Субъекты антикоррупционной политики в современной России: проблемы взаимодействия

УДК 343.35 

Страницы в журнале: 101-108

А.Е. Горбань,

кандидат юридических наук, начальник правового управления Законодательного Собрания Краснодарского края Россия, Краснодар gabarba@kubzsk.ru

А.И. Ярышка,

cтудентка Кубанского государственного университета Россия, Краснодар anastasiya.yaryshka@mail.ru

Рассматривается проблема взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в ходе реализации антикоррупционной политики в России. Оценена роль гражданского общества в достижении положительных результатов государственной политики по противодействию коррупции. Проанализирована взаимосвязь таких общественно опасных явлений, как коррупция и правовой нигилизм. Сделаны выводы о том, что для повышения эффективности антикоррупционной политики в стране необходимо, во-первых, изменить правосознание граждан, государственных и муниципальных служащих путем правового просвещения и воспитания, во-вторых, популяризовать коррупционные практики в средствах массовой информации, в-третьих, повысить эффективность правоприменительной практики.

Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная политика, гражданское общество, антикоррупционная программа, политическая активность, противодействие коррупции.

Коррупция является одной из самых серьезных проблем в современной России. В условиях развития и демократизации современного российского государства коррупция является фактором стагнации и регресса как в политическом и экономическом, так и в иных аспектах общественной жизни. Наибольшая опасность коррупции заключается в том, что она стала распространенным фактом жизни, к которому большинство членов общества научилось относиться как к негативному, но привычному явлению [16].

В 2014 году Россия заняла 136-е место (поделив его с Нигерией, Ливаном, Кыргызстаном, Ираном и Камеруном) в индексе восприятия коррупции (ежегодный рейтинг государств мира, отражающий оценку уровня восприятия коррупции аналитиками и предпринимателями, представляет собой оценку от 0 (максимальный уровень коррупции) до 100 (отсутствие коррупции)), получив 27 баллов (на один балл меньше по сравнению с результатами 2013 года). Место России в индексе восприятия коррупции сохраняется неизменным на протяжении последних лет. По мнению разработчиков данного индекса, это связано, прежде всего, со стагнацией коррупционных дел, продолжением давления на некоммерческие организации и независимые СМИ, застоем в сфере международного антикоррупционного сотрудничества [5].

На протяжении последних двадцати лет в стране формировалась и продолжает совершенствоваться национальная модель противодействия коррупции: утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2014 — 2015 годы, принят Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273-ФЗ), образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, создано Управление Президента по вопросам противодействия коррупции, принята Национальная стратегия противодействия коррупции. 

Важно отметить, что указанные меры носят институциональный характер, то есть создается необходимая нормативная база, а после этого происходит образование специализированных антикоррупционных органов. Данный фактор реализации антикоррупционной политики является фундаментальным, но его применение не является залогом эффективной реализации антикоррупционных программ в стране.

Как справедливо отмечает П.А. Кабанов, минимизировать влияние коррупции с привлечением ресурсов одного только государства слишком затратно и малопродуктивно, в связи с этим для выработки эффективных мер противодействия коррупции необходимо привлекать представителей институтов гражданского общества [7]. Следовательно, вторым по значимости фактором успешной реализации антикоррупционной политики является эффективное взаимодействие всех ее субъектов: органов государственной власти и органов местного самоуправления, средств массовой информации, бизнеса и институтов гражданского общества.

В соответствии со ст. 1 Закона № 273-ФЗ под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений [13]. Таким образом, в Российской Федерации на законодательном уровне закреплена возможность и необходимость участия институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики. По мнению Е.И. Юлегиной, участие граждан в деятельности органов исполнительной власти — это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти, поэтому вовлечение в процесс государственного управления всегда рассматривается как важнейшая составляющая активного правового статуса гражданина, возможность действовать для государства и общественного блага [24].

Важно отметить, что активное участие гражданского общества в реализации антикоррупционных программ в стране является как залогом их успешной реализации, так и следствием. По мнению А.Н. Соколова, если борьба с коррупцией не будет плодотворной, то не сможет сформироваться и развитое гражданское общество [19].

Необходимо указать, что в соответствии со ст. 3 Закона № 273-ФЗ сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами является одним из основополагающих принципов противодействия коррупции [13]. Нельзя не отметить, что формы участия институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией могут быть различными: с одной стороны, инициатором такого участия являются специализированные органы государственной власти и местного самоуправления, с другой стороны, общественные организации самостоятельно инициируют и вносят предложения. Однако в современной России данные направления взаимодействия институтов гражданского общества и государства развиваются достаточно медленно. Это объясняется двумя основными причинами: неэффективным применением такого антикоррупционного механизма, как вовлечение граждан в процесс противодействия коррупции, и — чаще всего — нежеланием самого гражданского общества участвовать в решении проблем. Как отмечает Е.И. Юлегина, несмотря на то, что институциональные основы взаимодействия государства с гражданским обществом заложены, общество к активному взаимодействию не готово и не является равноправным партнером в этих отношениях [24].

При этом нельзя утверждать, что институты гражданского общества полностью пассивны и не имеют желания участвовать в решении проблемы противодействия коррупции. Попытки наладить взаимодействие с государством существуют. Среди институтов гражданского общества наиболее активно в реализации антикоррупционной политики в России участвует Общественная палата РФ. В Докладе Общественной палаты об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2013 год отмечается, что «в 2013 году был достигнут успех в борьбе с коррупцией», который, как считают эксперты, связан с развитием института общественного контроля [17]. По мнению Е.М. Гилярова и В.В. Шабуни, общественный контроль является важнейшим институтом гражданского общества и давно доказал свою значимость как эффективный инструмент обеспечения законности и профилактики различных правонарушений на всех уровнях власти, в том числе коррупционного характера [3].

В настоящее время в Российской Федерации основные формы и механизмы общественного контроля закреплены Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — Закон № 212-ФЗ). Данный нормативный правовой акт имеет большое значение, так как закрепляет правовые основы организации и осуществления общественного контроля, определяет его основные цели, задачи, принципы, формы, основные права и обязанности субъектов общественного контроля, способы определения и обнародования результатов общественного контроля. Кроме того, Закон № 212-ФЗ регламентирует порядок проведения общественной экспертизы правовых актов и их проектов, которая наряду с антикоррупционной экспертизой, проводимой органами государственной власти и органами местного самоуправления, также является важнейшим антикоррупционным механизмом [15]. Но при этом, как справедливо отмечают Е.М. Гиляров и В.В. Шабуня, общественный контроль может быть эффективным инструментом противодействия коррупции только в том случае, если имеется сильная политическая воля на реальную борьбу с коррупцией. В противном случае его результаты будут игнорироваться властными структурами и не окажут существенного влияния на их деятельность [3].

Важно отметить, что в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата РФ принимает участие в формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти [14]. Данные советы, в свою очередь, также должны способствовать общественному контролю за деятельностью исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях противодействия коррупции. П.А. Кабанов выделяет три основные формы информационного сопровождения антикоррупционной деятельности, осуществляемые региональными совещательными антикоррупционными органами: антикоррупционная пропаганда, антикоррупционное информирование населения и агитация [6]. То есть деятельность данных органов не должна сводиться исключительно к  подготовке и внесению предложений, разработке системы мер антикоррупционной направленности; общественные советы также должны вести информационную работу с населением, привлекая  как можно больше внимания граждан к проблеме коррупции.

По нашему мнению, активную деятельность по противодействию коррупции ведет общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России». Основные усилия данной организации направлены на правовую защиту предпринимателей с целью предотвращения незаконных действий, давления в отношении представителей малого бизнеса. «Опора России» является площадкой для эффективного профессионального диалога владельцев и руководителей предприятий малого и среднего бизнеса и представителей федеральных органов исполнительной власти, региональной власти и муниципалитетов, контролирующих органов, инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства, а также представителей экспертного сообщества [11].

Для защиты предпринимательства от давления со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления также создан такой антикоррупционный механизм, как оценка регулирующего воздействия (далее — ОРВ), проведением которой уполномочено заниматься Министерство экономического развития РФ. Основной задачей в данной сфере деятельности является анализ проектов нормативных правовых актов на предмет наличия избыточных, затратных требований для бизнеса, иными словами, коррупциогенных факторов, а также подготовка заключений по ОРВ проектов нормативных правовых актов. Начиная с 2010 года Минэкономики России подготовлено более 3200 заключений по ОРВ, треть из которых отрицательные, обработано более 33500 замечаний и предложений представителей бизнеса и экспертов [9].

Таким образом, можно утверждать, что институциональная база противодействия коррупции в России к настоящему моменту создана, но тем не менее уровень коррупции остается неизменным. Несмотря на все усилия властей и принятие антикоррупционного законодательства, Россия по-прежнему остается одним из мировых «лидеров» в этом виде преступлений [22]. На наш взгляд, это связано, прежде всего, с низким уровнем политического участия граждан России в противодействии коррупции, пассивностью большинства институтов гражданского общества, а также отсутствием эффективного применения имеющихся антикоррупционных механизмов.

Следует отметить и низкую эффективность борьбы с коррупционерами. По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2013 году по уголовным делам коррупционной направленности было осуждено более 8 тыс. человек, что на 2 тыс. человек больше, чем в      2012 году. Из 8607 осужденных коррупционеров 101 человек был оправдан, прекращено —421 дело. Самым распространенным видом преступления коррупционной направленности является дача взятки должностному лицу за совершение заведомо незаконных действий (бездействие) (ч. 3 ст. 291 Уголовного кодекса РФ) — 2429 преступлений; за получение взятки (ч. 3 ст. 290 УК РФ) было осуждено 819 человек.  В 2013 году реальные сроки по данным статьям получили лишь 13,5% осужденных (440 человек) [12].

Как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, новые задачи России связаны именно с необходимостью перехода к следующему этапу антикоррупционной политики — системному и надлежащему осуществлению правовых мер, так как еще не достигнуты необходимая четкость и прозрачность управленческих процессов в исполнительной власти [23].

При этом наблюдается некий парадокс: граждане России видят необходимость в противодействии коррупции, подтверждают высокий уровень коррупции в стране, но при этом, по результатам социологического опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения в 2013 году, 19% россиян в 2013 году хоть раз давали взятку по собственному желанию [10]. Таким образом, россияне хотят бороться с коррупцией, если дело касается государственного управления, но при этом часть населения страны не против решать свои бытовые проблемы коррупционным путем. Как считают Л.А. Букалерова и О.В. Шадрина, у большей части населения страны исторически сложился стереотип коррупции как этически приемлемой формы разрешения личных проблем [2].

В этой связи следует говорить о наличии в российской ментальности такого явления, как правовой нигилизм, под которым понимается отрицательное отношение к праву, закону и правовым формам организации общественных отношений [8]. Важно отметить, что такие общественно опасные явления, как коррупция и правовой нигилизм, взаимно влияют друг на друга: с одной стороны, чем выше уровень коррупции в стране, тем сильнее развивается отрицательное отношение к праву, власть теряет свой авторитет; с другой стороны, неследование гражданами законным методам решения личных проблем ведет к росту уровня коррупции. Правовой нигилизм напрямую влияет на развитие гражданского общества и правового государства.

Важно отметить, что основополагающим принципом правового государства является подчинение закону как органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и любых коллективов и объединений граждан, каждого человека. Притом что гражданское общество — это совокупность неполитических отношений, оно должно функционировать в «рамках», которые установило государство. В итоге правовой нигилизм ограничивает развитие гражданского общества и правового государства, следовательно, и реализацию антикоррупционной политики.

Как утверждает А.Н. Паремузов, борьбу с правовым нигилизмом невозможно вести только с помощью воздействия на поведение людей такими средствами, как веление, запрет или дозволение; необходима решительная реформа всего механизма правоприменения, чтобы принятые законы реально действовали в полном объеме [18]. Как справедливо отмечают А.Н. Соколов и И.И. Балаклеец, в России отсутствует налаженная система правового воспитания населения в духе идей, ценностей и ориентиров развитой правовой культуры современности [20].

Подводя итог, отметим: невозможно успешно реализовать любую государственную политику, особенно антикоррупционную, если имеются противоречия в деятельности субъектов данной политики. В рамках статьи невозможно проанализировать все возможные меры противодействия коррупции, поэтому остановимся на некоторых из них, которые, на наш взгляд, будут способствовать повышению эффективности антикоррупционной политики в России.

Во-первых, необходимо начать с изменения правосознания граждан путем правового просвещения и воспитания. По справедливому мнению Л.А. Букалеровой и О.В. Шадриной, профилактика коррупции существенно осложняется и затрудняется наличием серьезных дефектов массового правосознания, низкой правовой культурой государственных, муниципальных служащих и остальных граждан, широко распространенным и глубоко укоренившимся правовым нигилизмом, что во многом связано с отсутствием в стране системы правового просвещения [2]. Естественно, данная мера не является разовой. Необходимо из поколения в поколение воспитывать чувство уважения к праву, понимание и осознание необходимости и верховенства закона. С другой стороны, необходимо, чтобы граждане чувствовали свою значимость для государства и защищенность перед произволом власти. В этой связи следует проводить длительную работу не только с рядовыми гражданами, но и с представителями органов государственной власти и органов местного самоуправления. Важно сформировать у чиновника такие качества, как добросовестность, порядочность, самоотверженность и чувство справедливости. Нужно искоренить правовой нигилизм не только на бытовом уровне, но и на уровне власти. Мы полностью согласны с мнением А.Н. Соколова и И.И. Балаклееца о том, что низкая правовая культура населения обусловливает соответствующую правовую культуру должностных лиц, которая в свою очередь усугубляется отсутствием в политической практике реальной ответственности госслужащего за нарушение права и неуважение к нему [20].

Во-вторых, необходима популяризация коррупционных практик в средствах массовой информации. Для того чтобы представители институтов гражданского общества заинтересовались данной проблемой и стали участвовать в ее решении, важно как можно чаще освещать данную проблему. Как справедливо утверждает С.П. Борисова, информационная прозрачность — движущая сила общества и власти; она не только влияет на изменение правил поведения власти, повышая ее ответственность и эффективность работы на благо общества, но и способствует качественному изменению самого общества [1].

В-третьих, необходимо повысить эффективность правоприменительной практики. Для реализации данной меры был издан Указ Президента от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а также принято постановление Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации», но при этом проблемы в данной сфере сохраняются. Как отмечает С.С. Горбунова, слабая правоприменительная деятельность ослабляет целостность законодательства, а также создает предпосылки для развития правового нигилизма в обществе [4].

Таким образом, следует полностью согласиться с В.А. Сологуб и И.А. Хашевой в том, что только активность и постоянное давление граждан, гражданского общества на государственное и муниципальное управление может позволить чиновникам, предпринимателям и гражданам отказаться от применения коррупционных практик в своей деятельности [21].

Представляется, что лишь в совокупности перечисленные меры позволят наладить конструктивное взаимодействие всех субъектов антикоррупционной политики и впоследствии успешно реализовать программы по противодействию коррупции в России.

Список литературы

1. Борисова С.П. Использование органами предварительного следствия возможностей средств массовой информации для профилактики преступлений коррупционной направленности // Теория и практика общественного развития. 2009. № 3—4. С. 280—284.

2. Букалерова Л.А., Шадрина О.В. Правовой нигилизм и коррупция: взаимовлияние, меры противодействия // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. № 3 (16). С. 86—89.

3. Гиляров Е.М., Шабуня В.В. Общественный контроль как механизм противодействия коррупции в органах государственной власти // Гражданское общество в России и за рубежом. 2014. № 3. С. 34—37.

4. Горбунова С.С. Правовые проблемы организации и планирования деятельности по проведению мониторинга правоприменения в Российской Федерации // Правовая информатика. 2012. № 1. С. 26—30.

5. Индекс восприятия коррупции — 2014: оценка России упала на один балл. URL: http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/indeks-vospriiatiia-korruptcii-2014-otcenka-rossii-upala-na-odin-ball (дата обращения: 28.02.2015).

6. Кабанов П.А. Полномочия специализированных региональных совещательных антикоррупционных органов в области информационного сопровождения формирования и реализации государственной политики противодействия коррупции: анализ правового регулирования и некоторые направления его совершенствования // Административное и муниципальное право. 2014. № 1. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Кабанов П.А. Экспертный совет при Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции как специализированный федеральный антикоррупционный орган: правовое положение, основные направления деятельности и структура // Административное и муниципальное право. 2014. № 8. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права: учеб. для вузов. М.: Норма, 2003.

9. Материалы Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/201412304 (дата обращения: 28.02.2015).

10. Материалы официального сайта Всероссийского центра изучения общественного мнения. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114572 (дата обращения: 28.02.2015).

11. Материалы официального сайта общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России». URL: http:// new.opora.ru/about (дата обращения: 28.02.2015).

12. Материалы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=150 (дата обращения: 28.02.2015).

13. О противодействии коррупции: федер. закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 22.12.2014) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14. Об Общественной палате Российской Федерации: федер. закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ (в ред. от 20.04.2014) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

16. Об утверждении государственной программы Краснодарского края «Обеспечение безопасности населения»: распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 14.10.2013 № 1203 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

17. Об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2013 год: докл. Общественной палаты Российской Федерации от 20.12.2013. URL: https://www.oprf.ru/1449/2133/1471/1526/1988/newsitem/23975 (дата обращения: 28.02.2015).

18. Паремузов А.Н. Социальные стратегии преодоления правового нигилизма в современной России // Теория и практика общественного развития. 2012. № 5. С. 40—42.

19. Соколов А.Н. Коррупция, гражданское общество и правовое государство (сравнительно-правовой анализ) // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 32—41.

20. Соколов А.Н., Балаклеец И.И. Правовая культура в условиях социально-экономического кризиса и правового реформирования российского общества // Проблемы законности. 2011. № 115.

21. Сологуб В.А., Хашева И.А. Роль гражданского общества в реализации государственной политики противодействия коррупции // Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2014. № 1. С. 67—73.

22. Сухаренко А.Н. Антикоррупционная политика России: состояние и проблемы // Юридический мир. 2013. № 11. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

23. Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

24. Юлегина Е.И. Административно-правовая характеристика проблем взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2014. № 8. C. 866—872. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».