Суд Европейского союза и единство судебной практики

УДК 341.64 

Страницы в журнале: 143-148

Т.В. Комарова,

кандидат юридических наук, ассистент кафедры международного права Национального университета «Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого» Украина, Харьков t_komarova@list.ru

Исследуются организационные и процессуальные аспекты единства судебной практики в правопорядке Евросоюза в контексте принципа инстанционного единства его судебной системы, отражающего специфическую европейскую интеграционную конструкцию судебной власти Евросоюза, а также вопросы сотрудничества Суда Евросоюза и национальных судов стран — членов Евросоюза.

Ключевые слова: Суд Евросоюза, судебная система Евросоюза, единство судебной практики, пересмотр судебных решений, решения Суда Европейского союза по преюдициальным спорам.

Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества 2007 года (далее — Лиссабонский договор 2007 года) закрепил принцип институционного единства судебной системы Европейского союза (далее — ЕС) и предусмотрел, что судебная власть в ЕС принадлежит Суду ЕС (п. 1 ст. 19 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора 2007 года, далее — Договор о ЕС). Сам же Суд ЕС состоит из разных судов, обособленных организационно и процессуально, — Европейского суда, Суда общей юрисдикции (Трибунала), специализированных судов.

К необходимым условиям членства в ЕС относится обязательность юрисдикции Суда ЕС, что открывает перед ним определенные возможности практического влияния на функционирование и развитие ЕС. Именно Суд ЕС в свое время вывел и обосновал принцип верховенства права Сообщества над национальным правом государств-членов и признал его высшим принципом, который регулирует соотношение права ЕС с национальными правовыми системами. Кроме того, Суд ЕС выработал концепцию автономного правопорядка Сообщества, приняв в 1963 году основополагающее решение по делу Van Gend en Loos [10].

Наконец, проинтеграционная деятельность Суда ЕС и его влияние на становление интеграционного правопорядка привели к его юрисдикционной монополии в институциональной системе ЕС [26, с. 254—271]. Речь идет о том, что ст. 344 Договора о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 года (далее — Договор о функционировании ЕС) исключает передачу государствами — членами спора о толковании или применении этого договора любому другому способу урегулирования, кроме предусмотренного в нем. Это, с одной стороны, означает, что споры между государствами-членами не могут разрешаться иными способами (например путем обращения к другому международному суду или трибуналу), а с другой — «защищенность» Суда ЕС от параллельной юрисдикции других международных судебных учреждений, хотя реально их юрисдикционная конкуренция становится все более реальной в силу постоянного расширения правоотношений, подпадающих под компетенцию ЕС [21]. Данное фундаментальное положение определяет исключительность, автономность юрисдикции Суда ЕС, а также интегративность, единство судебной практики.

В силу того что в судебной системе ЕС отражается специфическая европейская интеграционная конструкция, имеют место и специфическое функциональное распределение компетенции между судами ЕС, а также соответствующие механизмы процессуального контроля и пересмотра судебных решений в аспекте не только организации, но и процессуальных отношений между судами ЕС, а также в плане взаимодействия Суда ЕС и национальных судов стран — членов ЕС.

Согласно действующим учредительным договорам Суд, Трибунал и специализированные суды обладают юрисдикцией в отношении:

— дачи заключений о совместимости предполагаемых международных соглашений с учредительным договором (ст. 218 Договора о функционировании ЕС);

— исков по обеспечению принудительного исполнения общих обязательств (ст. 258—260 Договора о функционировании ЕС) и обязательств в определенных, отдельно регламентированных сферах (ст. 108, 114, пп. A, d ст. 271, 348 Договора о функционировании ЕС);

— санкций, предусмотренных в регламентах, принятых Парламентом и Советом ЕС, и регламентах, принятых Советом ЕС на основании договоров (ст. 261 Договора о функционировании ЕС);

— отмены нелегитимных актов институтов, органов, офисов, агентств ЕС (ст. 263 Договора о функционировании ЕС), мероприятий, принятых Советом управляющих Европейского инвестиционного банка (п. b ст. 271 Договора о функционировании ЕС);

— обжалования незаконного бездействия институтов, органов, офисов, агентств ЕС (ст. 265 Договора о функционировании ЕС);

— постановления преюдициальных решений (ст. 267 Договора о функционировании ЕС);

— споров по возмещению убытков при внедоговорной ответственности ЕС (ст. 268 Договора о функционировании ЕС);

— отмены нелегитимных актов, принятых Европейским советом или Советом ЕС, касающихся определения наличия тяжелого и постоянного нарушения государством-членом принципов, на которых основывается ЕС (ст. 269 Договора о функционировании ЕС);

— споров между ЕС и его служащими (ст. 270 Договора о функционировании ЕС);

— вынесения решений согласно арбитражным оговоркам, содержащимся в контрактах, заключенных ЕС (ст. 272 Договора о функционировании ЕС);

— любых споров между государствами-членами, касающихся предмета договоров, в случае специального соглашения между сторонами (ст. 273 Договора о функционировании ЕС);

— отмены легитимных актов Совета в сфере общей внешней политики и политики безопасности, которые накладывают ограничения на физических или юридических лиц (ст. 275 Договора о функционировании ЕС).

Как видно, юрисдикционные полномочия Суда ЕС достаточно разнообразны, однако, в силу того что Суд ЕС состоит из разных судов, юрисдикция этих судебных учреждений отличается функционально, а по сути  носит или исключительный, или альтернативный характер. Так, к исключительной юрисдикции Суда ЕС относятся иски, предусмотренные ст. 263 и 265 Договора о функционировании ЕС, которые подаются государствами-членами, иски против акта или бездействия Европейского парламента, Совета, обоих этих институтов, когда они принимают акт совместно, или Комиссии, а также иски, подаваемые институтами Союза против акта или бездействия Европейского центрального банка (ст. 51 Протокола № 3 о Статуте Суда ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 года, далее — Статут).

Альтернативная юрисдикция воплощается в разграничении полномочий между Судом и Трибуналом в зависимости от того, кто выступает истцом по делу. К альтернативной функциональной юрисдикции относится обжалование нормативных актов институтов, органов, офисов и агентств ЕС (ст. 263 Договора о функционировании ЕС). Инициировать ее могут как институты ЕС, так и — при определенных обстоятельствах — частные лица. То же касается и обжалования незаконного бездействия институтов, органов, офисов, агентств (ст. 265 Договора о функционировании ЕС). К альтернативной функциональной юрисдикции относится и процедура вынесения решений в соответствии с арбитражной оговоркой (ст. 272 Договора о функционировании ЕС), однако дело в рамках этой процедуры может быть рассмотрено Трибуналом только при условии, что истцом выступает частное лицо — участник контракта.

Согласно п. 1 ст. 256 Договора о функционировании ЕС Трибунал полномочен рассматривать по первой инстанции иски, предусмотренные в ст. 263, 265, 268, 270 и 272, за исключением тех, которые переданы в юрисдикцию специализированных трибуналов, создаваемых на основании ст. 257, и тех, которые Статут резервирует для Суда. Статутом может быть предусмотрено, что Трибунал обладает полномочиями и в отношении других категорий исков.

В соответствии с п. 3 ст. 256 Договора о функционировании ЕС Трибунал в специальных областях, определяемых Статутом, полномочен рассматривать и преюдициальные запросы. Однако когда, по мнению Трибунала, дело требует решения принципиального характера, которое способно затрагивать единство или внутреннюю согласованность права Союза, он может передать дело на рассмотрение Суда.

Важное значение в механизме реализации принципа верховенства права в условиях существующей судебной системы и функциональной юрисдикции Суда ЕС имеют механизмы пересмотра судебных решений. В соответствии со ст. 56 Статута в Суд может подаваться жалоба на решения Трибунала, которыми завершается производство по делу, а также на решения, которые частично разрешают дело по существу или разрешают в ходе судебного разбирательства вопросы, связанные с возражениями против рассмотрения дела по причине его неподсудности или в связи с недопустимостью принятия заявления. Такая жалоба может подаваться любой из сторон, требования которой частично или полностью не были удовлетворены. Однако вступившие в дело стороны, иные чем государства-члены и институты Союза, могут подавать такую жалобу лишь в том случае, если решение Трибунала непосредственно их затрагивает.

Обжалование в Суде ограничивается вопросами права (ст. 58 Статута) и может производиться только по основаниям отсутствия полномочий у Трибунала; процессуальных нарушений в Трибунале, которые наносят ущерб интересам обращающейся с жалобой стороны; нарушения Трибуналом права Союза. При этом предмет жалобы не может сводиться исключительно к возложению обязанности по оплате или к величине судебных расходов.

Ст. 9 Приложения 1 к Статуту предусматривает, что при определенных условиях в Трибунал могут быть обжалованы и решения Трибунала по делам публичной службы.

Кроме того, в ст. 44 Статута изложен порядок пересмотра Судом решения, вступившего в законную силу, в связи с обнаружением обстоятельства, способного оказать решающее влияние, которое перед вынесением решения было неизвестно как Суду, так и стороне, ходатайствующей о пересмотре.

Как видно, механизмы процессуального контроля и пересмотра решений судов ЕС, с учетом их юрисдикционных полномочий, отражают интеграционный характер судебной власти ЕС и тем самым обеспечивают единство судебной практики в правовом поле ЕС.

В механизме формирования единства судебной практики в судебной системе ЕС и национальных судебных системах стран-членов ключевое значение имеют преюдиционные решения Суда ЕС, принимаемые по запросам национальных судов, которыми Суд дает толкование права ЕС и осуществляет проверку его действительности.

Поскольку право ЕС имеет наднациональный характер, является составной частью национального законодательства всех стран-членов, перед национальными судами государств-членов ЕС возникает немало вопросов, связанных с применением законодательства ЕС. И хотя институционально национальные суды не являются элементами судебной системы ЕС, однако функционально они обеспечивают непосредственное применение норм права ЕС к правоотношениям, возникающим в государствах-членах [23].

Основой взаимодействия национальных судов и Суда ЕС является базовый принцип — принцип верховенства права ЕС над внутренним правом государств-членов. Этот принцип, как и некоторые другие (принцип прямого действия права Сообщества, принцип безотлагательного действия права Сообщества, которые сейчас применяются к праву ЕС) [27, с. 55—59], впервые был сформулирован именно Судом ЕС в решении по делу Costa v ENEL [13, с. 585] и в дальнейшем признан как основная норма существования права ЕС [5, с. 3881].

В силу этого имплицитным модусом национальных судебных систем и судебной системы Союза является единообразное применение актов ЕС и решений Суда ЕС. Если национальные суды не будут стремиться обеспечить одинаковое применение правовых актов ЕС и решений Суда ЕС, то это, естественно, будет приводить к дисбалансу правовой системы всего Союза.

Поступательное воплощение в правопорядке ЕС принципа верховенства права подтолкнуло к значительному расширению практики преюдициальных запросов в Суд ЕС, хотя в начале этого процесса национальные, особенно высшие, суды видели в этом определенное ограничение своих исключительных полномочий. Однако в последующем Суд ЕС пришел к однозначному мнению, что нарушение права ЕС будет серьезным, если решение суда последней инстанции было принято не в соответствии с практикой Суда ЕС или если национальный суд последней инстанции отказался от своей обязанности обратиться в Суд ЕС в преюдициальном порядке. Суд подчеркнул, что без этого у частных лиц не будет другой возможности защитить свои права, поскольку на национальном уровне все правовые средства защиты исчерпаны [8, 9, 24].

Можно утверждать, что такой весьма важный вектор развития концепции верховенства права и обеспечения единства судебной практики в правопорядке ЕС подтверждает в определенном смысле не только фундаментальность принципа институционального единства судебной системы ЕС, но и, так сказать, федералистическую модель юрисдикции Суда ЕС. Я. Комарек не случайно полагает, что Суд ЕС в таких случаях действует как Верховный Суд ЕС, хотя официально таким не является [19, с. 33].

Согласно ст. 267 Договора о функционировании ЕС Суд ЕС уполномочен выносить по запросам национальных судебных учреждений преюдициальные решения относительно толкования учредительных договоров, действительности и толкования актов институтов, органов или учреждений ЕС. Исходя из этого, он наделен юрисдикцией рассматривать запросы, касающиеся любого вопроса права ЕС. При этом если Суд не может решить вопрос о том, относится ли запрос к праву ЕС, то сомнения толкуются в пользу принятия его к рассмотрению [6]. В этой связи следует отметить, что национальные суды иногда обращались с преюдициальным запросом о толковании национального или международного права, что является недопустимым.

Важно подчеркнуть, что ст. 267 Договора о функционировании ЕС не может использоваться для рассмотрения вопроса о соответствии национального законодательства праву ЕС. Еще в своей ранней практике Суд растолковал свои полномочия в этой части следующим образом: «В рамках преюдициальной процедуры Суд ЕС не наделен юрисдикцией как в отношении применения Договора к конкретному делу, так и принятия решения о действительности того или иного положения внутреннего права с точки зрения Договора, что было бы возможным в соответствии со ст. 169» [14, с. 585] (сейчас ст. 258 — прим. авт.). Это означает, что Суд только «предоставляет национальному суду критерии для определения, соответствуют ли эти правила (имеется в виду национальные нормативные акты — прим. авт.) праву Сообщества» [2, с. 465]. То есть Суд ЕС не вторгается в полномочия национальных судов осуществлять оценку обстоятельств конкретного дела и национального нормативного акта, а только дает ответ на поставленные перед ним вопросы толкования актов ЕС и тем самым проводит четкое разграничение своих функций и функций национальных судебных учреждений. Вместе с тем иногда Суд ЕС при рассмотрении преюдициальных запретов достаточно тщательно исследует как обстоятельства дела, так и национальное законодательство, что приводит, по сути, к вынесению таких преюдициальных решений, которые могут восприниматься как образец для решения национального суда по конкретному делу [4, с. 649]. Однако такое восприятие преюдициальных решений Суда ЕС является нетипичным, поскольку в большинстве своем Суд ЕС выносит, так сказать, абстрактные решения.

При разрешении дела в рамках преюдициальной процедуры Суд ЕС последовательно разграничивает также функции толкования права и его применения. В решении по делу Benedetti Суд ЕС констатировал, что целью преюдициальных процедур является разрешение вопроса права, а не разрешение конкретного спора [12, с. 163]. В этом отношении с точки зрения предмета преюдициального производства концептуальным является вопрос, может ли Суд ЕС принимать преюдициальные решения о толковании права ЕС, если оно используется в сфере национальной компетенции. Такие ситуации возникают, когда согласно решению национальных органов действие определенных норм ЕС распространяется на национальный уровень или когда одно и то же правоположение является источником как национального права, так и права ЕС [20].

Примером первого случая стало использование немецкой железной дорогой Таможенного кодекса ЕС для исчисления стоимости перевозок [7, с. 3001]. Подобная ситуация может иметь место и в случае, если частные лица в договоре между собой предусмотрели, что будут руководствоваться правом ЕС [15].

Примером второго случая может быть ситуация, когда при заключении международных смешанных договоров их предмет относится как к компетенции ЕС, так и к компетенции государств-участниц [16], что приводит к тому, что то или иное положение договоров может применяться в пределах двух компетенций.

Как показала практика рассмотрения подобных дел, позиция Суда ЕС очень отличается от позиции генеральных адвокатов, которые настаивают на отказе в принятии таких преюдициальных запросов по основаниям отсутствия юрисдикции. Наиболее известным в этом отношении стало решение по делу Dzodzi [17], именем которого и называют ситуацию толкования Судом права ЕС, используемого в сфере национальной компетенции [18]. Суд ЕС решил дать толкование в деле Dzodzi, учитывая самостоятельное решение национального суда обратиться к суду ЕС за толкованием.

Э. Арнул (A. Arnull) следующим образом комментирует позицию Суда ЕС: «Кажется, Суд обеспокоен, что если он склонится к принятию преюдициального решения при этих обстоятельствах, то может развиться параллельная линия прецедентного права национальных судов...» — и делает вывод, что тогда будет подвергнуто опасности единство права ЕС [1, с. 53—54]. Однако генеральный адвокат M. Дармон (M. Darmon) по делу Dzodzi и Г. Манчини (G. Mancini) с Ф. Джейкобсом (F. Jacobs) высказывали в разных делах оппозиционное мнение и не видели никакой угрозы правовой системе ЕС. X. Размуссен (H. Rasmussen) вообще считает, что Суд ЕС неправильно истолковал ст. 234 Договора о Европейском союзе в редакции Амстердамского договора (сейчас ст. 267 Договора о функционировании ЕС), приняв решение по делу Dzodzi [22, с. 1083]. По нашему мнению, правильной является позиция, которая стоит посередине двух оппозиционных мнений и была высказана С. Лефевром (S. Lefevre): обращение является допустимым, если связь между национальным правом и правом ЕС очевидна и положения национального права делают отсылки к нормам наднационального права [20, с. 513].

Достаточно продолжительная практика вынесения преюдициальных решений Суда ЕС подтверждает то, что преюдициальные запросы являются, так сказать, «конституционным долгом» национальных судов в понимании практики применения ч. 3 ст. 267 Договора о функционировании ЕС. В деле CILFIT Суд ЕС прямо подчеркнул, что обязанность по обращению с запросом в Суд ЕС базируется на кооперации судебных систем государств — членов ЕС и прописана договором для совершенствования надлежащего применения права ЕС и его единой интерпретации во всех государствах-членах [11, с. 3415]. А это означает, что право (обязанность) национального суда обращаться в Суд ЕС с преюдициальным запросом носит официальный характер. То есть в силу сложившейся судебной практики национальный суд по своей инициативе должен исследовать все материалы дела, в том числе и вопрос о квалификации правоотношений с точки зрения права ЕС, а в связи с этим — вопрос об основаниях его толкования при рассмотрении конкретного дела. При этом Суд ЕС в таких ситуациях должен выделить из всей информации, предоставленной национальным судом, те вопросы права ЕС, которые являются наиболее важными и требуют особого внимания. Кроме того, национальные суды могут ставить вопросы Суду ЕС относительно того, предоставляют те или иные положения права ЕС индивидам права, которые должен защищать национальный суд, то есть имеют ли они прямое действие. Такие вопросы, например, были поставлены Комиссией по тарифам Нидерландов в преюдициальном обращении к суду ЕС [10].

При этом надо обратить внимание на то, что национальный суд государств-членов может обратиться в Суд ЕС даже в том случае, если стороны по делу, которое рассматривается в национальном суде, не ссылались на право ЕС. Исходя из принципа гармонизации права ЕС с национальными правовыми системами, основания для вынесения преюдициальных решений могут иметь место также и в случаях, когда истец или ответчик ссылались на право Союза в подтверждение своих правовых позиций, но сам национальный суд счел нужным воспользоваться им, а в последующем все-таки возник вопрос о толковании права ЕС или о его действительности.

Как видно, производство по преюдициальным запросам, как и пересмотр решений Суда ЕС, имея принципиальное значение в механизме реализации права ЕС для единства судебной практики, и принципы, выработанные самим Судом ЕС, отражают незыблемость основного подхода в части взаимодействия права ЕС и национального права государств-членов, а также фундаментальность принципа верховенства права ЕС. Что же касается юрисдикции Суда ЕС выносить преюдициальные решения, то он придал ст. 267 Договора о функционировании ЕС, по сути, мультифункциональное значение. Изначально это положение служит обеспечению единого толкования и применения права ЕС национальными судами государств-членов. Но постепенно Суд трансформировал преюдициальную процедуру в косвенный способ защиты индивидуальных прав [3, с. 307; 25].

Список литературы

1. Arnull A. The European Union and its Court of Justice. — Oxford; New York: Oxford University Press, 1999.

2. Barav A. Preliminary Censorship? The Judgment of the European Court in Foglia v. Novello // European Law Review. 1980. Vol. 5.

3. Berb G., Kuile T., Curtin D., Heukels T. and others. Court of Justice: Judicial Protection and the Rule of Law // Institutional Dynamics of European Integration: Essays in Honour of Henry G. Schermers. — Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1994.

4. Case 120/78, Rewe Zentrale v Bundesmonopolverwaltung fьr Branntwein (Cassis de Dijon) // European Court Reports. 1979. P. 649.

5. Case 149/79, Commission v Belgium // European Court Reports. 1980.

6. Case 159/90, Society of the Protection of the Unborn Children Ireland Ltd v Grogan // European Court Reports. 1991. P. I-4685.

7. Case 166/84, Thomasdьnger v Oberfinanzdirektion Frankfurt am Main // European Court Reports. 1985.

8. Case 173/03, Traghetti del Mediterraneo SpA v Italy // European Court Reports. 2006. P. I-5177.

9. Case 224/01, Gerhard Kцbler v Republik Цsterreich // European Court Reports. 2003. P. I-10239.

10. Case 26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration // European Court Reports. 1963. P. 1.

11. Case 283/81, Srl CILFIT and Lanificio di Gavardo Spa v Ministry of Health // European Court Reports. — 1982.

12. Case 52/76, Luigi Benedetti v Munari F.lli s.a.s. // European Court Reports. 1977.

13. Case 6/64, Costa v ENEL // European Court Reports. 1964.

14. Case 6/64, Flamino Costa v E.N.E.L. // European Court Reports. 1964.

15. Case 88/91, Federzione Italiana dei consorzi Agrari v Azidenda di Stato per gli Inteventi nel mercato Agricolo // European Court Reports. 1992. P. I-4035.

16. Gasparon P. The Transposition of the Principle of Member State Liability into the Context of External Relations // European Journal of International Law. 1999. Vol. 10. № 3. P. 605—624.

17. Joined cases 297/88, 197/89, Dzodzi v Belgium // European Court Reports. 1990. P. I-3763.

18. Kaleda S.L. Extension of the preliminary rulings procedure outside the scope of Community law: “The Dzodzi line of cases” // European Integration Online Papers. 2000. Vol. 4. № 11. URL: http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-01a.htm

19. Komarek J. Federal Elements in the Community Judicial System: Building Coherence in the Community Legal Order // Common Market Law Review. 2005. Vol. 42.

20. Lefevre S. The Interpretation of Community Law by the Court of Justice in Areas of National Competence // European Law Review. 2004. Vol. 29. № 4.

21. Opinion 1/91, Draft agreement between the Community, on the one hand, and the countries of the European Free Trade Association, on the other, relating to the creation of the European Economic Area // European Court Reports. 1991. P. I-6079.

22. Rasmussen H. Remedying the Crumbling EC Judicial System // Common Market Law Review.  2000. Vol. 37.

23. Slaughter A.M., Stone Sweet A., Weiler J.H.H. The European Court and National Courts — Doctrine and Jurisprudence. Legal Change in Its Social Context. — Oxford: Hart Publishing, 1998. 391 p.

24. Vajda C. Liability for Breach of Community Law: A Survey of the ECJ Cases Post Factortame // European Business Law Review. 2006. Vol. 17. P. 264—266.

25. Комарова Т.В. Суд ЕС та формування моделі захисту прав приватних осіб // Юридична України. 2004. № 5. С. 74—79.

26. Комарова Т.В. Юрисдикція Суду Європейського Союзу. — Х.: Право, 2010.

27. Энтин М.Л. Суд европейских сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. — М.: Международные отношения, 1987.