Субъекты права муниципальной собственности в Российской Федерации

А.М. ЦИРИН,

аспирант кафедры гражданско-правовых дисциплин Современной гуманитарной академии

Становление права муниципальной собственности связано с признанием населения местных административно-территориальных образований, местных общин коллективными субъектами права публичной собственности, а не простыми или безответственными пользователями единого имущественного фонда общенародной или государственной собственности.

Проблема муниципальной собственности приобрела особую остроту в начале 90-х годов прошлого века, когда в условиях экономического кризиса различные государственные хозяйствующие субъекты начали передавать местным органам власти разнообразные объекты социально-бытового назначения, а централизованное (государственное) финансирование местных административных образований значительно ухудшилось в условиях гиперинфляции и распада союзного государства.

Отделение местного самоуправления от государства, провозглашенное ст. 12 Конституции РФ, объясняется тем, что назначение местного самоуправления сочетает в себе черты как государственной властной деятельности (регулирование общественно значимых отношений, общеобязательность решений, территориальный принцип организации, гарантированность решений силой государства и др.), так и общественной организации (социальная инициатива, непосредственное волеизъявление, экономическая целесообразность).

Местное самоуправление осуществляется в двух формах — непосредственно (сход граждан и местный референдум) или опосредованно (через представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц). Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами России и федеральными законами.

Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и местных традиций, что связано с национальным составом населения, демографическими особенностями, культурными традициями, экономическими связями, тяготением к определенным центрам, транспортными и инженерными коммуникациями, социально-бытовой инфраструктурой, сложившейся системой управления местными делами. Почти все территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, представляют собой административно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие поселения[1]. В соответствии с таким построением местной власти можно говорить о субъектах права муниципальной собственности, которые различаются по кругу предметов ведения как административно-территориальные образования — общины-поселения и иные муниципальные образования (поселение, муниципальный округ, город или сельский район), закрепленные Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления).

Население городского или сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако если в каком-либо субъекте Федерации не действует законодательство, регулирующее порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, порядок проведения сходов (собраний) граждан и муниципальных выборов, муниципальные образования и органы местного самоуправления должны быть сформированы в соответствии с Федеральным законом от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Исключения могут быть сделаны в соответствии с федеральным законом для определенных территорий в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны и безопасности государства.

Везде, где осуществляется местное самоуправление, должны возникать и отношения муниципальной собственности. Однако признание муниципальной правосубъектности территориальных общин само по себе не создает муниципальные имущественные фонды, точно так же, как признание гражданской правоспособности не делает лицо собственником. До введения в действие Закона об общих принципах организации местного самоуправления на большей части территории страны самоуправление осуществлялось в довольно крупных административных единицах и не доходило до уровня личного участия граждан в его делах.

Создание крупных муниципальных образований при соблюдении принципа автономности местных общин диктуется особенностями процесса передачи в муниципальную собственность государственного имущества. Укрупнение объясняется и технологическими нюансами оказания социальных услуг, необходимостью участия в крупных капиталоемких предприятиях.

Эта тенденция была отмечена Е.Б. Султановым на примере решения проблемы утилизации мусора в Баварии. Община не в состоянии строить и содержать современный завод по переработке твердых бытовых отходов. Возникает необходимость делегирования соответствующих полномочий и аккумулирования имущественных и финансовых ресурсов на вышестоящий уровень (уезд)[2].

Несколько муниципальных образований могут создать межмуниципальные хозяйственные общества (ст. 69 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Но в таком случае собственниками имущества хозяйствующего субъекта будут муниципальные образования — учредители.

Осуществление отдельных вещных прав жителями некоторых территорий в отношении определенных имущественных фондов возможно и на локальном, или субобщинном, уровне. Так, на законодательном уровне предусмотрены и переходные формы между муниципальным образованием и некоммерческим юридическим лицом — территориальное общественное самоуправление (нормы ст. 27 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не дают оснований однозначно отнести эти структуры к муниципальным образованиям). По своей природе это самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения в подъезде многоквартирного жилого дома, многоквартирном жилом доме, группе жилых домов, жилом микрорайоне, сельском населенном пункте, не являющемся поселением, на иных территориях проживания граждан.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может быть юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (см. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Отдельные вопросы местного значения вправе решать и товарищество собственников жилья (кондоминимум). Тем не менее эти субъекты не становятся ни носителями муниципальной власти, ни субъектами права муниципальной собственности. Согласно Конституции РФ права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью принадлежат населению муниципального образования (ст. 130). Никакая часть населения не может выступать от имени всех иначе как по их поручению, данному установленным законом порядком.

Именно население поселения в целом выступает в роли собственника «первого уровня». Неслучайно для решения важнейших вопросов местного самоуправления, таких как изменение границ, создание или упразднение муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления, законодательством предусмотрена необходимость волеизъявления граждан.

Внутренняя системность муниципальных образований как коллективных субъектов права собственности диктует необходимость исследования структурных элементов, обладающих вещными правами на соответствующие объекты муниципальной собственности. Права всех других субъектов являются производными от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам. Эти субъекты реализуют соответствующие права в пределах собственной компетенции и в порядке, установленном законодательством соответствующего субъекта Федерации и уставом муниципального образования.

Выборные органы и должностные лица выступают субъектами права муниципальной собственности «второго уровня». Их правомочия носят производный характер от правомочий соответствующих местных общин. Иные полномочия представительный орган вправе передать и муниципалитету, и администрации (выборной или наемной), и создаваемым за счет муниципальной собственности унитарным предприятиям на основании административного акта, и иным хозяйствующим субъектам на основании гражданско-правового договора.

Органом местного самоуправления может быть принято решение о передаче во владение, пользование и оперативное управление отдельных видов имущества, находящегося в муниципальной собственности. Однако такие юридические лица не становятся собственниками никакого иного имущества, кроме того, которое было приобретено ими в процессе хозяйственной деятельности. Эти субъекты являются лишь обладателями ограниченных вещных прав на объекты муниципальной собственности.

Необходимо ограничить возможность бесконтрольного использования этими лицами средств муниципальной казны. Любые сделки с казенным имуществом должны быть поставлены под контроль представительного, коллегиального органа местного самоуправления. Статус этих лиц как титульных владельцев, пользователей децентрализованных имущественных фондов муниципального имущества не может бесконечно приближаться к статусу собственника имущества. Так, Устав г. Краснодара закрепил, что «владение, пользование и распоряжение объектами городской собственности осуществляют органы городского самоуправления в соответствии с их полномочиями» (п. 1 ст. 15).

Гражданское законодательство именно таким образом раскрывает содержание права собственности (п. 1 ст. 209 ГК РФ). Фактически законом закреплены права собственности за одним субъектом — муниципальным образованием, а муниципальным актом устанавливается иной собственник того же имущества — муниципальный орган. Но права последнего всегда производны от прав муниципального образования, которое он представляет, от прав населения.

Ни само население, ни городская дума или мэр не могут ни создавать имущество, ни оказывать социальные услуги населению. Этим занимаются специализированные предприятия, юридические лица. Но такая практика соответствует положению ст. 125 ГК РФ, где закреплено право органов местного самоуправления делегировать полномочия по управлению и распоряжению муниципальной собственностью отдельным предприятиям и организациям.

Органы местного самоуправления, формируемые населением, непосредственно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, вступают в различные правоотношения в лице своих органов и должностных лиц. Важнейшее отличие законных представителей муниципального образования от органов юридического лица (частей корпорации, не имеющих самостоятельной правосубъектности) заключается в том, что органы местного самоуправления одновременно имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность бюджетных учреждений с ограниченными вещными правами на находящееся у них имущество.

Представительные органы местного самоуправления формируют на профессиональной, конкурсной основе администрацию специализированных организаций, муниципалитетов, местных администраций, а также иных муниципальных учреждений и предприятий. Эти органы, учреждения и предприятия имеют статус юридического лица. Основное различие между ними заключаются в том, что администрации и их структурные подразделения обладают общей и отраслевой компетенцией по решению вопросов местного значения, тогда как унитарные и казенные предприятия являются предпринимательскими структурами со специальной, ограниченной дееспособностью.

Такое положение не умаляет возможности участия населения муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях как коллективных субъектов через своих законных или договорных представителей. Не исключается и способность представителей муниципальных образований приобретать имущество в муниципальную собственность или иное вещное право, заключать гражданско-правовые договоры и совершать односторонние сделки, исполнять обязанности[3].

Распространение на муниципальные образования правового статуса юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124 ГК РФ), не случайно. Как отмечают Л.А. Грось и В.Д. Ким, на практике нередко происходит смешение муниципальных образований и их органов[4]. Через местную думу или администрацию действует само население муниципальных образований.

Как правило, имущество, которое юридически находится во владении администрации (за исключением имущества, которое непосредственно используется аппаратом сотрудников для обеспечения своей деятельности), фактически передается во владение и пользование муниципальных предприятий, специализированных организаций, а в некоторых случаях — хозяйствующих субъектов иных форм собственности.

К специализированным организациям по управлению муниципальной собственностью относятся муниципальные унитарные предприятия, оказывающие социальные услуги населению, а также учреждения, которые владеют, пользуются и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296). В данном случае, по выражению З.А. Ахметьяновой, к владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом «подключаются вполне самостоятельные звенья в виде юридических лиц, выступающих в гражданском обороте не от имени собственника имущества, а от своего собственного имени, и наделенных на закрепленное имущество относительно самостоятельным вещным правом»[5].

На недопущение расширения круга собственников муниципального имущества направлено постановление Президиума ВАС РФ, который указал, что ГК РФ не предусмотрена возможность осуществления прав собственника муниципального имущества иными органами, кроме указанных в ст. 125. Полномочия собственника городского имущества осуществляют комитеты по управлению имуществом города (п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 28.04.1997 № 13 «Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).

Как показывает практика, всегда существует возможность сокращения децентрализованных фондов муниципальной собственности за счет выкупа соответствующего имущества его арендаторами, включая предприятия, созданные в разное время самими муниципальными образованиями. Так, Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации 1993 года и Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 22.07.1994 № 1535, было закреплено право на приобретение в собственность сданных в аренду зданий, строений, сооружений, помещений, находящихся в аренде или в фактическом владении, пользовании этих предприятий в процессе их уставной деятельности. Такое право было ограничено двумя условиями: 1) если не более 25% уставного капитала соответствующих субъектов права владения и пользования муниципальным имуществом находится в государственной или муниципальной собственности; 2) если договор аренды был заключен на основании конкурса или аукциона объектов нежилого фонда.

В защиту права добросовестного арендатора на выкуп арендованного имущества, если возможность выкупа прямо не запрещена законом, неоднократно высказывался и ВАС РФ[6].

С внесением изменений в 2002 году в ст. 115 ГК РФ закреплена возможность существования казенных предприятий на муниципальном уровне. Дополнительное бремя, возлагаемое на собственника имущества казенного предприятия в виде субсидиарной ответственности перед другими субъектами по долгам казенного предприятия, и более узкие права казенного предприятия, не имеющего возможности отчуждать переданное ему в оперативное управление имущество без специального разрешения собственника, уравновешивают друг друга.

Таким образом, местное самоуправление является совокупностью правовых форм, в которых местное население имеет возможность самостоятельно решать свои вопросы. Организационными формами осуществления местного самоуправления являются муниципальные образования, которые обладают и публично-правовой, и частноправовой правосубъектностью. Вещные права собственника муниципального имущества реализуются населением муниципального образования непосредственно, органами местного самоуправления различной компетенции, а также через специально уполномоченные субъекты — муниципальные унитарные и казенные предприятия. Формируемые муниципальными образованиями органы местного самоуправления, а также создаваемые этими органами организации, учреждения и предприятия являются юридическими лицами, обладающими вещными правами на имущество, находящееся в муниципальной собственности.

Библиография

1 См.: Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учеб. 2-е изд. — Ростов н/Д, 2003. С. 123.

2 См.: Султанов Е.Б. Правовые основы финансовой деятельности муниципальных образований в ФРГ. — Казань, 2002. С. 8—9.

3 См.: Пятков Д.В. Акты государственных органов и органов местного самоуправления как основание возникновения гражданских правоотношений // Гос-во и право. 2004. № 4. С. 52—53.

4 См.: Грось Л.А., Ким В.Д. Проблемы правового регулирования управления публичной собственностью (анализ правовых актов Российской Федерации и Хабаровского края) // Юрист. 2005. № 11. С. 11.

5 Ахметьянова З.А. Ограничение прав публичного собственника // Закон. 2003. № 11. С. 72.

6 См., например, информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.11.1997 № 21 «Обзор практики разрешения споров, возникающих по договорам купли-продажи недвижимости».