Судебный нормоконтроль в России: современные правотворческие и правоприменительные тенденции, пути совершенствования

Р.Е. КАЧАНОВ,

юрист общественного объединения «Сутяжник» (г. Екатеринбург)

Проблема судебного нормоконтроля (судебной проверки нормативных актов, иных источников права на предмет их законности, конституционности) в силу своей новизны и востребованности в течение последних лет продолжает занимать умы как ученых, так и практиков права. Судебные органы, осуществляющие нормоконтроль, приняли ряд важнейших решений, которые, поднимая «старые» проблемы судебного нормоконтроля, фактически открывают новые пути развития этого комплексного межотраслевого института права.

Как справедливо считают многие юристы, одними из важнейших проблем судебного нормоконтроля выступают проблемы судебного оспаривания неопубликованных нормативных актов и нормативных актов, утративших силу. Необходимость гарантировать саму возможность судебной дисквалификации этой категории нормативных актов сегодня признается почти всеми исследователями и практиками[1].

Ранее многие ученые, плохо ориентировавшиеся в современных реалиях, отмечали: зачем признавать незаконными и недействующими, например, неопубликованные нормативные акты, если они и так не действуют в силу прямого конституционного предписания о том, что «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

Между тем в нашей стране как издавались, так и продолжают издаваться на разных уровнях сотни, если не тысячи, нормативных актов, которые, вопреки Конституции РФ и законодательству, не регистрируются и не публикуются, но «успешно» применяются различными правоприменительными органами, в том числе судами. Когда обычные граждане обращали внимание органов власти на положения Конституции РФ, ответы были, как правило, следующими: «У меня есть мой нормативный акт (инструкция, приказ, положение, постановление и пр.), и для меня он конституция, а ваша Конституция меня не интересует»; «Данный нормативный акт не затрагивает ваши права (хотя, например, он устанавливает в отношении граждан дополнительные обязанности), следовательно, на него конституционное положение об опубликовании нормативных актов не распространяется»; «Жалуйтесь, вдруг поможет».

Действительно, хороший вариант ответа — «жалуйтесь». Самой эффективной могла быть, конечно, жалоба, поданная в порядке судебного нормоконтроля, т. е. содержащая требование к суду о признании незаконным и недействующим неопубликованного нормативного акта. Однако наивных заявителей и здесь поджидало разочарование. Дело в том, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, устанавливающая право различных субъектов на обжалование в суде общей юрисдикции незаконных нормативных актов, сформулирована таким образом, что нормативные акты, не принятые и не опубликованные «в установленном порядке», исключаются из сферы судебного нормоконтроля.

Сложно понять, что подразумевал под этой нормой законодатель: хотел ли он на самом деле исключить неопубликованные нормативные акты из сферы судебной проверки либо фраза «принятым и опубликованным в установленном порядке» не должна иметь смысловой нагрузки? Главное то, что последствия оказались плачевными: граждане, как и другие субъекты, перечисленные в ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, не могли защитить свои права и права других лиц посредством судебной проверки и дисквалификации нормативных актов, в отношении которых было нарушено такое важное требование к процедуре их принятия, как официальное опубликование. Между тем отсутствие возможности оспорить в суде такие нормативные акты, проверить их по существу и дисквалифицировать нарушает право на судебную защиту.

Иной точки зрения придерживается секретариат Конституционного суда РФ, который в предварительном порядке рассматривал жалобу гражданина, подавшего в судебный орган конституционного контроля обращение на нарушение его конституционных прав и свобод ч. 1 ст. 251 ГПК РФ в части слов «принятым и опубликованным в установленном порядке». Так, житель Югорского города Урай С. Смердов пытался оспорить в Верховном суде РФ п. 32 Временных правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РФ, утвержденных первым заместителем министра транспорта РФ 29 сентября 1997 г. (далее — Временные правила), не зарегистрированных и не опубликованных официально для всеобщего сведения. Судья Верховного суда РФ со ссылкой на ч. 1 ст. 251 ГПК РФ отказал в принятии такого заявления.

В своих уведомлениях о несоответствии жалобы Федеральному конституционному закону от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о Конституционном суде РФ) секретариат Конституционного суда РФ приводил следующие на первый взгляд логичные аргументы, но абсолютно неприменимые к правовой действительности и не соответствующие конституционной задаче — защите прав и свобод граждан. Так, в первом ответе секретариат указал на то, что заявитель не лишен права оспорить Временные правила, утвержденные на федеральном уровне, в районном суде (?!) в порядке оспаривания действий и решений органов власти и должностных лиц, несмотря на то, что правила являются нормативным актом, а 3-месячный срок для оспаривания действий и решений давно прошел (для оспаривания нормативных актов сроков давности не существует). Во втором ответе утверждалось, что оспариваемое положение «напрямую корреспондирует статье 15 (ч. 3) Конституции РФ», и делался вывод о том, что «положение статьи 251 ГПК Российской Федерации конкретизирует положения Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может рассматриваться как нарушение каких-либо конституционных прав и свобод»; «ответ на вопрос о том, возможно ли применение неопубликованных нормативных актов… также однозначно вытекает из указанной статьи Конституции Российской Федерации».

Несмотря на «отрицательные» ответы секретариата, Конституционный суд РФ занял иную позицию. В определении от 02.03.2006 № 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (далее — Определение № 58-О) он указал следующее: «В силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия как не вступивший в силу и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации подсудностью». Конституционный суд РФ признал незаконным и недействующим неопубликованный и незарегистрированный нормативный акт в целом, а не только примененную его часть, причем на основании того, что он не опубликован.

Далее Конституционный суд РФ указывает на то, что «статья 251 ГПК Российской Федерации не исключает оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при рассмотрении подобных дел… не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, — они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т. е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации».

Определение № 58-О имеет колоссальные последствия и для судебного нормоконтроля, и для всей правой системы. Мало того что Конституционный суд РФ обязал суды общей юрисдикции, включая Верховный суд РФ, принимать к производству и рассматривать по существу дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов, он обязал дисквалифицировать их в любом случае установления факта того, что они затрагивают права, свободы и обязанности граждан. То есть гражданам даже не нужно доказывать, нарушает или нет неопубликованный нормативный акт их права и соответствуют ли законодательству его нормы. Более того, можно сделать другой, не менее важный вывод: при оспаривании заявителем части неопубликованного нормативного акта суд должен дисквалифицировать акт в полном объеме, так как он не опубликован в полном объеме, а не только в оспоренной части.

Однако все эти правовые позиции до сих пор не нашли своего отражения в ГПК РФ и АПК РФ, а по многим своим параметрам им противоречат, например в части ненужности доказывать факт нарушения неопубликованным нормативным актом прав заявителя и дисквалификации нормативного акта в полном объеме, а не только в оспоренной части.

Между тем в период действия ГПК РСФСР в практике Верховного суда РФ имелись случаи полной дисквалификации неопубликованного нормативного акта при оспаривании заявителем лишь его части. Так, решением от 27.03.1998 признан незаконным и не подлежащим применению со дня издания Порядок представления и оформления документов для назначения пенсий, утвержденный Минтрудом России 13.08.1992 № 1654-РБ и Минсоцзащиты России 14.08.1992 № 1-2761-18, в целом, а не отдельные его положения, на том основании, что он не был официально опубликован. Заявитель по этому делу в своем обращении оспаривал только пункты 2 и 12 Порядка.

Конечно, суды могут и без внесения изменений в ГПК РФ и АПК РФ непосредственно применять Определение № 58-О. Однако с целью обеспечения единства судебной практики и эффективности правоприменения законодатель обязан разъяснения Конституционного суда РФ относительно оспаривания неопубликованных нормативных актов, которые итак имеют общеобязательный характер, реализовать в главе 24 ГПК РФ и главе 23 АПК РФ, регулирующих осуществление нормоконтроля судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

На региональном уровне конституционные (уставные) суды субъектов Федерации часто дисквалифицировали неопубликованные нормативные акты. Так, постановлением от 13.02.2007 Уставный суд Свердловской области признал не соответствующим областному Уставу утратившее силу Положение о создании районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания, утвержденное постановлением главы г. Екатеринбурга от 05.02.2001 № 116, исключительно в связи с тем, что оно затрагивает права и обязанности граждан и не было опубликовано, несмотря на то что в судебном заседании было установлено, что этот документ не нарушает права граждан, соответствует Уставу Свердловской области, а также иному законодательству.

Не менее важными представляются вынесенные Конституционным судом РФ определения, касающиеся обеспечения прав граждан на судебное оспаривание нормативных актов, утративших юридическую силу. Судебная проверка таких актов обусловлена необходимостью судебного восстановления нарушенных прав граждан, попранных в период действия данных нормативных актов.

На федеральном уровне Законом о Конституционном суде РФ сразу была реализована идея предоставления права оспаривания прекративших действие нормативных актов. Так, ст. 43 устанавливает, что в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным судом РФ производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан.

Впоследствии Конституционный суд РФ в определении от 20.11.1998 № 158-О «По жалобе ТОО ПКФ “Рождество” на нарушение конституционных прав и свобод нормой пункта “а” статьи 1 Федерального закона “О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год”» конкретизировал ст. 43 Закона о Конституционном суде РФ. Суд указал, что, как следует из ч. 1 ст. 85, проверка нормативного акта в порядке конституционного судопроизводства допускается, если заявителем оспаривается действующий нормативный акт. Однако по смыслу статей 96, 97 и ч. 2 ст. 43 в целях защиты конституционных прав и свобод граждан возможна проверка конституционности закона, отмененного или утратившего силу, но при наличии двух обязательных условий:

1) если производство по жалобе гражданина начато до момента утраты силы или отмены оспариваемого им закона;

2) если оспариваемым законом, примененным в конкретном деле, нарушены конституционные права гражданина.

Практика судов общей юрисдикции, в том числе Верховного суда РФ, до 2005 года складывалась таким образом, что факта отмены оспариваемого нормативного акта было достаточно для того, чтобы прекратить производство по делу (если производство уже начато), либо для отказа в принятии заявления (если нормативный акт отменен в процессе разрешения судом вопроса о принятии обращения к рассмотрению). И только 12 мая 2005 г. Конституционный суд РФ сформулировал правовую позицию, аналогичную выраженной применительно к проблеме оспаривания утративших силу нормативных актов в Конституционном суде РФ.

Конституционный суд РФ в определении от 12.05.2005 № 244-О «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (далее — Определение № 244-О) указал следующее: «Прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу, — утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке, юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации, и не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (статья 13 ГК Российской Федерации)».

В резолютивной части Определения № 244-О Конституционный суд РФ сделал вывод, что «положения пункта 1 части первой статьи 134 и статьи 220 во взаимосвязи со статьей 253 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами».

Так же как и в случае с конституционным судопроизводством, суд общей юрисдикции не может отказаться рассматривать утративший силу нормативный акт на предмет его законности при наличии двух условий:

1) заявление о признании акта незаконным должно быть подано в суд до признания акта утратившим силу;

2) в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами.

Конституционный суд РФ в 2005 и 2006 годах принял определения в отношении Уставного суда Санкт-Петербурга и арбитражных судов, в которых повторил ранее выраженную им правовую позицию. Несмотря на это, региональные власти в законах о конституционных (уставных) судах упорно определяют, что факт утраты оспариваемым нормативным актом силы является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Более того, сами суды пытаются ограничивать собственные полномочия, отказываясь приводить региональное законодательство в соответствие с правовой позицией Конституционного суда РФ. Так, постановлением от 17.04.2007 по жалобам Т.Н. Роговой, Р.Е. Качанова и Р.А. Слобожаниновой Уставный суд Свердловской области признал соответствующими Уставу Свердловской области п. 2 ст. 44 и п. 1.3 ст. 67 Закона Свердловской области от 06.05.1997 № 29-ОЗ «Об Уставном суде Свердловской области», которые устанавливали дисквалифицированное Конституционным судом РФ основание для отказа в принятии обращения к рассмотрению (прекращения производства по делу).

Остается нерешенной проблема судебного оспаривания нормативных актов, примененных по принципу «переживания» закона, т. е. когда незаконный (неконституционный) нормативный акт применяется к спорным материальным отношениям, возникшим в период его действия. Дело в том, что правовая позиция Конституционного суда РФ касается только ситуации, когда оспариваемый нормативный акт утрачивает силу после обращения заявителя в суд, т. е. в момент обращения в суд акт действовал. Однако часто встречаются случаи применения недействующего нормативного акта, и оспорить такой акт с целью восстановления прав невозможно. Именно таким образом, к сожалению, складывается практика всех судов, осуществляющих нормоконтроль. И это серьезный пробел в конституционном праве на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), а также в праве на справедливое судебное разбирательство, включая право на суд (ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года).

Незаметными для юридической общественности оказались определения Конституционного суда РФ от 08.07.2004 № 238-О «По жалобе гражданина Тимонина Дмитрия Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьей 248, частями первой и восьмой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», от 20.10.2005 № 513-О «По жалобе гражданина Шалота Владимира Федоровича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 части первой статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» и от 24.01.2006 № 3-О «По жалобе гражданина Коженова Александра Петровича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Определения были вынесены в связи с одной и той же проблемой, а именно: с выяснением судом общей юрисдикции вопроса о том, затрагивает ли нормативный акт права и законные интересы заявителя на стадии принятия обращения об оспаривании нормативного акта к рассмотрению.

До последнего времени (да и сейчас встречаются такие случаи) суды применяли в отношении оспаривания нормативных актов следующее указанное в ч. 1 ст. 134 ГПК РФ основание для отказа в принятии заявления: «В заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя». По сути, суды решали материально-правовой вопрос (затрагивает ли акт права, нарушает ли он их) на стадии принятия заявления, т. е. вне судебного заседания, чем нарушалось право на рассмотрение дела в публичном, гласном и состязательном судебном разбирательстве. Конституционный суд РФ пресек эту порочную практику, сформулировав общеобязательную правовую позицию о том, что положения, содержащиеся в п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, в нормативном единстве с ч. 1 ст. 246 и ч. 1 ст. 251 по их конституционно-правовому смыслу не предполагают отказа суда в принятии заявления гражданина, организации о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этим актом нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Фактически это основание для отказа в принятии заявления распространяется только на ненормативные (индивидуально-правовые, правоприменительные) акты. Нормативные же акты оказались за пределами действия данной нормы, что способствует качественному повышению уровня защиты прав граждан от незаконных нормативных актов.

Определения Конституционного суда РФ демонстрируют общую тенденцию развития судебного нормоконтроля на современном этапе, а именно то, что главной его чертой является отражение принципиальных и важных процессуальных аспектов судебного нормоконтроля не в законодательных актах, а в судебной практике. Практика Конституционного суда РФ как в количественном, так и в качественном отношении имеет первостепенное значение. Однако это вовсе не означает, что иные суды не участвуют в формировании практики судебного нормоконтроля. Так, до того как соответствующие правовые позиции Конституционного суда РФ были сформулированы применительно к проблемам судебного оспаривания неопубликованных нормативных актов, нормативных актов, утративших силу, а также отказа в принятии заявления в случае, если нормативный акт не затрагивает права заявителя, правовые позиции по этим же вопросам, но, естественно, с противоположным содержанием, встречались в постановлениях пленумов и обзорах судебной практики Верховного суда РФ и ВАС РФ. Конституционный суд РФ, формулируя свои правовые позиции, фактически «воевал» не с законодателем, а с судами, и это немаловажная тенденция развития современного судебного нормоконтроля.

Однако и сейчас в постановлениях пленумов Верховного суда РФ и ВАС РФ имеются нужные правовые позиции по проблемам нормоконтроля; фактически сформулированы нормы, отсутствующие в ГПК РФ и АПК РФ. Так, в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного суда Российской Федерации за второй квартал 2004 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного суда РФ от 06.10.2004, содержится следующая правовая позиция: «Поскольку нормативные правовые акты являются обязательными для неопределенного круга лиц, то решение, вынесенное судом по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта, может быть обжаловано в порядке надзора не только лицами, участвующими в деле, но и иными лицами, правоотношения с участием которых регулируются данным актом». Верховный суд РФ расширил перечень лиц, имеющих право оспорить судебное решение по делу об оспаривании нормативного акта в порядке надзора, включив в него лиц, «правоотношения с участием которых регулируются данным актом».

Законодатель должен внимательнее отслеживать судебную практику, особенно высших судов, выявлять в ней тенденцию развития судебного нормоконтроля и своевременно вносить соответствующие изменения в законодательство. Он всегда должен это делать в случаях, когда речь идет об общеобязательных правовых позициях Конституционного суда РФ.

К сожалению, мониторинг практики судебного нормоконтроля почти не задействован либо отсутствует. Верховный суд РФ внес в Государственную думу проект Кодекса административного судопроизводства, который будет регулировать процедуру административного судебного нормоконтроля. Однако в проекте не учтены правовые позиции Конституционного суда РФ по вопросу судебного нормоконтроля, а также иные тенденции развития судебной проверки нормативных актов на предмет их законности. Хочется надеяться, что Кодекс не будет приниматься в спешке и у субъектов права законодательной инициативы останется время для внесения в него соответствующих поправок.

Библиография

1 См., например: Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов. — Екатеринбург, 2005. Вып. 2.