотнесения их к числу должностных лиц.

Если буквально и системно толковать положения действующего бюджетного законодательства, то субъекты, получившие субсидии, не только не могут быть привлечены к ответственности по ст. 285.1 УК РФ, но и в принципе на них не распространяются меры бюджетной ответственности и контроля.

Так, в ст. 306.1 БК РФ разграничиваются понятия «бюджетное нарушение» и «действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство». Первое может быть совершено конкретной категорией субъектов — участниками бюджетных правоотношений (в том числе получателями бюджетных средств). Второе же понятие относится к лицам, не являющимся участниками бюджетных правоотношений (например, юридическое лицо, получившее субсидию в порядке ст. 78 БК РФ).

К участникам бюджетных правоотношений могут быть применены как меры бюджетного принуждения, так и меры ответственности, предусмотренные действующим законодательством. При этом исходя из положений ч. 2 ст. 306.1 БК РФ действие (бездействие), нарушающее российское бюджетное законодательство, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в зависимости от ситуации в анализируемых случаях можно говорить о гражданско-правовой, административной либо уголовной ответственности.

Уголовная ответственность в случае нецелевого расходования бюджетных средств, полученных в качестве субсидий, невозможна по вышеуказанной причине.

Привлечение нарушителей к административной ответственности возможно, однако, по специальному составу административного правонарушения, предусмотренному ч. 2 ст. 15.15.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях [2].

Меры же гражданско-правового воздействия (например, возмещение средств, полученных в качестве субсидий) носят только компенсационный характер, что не всегда соизмеримо с ущербом, причиненным государству.

В доктрине уголовного права отмечается, что действия по нецелевому расходованию бюджетных средств, совершенные руководителями организаций, могут быть квалифицированы как злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ) [7, с. 290].

По конструкции объективной стороны указанный состав преступления в отличие от нецелевого расходования бюджетных средств является материальным и требует наступления последствий, что значительно усложняет возможность привлечения нарушителей к уголовной ответственности.

Полагаем, что ответственность за причинение вреда одним, по сути, общественным отношениям, а именно бюджетно-финансовым, должна наступать при наличии одинаковых условий, иначе не соблюдается общеправовой принцип — принцип справедливости.

Рассматривая вопрос несовершенства ст. 285.1 УК РФ в части субъектного состава, необходимо остановиться и на таких участниках гражданского и бюджетного оборота, как государственные корпорации и государственные компании.

В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [5] государственной корпорацией является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (ст. 7.1). В свою очередь, государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления.

В настоящее время в России функционирует шесть государственных корпораций (государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов»; государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»; государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий»; государственная корпорация — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»; государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее — государственная корпорация «Росатом»)) и одна государственная компания (государственная компания «Российские автомобильные дороги»).

Уже из вышеуказанных понятий следует, что эти субъекты правоотношений имеют особый характер. Остановимся на их бюджетно-правовом статусе.

Анализ федеральных законов, определяющих статус государственных корпораций и компаний, показывает, что одним из источников формирования или пополнения их имущества является имущественный взнос Российской Федерации. Имущественный взнос, исходя из положений ч. 2 ст. 78.2 БК РФ, может быть выражен в форме субсидии некоммерческой организации. При этом средства бюджета, которые будут предоставлены в форме субсидии на имущественный взнос, также не имеют надлежащей правовой защиты по вышеуказанным причинам.

Отметим, что статус государственных корпораций не однороден. Например, государственная корпорация «Росатом» имеет существенные особенности в части ее бюджетного статуса.

В соответствии с ч. 6 ст. 6 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» [4] со дня принятия в установленном порядке решения о ликвидации Федерального агентства по атомной энергии корпорации передаются в том же объеме и на тех же условиях права и обязанности главного распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, администратора доходов бюджета, государственного заказчика государственных программ Российской Федерации в области обороны и безопасности, долгосрочных целевых программ, межгосударственных программ, федеральной адресной инвестиционной программы, государственным заказчиком которых определено Федеральное агентство по атомной энергии, а также передаются права и обязанности по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, право учреждать ведомственные знаки отличия в труде и награждать ими работников организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии. Аналогичная по характеру норма содержится и в БК РФ (ч. 8 ст. 241).

С учетом данных норм, а также понятия «получатель бюджетных средств» (понятие носит открытый характер в связи с использованием конструкции «если иное не установлено настоящим Кодексом») должностное лицо государственной корпорации «Росатом» подлежит уголовной ответственности по ст. 285.1 УК РФ в случае нецелевого расходования бюджетных средств.

Таким образом, привлечение лиц, ответственных в государственных корпорациях и государственных компаниях за расходование бюджетных средств (за исключением должностных лиц государственной корпорации «Росатом»), к уголовной ответственности по ст. 285.1 УК РФ невозможно.

Однако направленность изложения ст. 285.1 УК РФ (в части субъекта преступления) прослеживается не только в игнорировании указанных выше участников правоотношений.

Использование в диспозиции указанной статьи конструкции «получатель бюджетных средств» выводит из поля зрения уголовного закона такую категорию участников бюджетных отношений, как главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств.

Можно предположить, что действия должностных лиц — главного распорядителя и распорядителя, — связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств, подлежат квалификации как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ).

Однако квалификация по указанной статье требует установления корыстной или иной личной заинтересованности, а также существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, что усложняет привлечение лица к уголовной ответственности.

Кроме того, полагаем, что квалификация действий, связанных с посягательством на общественные отношения в сфере расходования бюджетных средств, должна производиться по специальным статьям.

Анализ понятий «главный распорядитель бюджетных средств» и «распорядитель бюджетных средств», которые изложены в БК РФ, явно указывает на их публично-правовой характер. Это обстоятельство только усиливает необходимость их включения в число субъектов изучаемого состава преступления.

Кроме того, необходимо указать на непоследовательность действий законодателя в данном вопросе. Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3] БК РФ был дополнен главой 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение».

Статья 306.4 указанной главы не ограничивает перечень возможных субъектов нецелевого использования бюджетных средств (как это было до изменений), а лишь определяет признаки нецелевого использования. Кроме того, ч. 2 данной статьи прямо указывает на возможность совершения данного правонарушения не только получателями, но и главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств.

Таким образом, круг участников бюджетных правоотношений, которые могут быть привлечены к уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, значительно сужен. Данное обстоятельство не только порождает неопределенность в ходе применения действующих норм права, но и позволяет нарушителям избегать соразмерной характеру посягательства ответственности.

Одним из вариантов устранения указанных недостатков могли бы выступить:

1) изложение ст. 285.1 УК РФ по аналогии со ст. 306.4 БК РФ, т. е. без указания только на получателей бюджетных средств;

2) дополнение УК РФ статьей, предусматривающей ответственность за нецелевое использование (расходование) бюджетных средств лицом, выполняющим управленческие функции в организации (при этом диспозиция статьи должна быть изложена по формальному типу).

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 31. Ст. 4191.

4. О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: федер. закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. О некоммерческих организациях: федер. закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15.10.2012 № ВАС-12683/12 по делу № А76-16317/2011 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Уголовное право России. Особенная часть: учеб. / под ред. Ф.Р. Сундурова, М.В. Талан. М., 2012.

8. Уголовный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.