Судебная защита прав граждан на благоприятную окружающую среду и проблемы ее реализации

УДК 349.6:342.56

Страницы в журнале: 45-50 

В.И. Ивакин,

 кандидат юридических наук, доцент кафедры теории права и природоресурсного права Юридического института Московского государственного университета путей сообщения Россия, Москва alex56ural@yandex.ru

Рассматриваются некоторые теоретические вопросы судебной защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду, раскрыты проблемы ее реализации и предложены пути их решения. Автором приводится анализ соответствующих законодательных актов, как российских, так и международных, кроме того, фрагментарно показана практика работы системы правосудия в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Ключевые слова: судебная защита, права граждан, благоприятная окружающая природная среда, правовые акты, проблемы реализации, суды Российской Федерации, международные судебные органы.

В  соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. В случае если окружающая среда по вине каких-либо субъектов стала неблагоприятной, гражданин или юридическое лицо вправе обратиться за защитой данного права в различные органы государственной власти, в том числе судебные. Однако судебная система страны, как известно, состоит из множества судов. Среди них Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, а до недавних пор еще и упраздненный Высший Арбитражный Суд РФ, кассационные и апелляционные суды 9, 10, 11, 12, 13 и иных составов, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, суды общей юрисдикции, военные и иные специализированные суды, суды по гражданским и уголовным делам, мировые судьи, третейские суды. Высказываются, кроме того, мнения о создании административных, экологических [3, с. 87—93], биоэтических [16, с. 128—130] и других судов, поскольку существуют определенные процессуальные проблемы в рассмотрении дел вышеназванными судебными органами [6, с. 56—58; 7, с. 148—150]. Есть еще также международные суды. Словом, куда ни кинь взгляд, как сказал бы публицист, сплошь одни суды, суды, суды... И если обращающимся в суд является гражданин, не имеющий высшего юридического образования, да и имеющий таковое, но не практикующий по специальности, то весьма сложно сориентироваться в этой довольно-таки казуистической схеме судебных инстанций. Порой и адвокат, юрист, защитник, оказывающий правовые услуги, также может затрудниться в определении подсудности и подведомственности того или иного конкретного дела, в том числе дела, связанного с нарушением прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Более того, определенные вопросы, относящиеся к применению закона о рассматриваемых отношениях, возникают, естественно, и у самих судебных формирований. Внимание последних обращается на то, что право, гарантированное вышеназванной нормой, т.е. ст. 42 Конституции РФ, обеспечивается, в том числе, путем правильного применения соответствующих актов. Об этом, в частности, идет речь в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 210 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования». В документе также указано, что исковые дела с участием граждан о защите нарушенных или оспариваемых свобод и интересов направлены на защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду. И это определяет подведомственность указанных дел судам общей юрисдикции. Отметим, что в связи с упразднением Высшего Арбитражного Суда РФ данная формулировка кажется, на первый взгляд, практически неактуальной. Однако это не так, поскольку снова и снова в практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов, но уже на уровне субъектов Российской Федерации, будут возникать трения по вопросам подведомственности и подсудности, в том числе по делам, связанным с правом граждан на благоприятную окружающую природную среду. Потому, на наш взгляд, следовало бы объединить в субъектах Российской Федерации арбитражные суды и суды общей юрисдикции в одну судебную структуру, поменяв, тем самым, в корне их непомерно разросшуюся за последнюю четверть века, и, думается, не совсем эффективную систему, когда дела рассматриваются годами, переходя из одного тысячелетия в другое. В советское же время, напомним, арбитражных судов вообще не существовало, хотя споры между хозяйствующими субъектами случались, конечно, нередко.

В то же время судья при разрешении любого конкретного дела, связанного с нарушением прав граждан на благоприятную окружающую среду, в первую очередь обязан обратиться к Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в котором раскрывается рассматриваемое нами понятие. Так, в ст. 1 приводятся определения основных дефиниций, используемых в данном нормативном правовом акте. Под указанной категорией понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Отметим, что в данной норме, где предложены, конечно, глубоко проработанные определения, в том числе приведенное [14, с. 5—10], тем не менее, царит хаос. Дело в том, что не совсем ясно, по какому принципу изложены предложенные дефиниции, число которых достигает едва ли не сорока. Практически то же самое можно сказать о чехарде основных понятий, которые даны в соответствующих статьях федеральных законов от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и др., например, в Федеральном законе от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 3). Хотя, справедливости ради, следует оговориться, ибо в предпоследнем источнике, да и ряде иных, например в Федеральном законе от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», видна хоть какая-то систематизация основных терминов, а значит, и правовых норм. Думается, что наиболее целесообразно было бы расположить указанные понятийные категории в определенном, например алфавитном, порядке. Хотя это, разумеется, не всегда обязательно и желательно, как, например, прослеживается в Федеральном законе от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Не помешает и пронумеровать понятия, что сделано в ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации 2006 года или в ст. 3 Федерального закона от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», покольку терминов в головном природоохранном декрете не то чтобы достаточно много, но даже, кажется, с избытком, причем немалым и даже больше, чем, наверное, в любом другом экологическом законе. Предлагаемая нехитрая юридическая техника, несомненно, облегчит работу с цитируемыми документами, в том числе и гражданам, отстаивающим свое право на благоприятную окружающую среду в суде, что не только связано, может быть, с предъявлениями исков о возмещении вреда их жизни, здоровью или имуществу [4, с. 82—88].

При этом право на благоприятную окружающую среду следует понимать весьма широко, поскольку оно включает в себя самые разные составляющие, самые различные права, относящиеся к рассматриваемой области. Это и право на создание общественных объединений, осуществляющих деятельность в данной сфере, и право на пользование природными объектами, и право на выдвижение предложений о проведении общественной экологической экспертизы, а также «другие предусмотренные законодательством права». Четко очерченного круга этих прав в законе нет, хотя и прослеживается попытка законодателя возвести их в рамки правоотношений. Нет и конкретного перечня субъектов, могущих обращаться в суд за защитой указанных прав, ведь под словом «каждый» в ст. 42 Конституции РФ подразумеваются не только граждане и юридические лица, но и иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства. Поэтому нами предполагается несколько сузить перечень этих субъектов и говорить о судебной защите исключительно прав граждан на благоприятную окружающую среду, статус которых несколько отличен от правового статуса человека, личности [14, с. 61—64], индивидуума, неграждан (данное понятие имеется в законодательстве Латвии, где неграждане есть субъекты закона), а также физического лица, не говоря уже о юридическом [9, с. 8—11] и т.д. Возможно, с данной трактовкой, из которой естественно исключаем вопрос о последних указанных субъектах, согласятся не все [11, с. 17—20], но кто-то, думается, если даже не большинство, ее поддержит. Непростым видится и вопрос о судебной защите права на благоприятную окружающую среду иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов), легально находящихся на территории Российской Федерации, поскольку российский закон, как и юридический акт любого другого государства, должен, в первую очередь, охранять права своих граждан. При этом нормы отечественного законодательства в области охраны окружающей среды, кроме всего прочего, должны ясно и четко отражать суть правовых явлений, а также не противоречить друг другу. В то же время внимательный анализ нормативных источников показывает, что это не совсем так. Для примера обратимся к Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Отметим, что в ст. 11 данного акта, в которой зафиксированы права и обязанности граждан в соответствующей сфере, речь уже идет не обо всех субъектах, как провозглашено в Конституции РФ, точнее, не о каждом человеке, не о каждой личности, а исключительно только о гражданах, которые наделены юридически таким свойством. В Конституции РФ конкретно указано, что «каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду». На наш взгляд, из приведенной нормы видно, что в цитируемом документе произошло некоторое конституционное сужение субъектов, обладающих рассматриваемым правом, ибо сюда не вошли, например, упоминаемые нами выше апатриды. Кроме того, из указанной нормы видно, что граждане, как российские, так и иностранные, но, в первую очередь, вероятно, российские, вправе предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде. Однако вправе ли, в частности, российские граждане или гражданин РФ единолично подавать в суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду? Или вправе ли гражданин РФ обратиться в суд, когда экологический вред от деятельности вышеуказанных объектов еще не наступил? Имеет ли также указанный субъект право обратиться в судебные органы с обращением об ограничении и приостановлении или прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду? Либо это только могут сделать общественные и иные некоммерческие объединения граждан, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды (как это и записано в ст. 12 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»)? Во всяком случае, головной экологический закон такого права для граждан, в том числе Российской Федерации, непосредственно не провозглашает, но предоставляет его соответствующим общественным и иным некоммерческим объединениям. В связи с изложенным, полагаем, что названным источником следовало бы предоставить данное право отдельно и каждому гражданину.

Что касается вышеупомянутых нами ясности и четкости правовых явлений, сформулированных в законе и связанных с защитой прав граждан на благоприятную окружающую среду в суде, то здесь прослеживается в отдельных случаях та же ситуация, взять, к примеру, Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ), поскольку земля является, в первую очередь, важным природным ресурсом, а уж потом объектом права собственности и т.д., т.е. существенным необходимым элементом окружающей среды. Однако  если проанализировать хотя бы некоторые нормы этого источника, то можно увидеть отдельные заслуживающие внимания моменты. Так, гл. V ЗК РФ называется «Возникновенье прав на землю». Но, во всех статьях указанной главы (статьи 25—39) идет речь о земельных участках, т.е. частях земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Более того, видно, что в названной главе как раз и фигурируют исключительно указанные категории. В связи с этим, на наш взгляд, ее следовало бы так и обозначить «Возникновение прав на земельные участки». То же самое можно сказать и о главах VII и IX ЗК РФ, которые следует поименовать как «Возникновение прав на земельные участки» и «Прекращение и ограничение прав на земельные участки».

Развивая далее предложенную тему, отметим, что, обращаясь в суд, отстаивая свое право в судебных органах, гражданин защищает не только личное право на окружающую природную среду, но и такое же право для будущих поколений. Также, обращаясь в суд, гражданин доверяет не только названной структуре, но и государственной власти страны в целом, а также показывает при этом, что у него возник спор, который он не может решить иначе, как только в судебных установлениях. В то же время в случае спора с государственной структурой, по мнению многих, суду, являющемуся по закону независимым органом, трудно вынести объективное решение в пользу гражданина. Хотя, на наш взгляд, думается, это не совсем так, ибо любая государственная организация должна, прежде всего, соблюдать закон, который для всех одинаков, как для частных лиц, так и для государственных субъектов.

В рассматриваемой нами сфере порой встречается и практика отказа в приеме иска, поданного гражданином, причем по самым различным, порой надуманным основаниям. Не исключено также затягивание дела и даже нарушение всех разумных сроков. Проблемным представляется вопрос и об оплате труда адвокатов, которых мог бы пригласить гражданин для защиты своего права в суде, в том числе такого, как в определенной степени, на наш взгляд, аморфного, не имеющего четких границ, права на благоприятную окружающую среду. Интересен и вопрос о соотношении экологического и иных отраслей права при защите гражданами указанного права и др. Так, в гл. 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года нет даже самого термина «благоприятная», хотя неоднократно встречается понятие «окружающая среда». Отсюда, по сути, нет и административной ответственности за нарушение прав граждан на благоприятную окружающую среду. Потому судебные органы и не могут привлечь к данной разновидности ответственности нарушителей, посягающих на анализируемое право. Отсутствует рассматриваемая дефиниция и в гл. 26 Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 года «Экологические преступления», хотя понятие «окружающая среда» там также встречается неоднократно.

Гражданин, как уже отмечалось, в том числе российский, вправе обратиться за защитой своего права на благоприятную окружающую среду и в Европейский суд по правам человека (далее — ЕСПЧ). В этом случае возможно различное понимание, в отличие от отечественного, указанного права данным органом, хотя, как зафиксировано в литературе, ЕСПЧ трактует такие категории достаточно широко [15, с. 60—63]. Однако, думается, это не означает, что трактовка рассматриваемого понятия названным судебным установлением исключительно во всех случаях может быть шире, точнее и глубже. Вместе с тем, это один из рычагов защиты, которым должны пользоваться граждане, и они им активно пользуются. Для примера обратимся к решению ЕСПЧ, признавшего право жителя санитарно-защитной зоны металлургического предприятия «Северсталь» на внеочередное переселение (Дело Фадеевой против России) от 09.06.2005. Несмотря на то  что данный судебный акт издан фактически 10 лет назад, его актуальность, по нашему мнению, и в настоящее время несомненна, а может быть, выше, нежели ранее. Так, в документе указано, что сталелитейный завод был построен во времена СССР, однако и по сей день остается самым большим производством по выпуску стали в Российской Федерации. Для определения зон наибольшего загрязнения, вызванного производством этого металла, уполномоченные органы власти в 1965 году установили вокруг предприятия буферную санитарно-защитную зону. Она составляла 5000 м вокруг территории объекта, а в 1992 году была уменьшена до 1000 м. Заявительница проживала в данной зоне в муниципальной квартире со своей семьей с 1982 года, и это несмотря на то, что теоретически указанная территория должна была отделить завод от жилых районов города, где проживали также тысячи других граждан. Постановлением Совета Министров РСФСР от 10.09.1974 на Министерство черной металлургии была возложена обязанность к 1977 году расселить жителей названой зоны, однако этого не было сделано. Учитывая указанные и другие обстоятельства, в частности, средний уровень ПДК вредных веществ воздуха г. Череповца в 1,6—9 раз выше необходимого, тем самым было нарушено право заявительницы на благоприятную окружающую среду, а суд признал «Северсталь» и государство виновными.

Приведенное дело было одним из первых российских экологических дел в названном суде, но, естественно, не последним. Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная в 1950 году, не содержит положений, прямо защищающих права личности на благоприятную окружающую среду, а потому данное обстоятельство в определенной степени осложняет возможность гражданам нашего государства в реализации ст. 52 Конституции РФ. Сложность вызывает и тот факт, что российское законодательство не является прецедентным, отсюда и решение ЕСПЧ не служит для судов Российской Федерации обязательным при разрешении аналогичных споров. С другой стороны, конечно, жаль, поскольку если за основу брать данные государственных докладов «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации» по 2012 год включительно, видно, что в стране существует множество населенных пунктов (городов, поселков и т.д.), в которых окружающая среда загрязнена значительно выше установленных нормативов. Только

в 9 субъектах Российской Федерации высокого уровня загрязнения воздуха не отмечено. Так, по данным Росгидромета, в 138 городах страны (57% городского населения) уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий и очень высокий. К таким городам относятся, в частности, Москва, Магнитогорск, Минусинск, Стерлитамак, Чита и др. [8, с. 8—10]. Тем самым нарушаются положения ст. 52 Конституции РФ. Однако вряд ли конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду было бы реализовано, учитывая непростую экономическую, социальную и политическую ситуацию в государстве.

Тем не менее, ЕСПЧ, являющийся в определенной степени политизированным органом, установил ответственность за состояние окружающей среды государственной власти, государств. Так, если последние не принимали эффективных мер по улучшению состояния окружающей среды, предусмотренные, в том числе, национальным законодательством, на них налагаются соответствующие санкции [5, с. 70], и они являются субъектом ответственности [12, с. 381—439]. Основанием данного суждения служит определение Конституционного Суда РФ от 16.12.2008 № 1085-О-П «По жалобе Уполномоченного по правам человека в РФ на нарушение конституционных прав гражданки Колковой Валентины Евгеньевны частью четвертой статьи 14 и частью четвертой статьи 15 Закона РФ “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”. Можно назвать также и более ранние акты, например Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.1997 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”».

Эти документы констатировали нарушения различных конституционных прав и законных интересов граждан, в том числе существенное нарушение права на благоприятную окружающую среду. Из вышеизложенного видно, что забота государства о восстановлении нарушенных вследствие указанной катастрофы конституционных прав и интересов граждан, в том числе путем возмещения вреда, реализуется также в русле обеспечения радиационной безопасности и экологического благополучия, исходя из целей и принципов правового и социального государства, провозглашенных в статьях 1, 2 и 7 Конституции РФ.

При этом защита прав граждан на благоприятную окружающую среду в суде есть одна из форм юридического воздействия государства или государств на регулирование отношений в рассматриваемой сфере. Являясь конституционным, данное право является одним из основных наряду, например, с естественным и неотъемлемым правом на жизнь вкупе с иными, провозглашенными в приведенном выше акте. Поэтому следует согласиться с мнением исследователей о необходимости закрепления данного права в законе как права-гарантии [1, с. 10], причем не только в российских правовых источниках, но и международных, в частности, Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Следует также отметить, что не всегда инициатором требований защиты рассматриваемого права должен быть гражданин [2, с. 26—31]. Возможны, на наш взгляд, ситуации, когда инициатива защиты рассматриваемого права должна исходить от самого суда. В перспективе, кроме того, необходимо принятие соответствующего акта, связанного непосредственно с судебной защитой прав граждан на окружающую среду, где могли быть прописаны и раскрыты указанные права, судебный порядок и особый механизм их защиты, а в дальнейшем и Экологического процессуального кодекса Российской Федерации (ЭПК РФ), поскольку видна насущная необходимость становления кодифицированных норм экологического процессуального права [10, с. 4—10]. Пока же, как видно, норма, закрепленная в ст. 52 Конституции РФ в части судебной защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду, в большей степени, хотя это вопрос спорный, является декларативной, нежели конструктивно конкретной.

Список литературы

1. Алихаджиева А.С. Правовой механизм реализации права на благоприятную окружающую среду: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2003.

2. Анисимов А.П., Працко Г.С. Влияние Организации Объединенных Наций на формирование в российском законодательстве гарантий экологических прав человека // Философия права. 2013. № 4.

3. Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Современные проблемы совершенствования экологического правосудия в Российской Федерации // Аграрное и земельное право. 2014. № 2.

4. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право России: Учеб. — М., 2009.

5. Велиева Д.С. Европейский суд по правам человека подтвердил обязанность государства по охране окружающей среды // Российская юстиция. 2007. № 12.

6. Воронин Б.А. Проблемы судебной защиты прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей // Аграрное и земельное право. 2011. № 10.

7. Воронин Б.А. Рецензия на учебное пособие: Е.А. Гришенкова «Юридическая защита прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей» // Аграрное и земельное право. 2008. № 9.

8. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году». — М., 2013.

9. Дойников И.В. Проблемы правового регулирования государственного предпринимательства: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2002.

10. Духно Н.А. Необходимость становления экологического процессуального права // Аграрное и земельное право. 2012. № 5.

11. Козлачкова Е.А. Соотношение понятий «человек», «личность», «физическое лицо», «гражданин» в российском праве // Право и государство: теория и практика. 2014. № 1 (109).

12. Кутафин О.Е. Избранные труды: В 7 т. — М., 2011. Т. 1 «Предмет конституционного права».

13. Николаев А.В. Защита права гражданина на благоприятную окружающую среду по гражданскому законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004.

14. Прокопович Г.А., Харитонов А.Н. Личность и административная ответственность власти // Юридическая мысль. 2008. № 2.

15. Рылова М.А. Вопросы охраны окружающей среды в решениях Европейского суда по правам человека// Евразийский юридический журнал. 2013. № 7.

16. Третьякова В.Г. К вопросу о создании международных и национальных специализированных биоэтических судов // Евразийский юридический журнал. 2013. № 7.