Субъекты процессуально-правовой политики России

УДК 347.9
И.А. МАЙДАН,
аспирант Пятигорского государственного технологического университета
 
Несмотря на то что сущности, природе и видам правовой политики посвящено значительное количество исследований, как в общей теории права, так и в отраслевых науках, вопрос о субъектах осуществления правовой и, в частности, процессуально-правовой политики остается недостаточно разработанным. В лучшем случае о субъектах процессуально-правовой политики говорится лишь вскользь, косвенно; достаточно часто высказывается мысль о том, что выводы о  рассматриваемом субъектном составе можно сделать исходя из общего контекста научных работ.
Однако подобные выводы не вполне очевидны. 
 
Не в полной мере проясняет ситуацию и априори допускаемое заключение о том, что государство либо судебные инстанции в любом случае являются субъектами процессуально-правовой политики по своему положению. Функциональная нагрузка даже вполне очевидных субъектов не всегда поясняется.
По нашему мнению, вопрос о субъектах процессуально-правовой политики является важнейшим элементом, звеном разработки ее концепции. Правовая политика в целом — это деятельность соответствующих структур, направленная на построение эффективного механизма правового регулирования; процессуально-правовая политика — это системная, научно обоснованная и последовательная деятельность по использованию правовых средств в целях совершенствования юрисдикционного процесса, включающего в себя конституционное, гражданское, арбитражное, административное и уголовное судопроизводство. Деятельность же всегда субъектна.
Процессуально-правовая политика — не какая-либо абстрактная научная конструкция либо оторванный от реалий алгоритм решения определенных задач, она представляет собой (либо должна представлять) усилия значительного количества субъектов по решению назревших социальных задач. Именно поэтому исследование субъектов процессуально-правовой
политики позволит разобраться в следующих вопросах:
— от кого зависит достижение целей и решение задач, стоящих перед соответствующим видом правовой политики;
— какие правовые средства и почему целесообразнее использовать на определенном этапе правового регулирования;
— как прогнозировать стимулирующий и ограничивающий эффект правовых норм на поведение их адресатов;
— какой должна быть модель тех правовых процессов, которые станут результатом оптимизации механизма процессуально-правового регулирования.
Как отмечает Д.Н. Бахрах, под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая норма наделяет правами и обязанностями[1]. Следует согласиться с С.С. Алексеевым в том, что понятие субъект права включает в себя два критерия:
а) социальный — участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; б) юридический — признание правовыми нормами способности субъекта быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях[2].
Понятно, что любой из субъектов осуществления процессуально-правовой политики является субъектом права, но не каждый субъект права — субъект осуществления процессуально-правовой либо какой-либо иной правовой политики. Приведенная выше трактовка субъектов права, которую мы полностью разделяем, снимает ряд не особенно принципиальных, но вместе с тем размывающих фокус исследования вопросов: кто такие участники и кто такие субъекты осуществления процессуально-правовой политики.
Дальнейшая логика нашего исследования будет построена исходя из того, что понятие участник правовой политики — не вполне корректное словосочетание, не дающее представления о месте и роли какого-либо лица в той системной и научно обоснованной деятельности, которую следует назвать процессуально-правовой политикой.
Прежде чем предложить определение субъекта процессуально-правовой политики, следует обратить внимание на то, что данные субъекты могут быть индивидуальными либо коллективными. Подобное деление субъектов права еще в 1958 году было предложено С.Ф. Кечекьяном[3]  и активно отстаивается Д.Н. Бахрахом, который приводит точки зрения различных специалистов, занимающихся проблематикой субъектов права, и вполне аргументированно склоняет читателя к позиции о наличии либо индивидуальных, либо коллективных субъектов. Подобная аргументация заслуживает особого внимания.
Так, С.С. Алексеев, предлагая делить субъекты права на три основные группы (индивидуальные субъекты, коллективные субъекты и общественные организации)[4], по мнению Д.Н. Бахраха, «отождествил более широкое понятие “коллективные субъекты” с более узким — “организация”, а последнее действительно не охватывает всего многообразия неиндивидуальных субъектов»[5].
Предложенное А.В. Мицкевичем деление всех субъектов на граждан и организации[6] свидетельствует, как верно заметил Д.Н. Бахрах, о не совсем удачном использовании терминологии. «Термин “организация” не охватывает всего разнообразия коллективных субъектов. А понятие “гражданин” обычно толкуется как индивид, не состоящий в стабильных организационных правоотношениях, а когда индивид приобретает статус служащего, рабочего, учащегося, водителя и так далее, то совокупность прав и обязанностей, связанных с данной социальной ролью, термином “гражданин” не охватывается»[7].
С.А. Комаров подчеркивает, что субъектами права могут выступать физические, юридические лица, государства, субъекты федерации, муниципальные образования[8]. В.И. Леушин пишет, что субъектами права могут быть индивидуальные субъекты, организации и социальные общности[9].
Д.Н. Бахрах же противопоставляет подобным выводам тезис о том, что «названные выше авторы не определяют критерии выделения таких триад. Кроме того, они не включают в число субъектов права структурные подразделения организаций (филиалы, факультеты, цеха и т. д.). Представляется, что и организации, и социальные общности, и структурные подразделения организаций — это разновидности более общего понятия — коллективные субъекты права»[10].
Таким образом, считаем вполне обоснованным утверждение, что субъектами права выступают индивидуальные либо коллективные субъекты. Данная классификация может по-разному «расшифровываться» (что вполне естественно) в зависимости от специфики той или иной отрасли права, сферы правовой жизни общества. Однако, по нашему мнению, любой субъект права, наделенный соответствующими правами и обязанностями, является либо индивидуальным, либо коллективным субъектом.
Представляется, что субъекты процессуально-правовой политики должны выполнять следующие функциональные нагрузки.
1. Разрабатывать основные направления процессуально-правовой политики, которые и станут для них руководством к действию в повседневной работе. Данная деятельность должна учитывать цели и задачи процессуально-правовой политики, сложившуюся юридическую практику, полномочия компетентных органов, существующий массив нормативных правовых актов.
Исходя из контекста исследования, вполне резонно задаться вопросом: все ли субъекты, участвующие в разработке основных направлений процессуально-правовой политики, становятся субъектами ее осуществления? Безусловно, нет. Ученые-юристы, другие специалисты, эксперты, привлекаемые для анализа и разработки концепции процессуально-правовой политики, не могут быть отнесены к группе ее субъектов.
Критерием, который может быть положен в основу отграничения субъектов процессуально-правовой политики от иных лиц, способствующих ее осуществлению, по нашему мнению, является непосредственная деятельность по реализации такой политики. Субъекты, таким образом, это те индивидуальные либо коллективные лица, которые, выступая участниками различных правоотношений, используя свои права и исполняя возложенные на них обязанности, непосредственно реализуют процессуально-правовую политику. Безусловно, доктринальная составляющая правовой политики, как деятельность научная, чрезвычайно важна. И тем не менее именно в этом состоит отличие субъектов процессуально-правовой политики от достаточно широкого круга ее участников, имеющих косвенное отношение к эффективной реализации юрисдикционного процесса.
2. Участвовать посредством использования своих прав и исполнения непосредственных обязанностей в осуществлении процессуально-правовой политики в соответствии с ее приоритетами, целями и задачами.
3. Нести ответственность за результаты своей деятельности, за выполнение поставленных задач. Ответственность субъектов процессуально-правовой политики — ключевой момент, ибо она осуществляется  посредством в том числе выполнения конкретных обязанностей ее субъектов. Без института ответственности говорить об эффективном осуществлении процессуально-правовой политики нет никакого смысла. Эффективность в системе социальных отношений — это эффективная реализация власти, координирующего управляющего начала с опорой на ответственность.
С учетом изложенного, субъекты процессуально-правовой политики — это коллективные либо индивидуальные участники правоотношений, которые, используя свои права и исполняя возложенные на них обязанности, разрабатывают основные направления процессуально-правовой политики, участвуют в ее осуществлении и несут ответственность за свою деятельность, направленную на оптимизацию юрисдикционного процесса.
Основным субъектом реализации процессуально-правовой политики выступает государство в лице его компетентных органов. Однако следует прислушаться к позиции А.А. Павлушиной: «…это не значит, что из состава авторов государственно-политических устремлений исключаются группы, классы, нации, общественные организации и прочие субъекты политической деятельности. Однако правовой политикой (т. е. законодательно закрепленными идеалами господствующей власти) эти общие устремления становятся лишь в результате ее закрепления в законодательстве. Ибо хотя право шире закона, но немыслимо без него»[11].
Вместе с тем в предложенном для обсуждения проекте концепции правовой политики современной России о государстве как об основном субъекте осуществления правовой политики речь почему-то не идет[12]. По нашему мнению, это не вполне справедливо.
Одним из основных субъектов процессуально-правовой политики выступает Федеральное собрание РФ. Осуществляя законотворческую деятельность, данный орган от лица государства определяет вид и форму юрисдикционного процесса, состав его участников, их полномочия и т. д. Именно законодатель  устанавливает приоритеты развития процессуально-правовой политики, фиксирует в нормативных правовых актах ее цели и задачи.
К субъектам процессуально-правовой политики Российской Федерации следует отнести Президента РФ, который в силу присущих ему полномочий определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, а следовательно, систему целей и задач в области правового регулирования. Следует полностью согласиться с тем, что посредством участия в законодательном процессе, а также издания указов и распоряжений Президент РФ поддерживает стратегический курс правового развития общества и государства. В пределах своих конституционных полномочий он обеспечивает согласованную деятельность всех органов государственной власти по реализации основных направлений и приоритетов правовой политики Российской Федерации[13].
Сказанное выше можно в полной мере экстраполировать на процессуально-правовую политику. Несмотря на то, что государственных органов и должностных лиц, обладающих правом законодательной инициативы, в Российской Федерации 723[14], Президент РФ — один из основных субъектов правотворческого процесса в целом и важнейший участник, в известном смысле координатор, законодательного процесса в частности.
Ведя речь о судебно-правовой политике, А.П. Мазуренко отмечает, что важная роль в ее выстраивании принадлежит Администрации Президента РФ и структурам, которые создаются распоряжениями и указами Президента РФ[15].
Бесспорно, судебно-правовая политика и процессуально-правовая политика — не одно и то же. Если процессуально-правовая политика предполагает деятельность различных субъектов права по использованию юридических средств в целях совершенствования всех видов юрисдикционного процесса, то судебно-правовая политика — это, прежде всего, деятельность судебных органов и представителей судебного сообщества, направленная на обеспечение законных интересов и субъективных прав граждан, организаций, муниципальных образований и государства в соответствии с требованиями действующего законодательства[16]. Осуществление отмеченных видов правовой политики, несмотря на определенную общность их задач, целей и приоритетов, предполагает различные составы субъектов.
Однако многие субъекты, реализующие судебно-правовую политику, не могут не выступать одновременно и субъектами процессуально-правовой политики, что объясняется различной функциональной ролью последних как важнейших участников формирования юридической практики.
В этой связи обозначенные выше структуры — бесспорные субъекты процессуально-правовой политики. Например, распоряжением Президента РФ от 28.11.2000 № 534-рп «О составе рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о судебной системе» была создана рабочая группа, разработавшая ряд важных нормативных правовых актов, затрагивающих не только вопросы организации, функционирования и финансирования судебной системы, но и отдельные аспекты юрисдикционного процесса.
Следует отметить, что действующий Государ-ственный совет при Президенте РФ также может быть причислен к субъектам осуществления процессуально-правовой политики. Согласно Указу Президента РФ от 01.09.2000 № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» одной из основных задач Государственного совета РФ является содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Вместе с тем в настоящее время мы не можем говорить о том, что данный совещательный орган при Президенте РФ выработал какие-либо существенные рекомендации по оптимизации именно юрисдикционного процесса в рамках осуществления процессуально-правовой политики.
Субъектом процессуально-правовой политики является Правительство РФ, которое, будучи активным участником правотворческого процесса в государстве, существенно влияет как на определенные стороны юрисдикционного процесса, так и на процесс обретения судебной властью подлинной независимости, на статус судебных инстанций всех уровней. В качестве примера такого влияния можно привести федеральные целевые программы «Развитие судебной системы России на 2002—2006 годы» (утв. постановлением Правительства РФ от 20.11.2001 № 805) и «Развитие судебной системы России на 2007—2011 годы» (утв. постановлением Правительства РФ от 21.09.2006 № 583). К субъектам осуществления процессуально-правовой политики можно отнести и те государственные органы, которые не обладают правом законодательной инициативы. Как справедливо подчеркивает А.П. Мазуренко,  такими органами, например, можно  с полным основанием считать Прокуратуру РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, Министерство юстиции РФ и ряд других[17].
Безусловно, центральными субъектами юрисдикционного процесса являются судебные инстанции различных уровней.
Так, КС РФ формирует и реализует правовую политику в процессе осуществления конституционного контроля: соответствия нормативных актов государственных органов Конституции РФ, разрешения споров о компетенции государственных органов, рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, официального толкования норм Конституции РФ, законодательной инициативы по вопросам своего ведения, а также осуществления иных полномочий, предоставленных ему действующим законодательством[18].
Более того, особым видом процессуально-правовой политики выступает конституционно-процессуальная политика. Как справедливо подчеркивает Н.В. Витрук, «осуществление конституционного контроля специальными судебными органами обусловливает существование адекватного ему, самостоятельного вида судопроизводства. Конфликты в процессе реализации норм конституционного права требуют специфических процессуальных форм разрешения»[19].
Согласно выбранной логике исследования, вполне обоснованно отнести к субъектам процессуально-правовой политики ВС РФ и ВАС РФ.
ВС РФ, помимо прочих своих полномочий, осуществляет судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, дает разъяснения поднадзорным судам по вопросам судебной практики. Также ВС РФ самостоятельно осуществляет правосудие по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, что свидетельствует не только о его роли в выработке стратегии процессуально-правового развития соответствующей сферы общественной жизни, но и об ответственности за всю систему судов общей юрисдикции.
Аналогичные тезисы могут быть высказаны по отношению к ВАС РФ, который не только создает условия, но и, по сути, регламентирует судебную арбитражную деятельность.
Субъектами процессуально-правовой политики являются и все иные суды различных инстанций Российской Федерации. Не обладая правом законодательной инициативы, именно такие судебные органы ответственны за правильное толкование и применение нормативных правовых актов, объективное и беспристрастное рассмотрение самых разных конфликтных ситуаций. Именно суды формируют отношение населения к правосудию, создают режим доверия либо недоверия к государственной власти в целом.
Суды — рядовые звенья процессуально-правовой политики, которые вместе с тем выполняют основную работу по ее проведению и оптимизации. Разнообразие юридической деятельности судебной власти требует множества видов судебных процедур, которые В.А. Терехин предлагает классифицировать как процессуальные и организационные. Судебно-процессуальные процедуры отличает более упорядоченный характер, жесткая правовая регламентация, ограниченная процессуальная форма сферы деятельности. Они обеспечивают реализацию норм материального права. Судебно-организационные процедуры не связаны, по мнению В.А. Терехина, с реализацией судебной властью процессуальных функций, но организационно обеспечивают ее многогранную деятельность[20].
Необходим ответ на вопрос: являются ли судьи субъектами процессуально-правовой политики, либо это лишь проводники позиции судов как органов государственной власти?
В этой связи достаточно любопытна точка зрения Д.Н. Бахраха, отмечающего, что «статус должностного лица (государственного, муниципального и иного служащего) — двойственный, смешанный: в одних правоотношениях оно выступает от имени публичной власти организации, как ее агент, в других — как индивид, реализующий личный интерес»[21].
Мы не считаем, что применительно к контексту настоящего исследования подобная весьма категоричная точка зрения в полной мере объективна. Безусловно, судьи представляют государственную власть и выносят решения именем Российской Федерации. Вместе с тем практически любое судебное решение содержит элемент судейского усмотрения, преломляет закон (особенно в отношении санкций правовых норм) с учетом внутреннего убеждения судьи, хотя и основанного на законе. Именно поэтому считаем целесообразным отнести судью к субъектам процессуально-правовой политики, тем более что ответственность за законность и объективность судебного решения лежит не на суде как органе государственной власти, а на конкретном судье.
К субъектам процессуально-правовой политики считаем целесообразным отнести также адвокатов, защищающих права и законные интересы своих клиентов. Участие адвоката существенно сказывается на проведении процесса, непосредственно затрагивая права и интересы различных сторон и участников правоотношений.
Однако не всех, кто  участвует в судебном процессе, можно отнести к субъектам процессуально-правовой политики. Было бы неоправданным причислять к ним экспертов, переводчиков, свидетелей, понятых и т. д.
Обобщая изложенное выше, можно сделать вывод, что субъектами процессуально-правовой политики выступают, как правило, органы государственной власти и зачастую конкретные должностные лица.
Субъекты процессуально-правовой политики, органично связанные между собой, создают определенный режим осуществления процессуально-правовой политики, являясь ее локомотивом или тормозом. Они должны работать единым фронтом на всех уровнях государственной власти. Сбои в работе правоприменителей сводят на нет усилия законодателя, непродуманная правотворческая стратегия не может быть компенсирована беспристрастным и профессиональным судейским корпусом.
Процессуально-правовая политика полисубъектна. В этом ее сила и слабость. Позитивная сторона полисубъектности — в возможности объединения усилий, построения системы соответствующей деятельности. Негативная сторона — это  значительная вероятность распыления правового потенциала специально-юридических средств воздействия на общественные отношения в результате как объективных, так и субъективных сбоев в механизме координации процессуально-правовой политики.
Количество участников правоотношений, интересы которых сосредоточены вокруг процессуально-правовой политики, значительно больше, нежели непосредственно субъектов ее осуществления. В этом и заключается диалектика интересов личности, общества и государства, проявляющаяся в сложной сети социальных связей, некоторые из которых правом вовсе не опосредованы.
Приведенный перечень субъектов процессуально-правовой политики не является исчерпывающим по ряду следующих обстоятельств:
— трактовка процессуально-правовой политики не бесспорна; она может служить продолжению дискуссии по данному вопросу, что лишь обогатит категорийный аппарат общей теории права;
— количество субъектов деятельности зависит от многих факторов, способствующих ее осуществлению.
Субъектный состав процесса предопределяется его интенсивностью, длительностью, планируемым результатом, поставленными целями, условиями течения и массой других обстоятельств. В силу этого процессуально-правовая политика как системная деятельность по оптимизации юрисдикционного процесса не предполагает раз и навсегда определенного субъектного состава, что означало бы однофакторность правового регулирования, предопределенность правовых режимов заведомо известной совокупностью составляющих. Многое зависит от методов правового регулирования, государственной политики в соответствующей области.
Библиография
1  См.: Бахрах Д.Н. Очерки теории российского права. — М., 2008. С. 7.
2   См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. — М., 1982. С. 138—139.
3 См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. — М., 1958. С. 91.
4  См.: Алексеев С.С. Указ. соч.  С. 147—149.
5   Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 9.
6  См.: Мицкевич А.В. Субъекты советского права. — М., 1962. С. 35.
7 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 9.
8  См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. — М., 1998. С. 295.
9  См.: Теория государства и права: Учеб. / Отв. ред. В.Д. Перевалов. — М., 2000. С. 356.
10  Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 10.
11  Павлушина А.А. Процессуально-правовая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2003. С. 419.
12  См.: Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1.
13 См. там же.
14 См.: Мазуренко А.П. Судебно-правовая политика: понятие и особенности формирования в современной России // Сб. науч. тр./ Сев.-Кавказ. фил. Моск. гуманит.-экон. ин-та. — Мин. Воды, 2007. С. 10.
15  См. там же.
16  См.: Мазуренко А.П. Указ. соч. С. 13.
17  См.  там же. С. 11.
18  См.: Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Указ. соч. С. 20.
19  Витрук Н.В. Конституционное правосудие: Учеб. пособие. — М., 1998. С. 202.
20  См.: Терехин В.А. Судебная власть в государственно-правовом механизме обеспечения прав и свобод граждан (вопросы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2001. С. 21.
21  Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 8—9.