Сущность административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов как правового института

УДК 342.9

Страницы в журнале: 31-37 

Н.Г. КУТЬИН,

кандидат юридических наук, руководитель Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

Раскрывается понятие «административно-правовой режим опасных производственных объектов», приводятся основания классификации административно-правовых режимов, анализируется сущность административно-правового режима безопасности опасных производственных объектов как комплексного правового института.

Ключевые слова: административное право, административно-правовой режим, государственное управление, промышленная безопасность, опасный производственный объект.

The essence of the administrative and legal regime of industrial safety of hazardous production facilities as a legal institution

Kutyin N.

Discloses the concept of “administrative and legal regime of hazardous production facilities”, are based on the classification of legal and administrative regimes, analyzed the nature of the administrative and legal regime safety of dangerous industrial objects as complex legal institution.

Keywords: administrative law, administrative law regime, governance, industrial safety, hazardous facilities.

Государство определяет потребность в юридической регламентации общественных отношений и их оптимальную юридическую форму. При этом модификация общественных отношений вызывает необходимость трансформации юридической формы и ее составных частей.

Одним из наиболее сложных и наименее исследованных элементов этой формы является правовой режим[1].

Под правовым режимом понимается официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования.

С точки зрения теории права правовой режим — это комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) некоего объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств. Правовой режим задается параметрами двоякого рода: во-первых, особым социальным статусом регулируемых им общественных отношений (социальный режим объекта), обосабливающихся, как правило, специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особой правовой материи, закрепляющей принципы, формы и методы деятельности, права и обязанности субъектов. Содержание правового регулирования зависит от особенностей предмета правового регулирования (общественных отношений), положения взаимодействующих в отношениях субъектов, а также от объектов, по поводу которых возникает это взаимодействие[2].

Правовой режим отражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности[3].

В.Б. Рушайло отмечает, что в юридической науке правовой режим понимается как: а) закрепленные в законодательстве права, обязанности и ответственность; б) система мер, которая используется для достижения поставленных целей; в) система правового воздействия, имеющая специфические приемы и механизмы регулирования. В связи с этим он полагает, что правовой режим отрасли права материально обусловлен такими факторами, как предмет регулирования (особенности управленческих, имущественных и других отношений); метод правового воздействия, т. е. единый специфический способ юридического воздействия, характерный для отрасли права; отраслевой юридический инструментарий, базирующийся на принципах, специфичных для данной отрасли права; особое законодательство, кодифицированные акты которого нормативно закрепляют отраслевые принципы, общие положения и основные правовые средства[4].

Признаки правовых режимов:

— устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством;

— имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права;

— представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;

— создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений[5].

Административно-правовой режим как разновидность правового режима вытекает из необходимости упорядочения общественных отношений, тем более что основной задачей административного права как отрасли права является обеспечение эффективного осуществления государственного управления. Административно-правовой режим сопровождает деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими  должностных обязанностей.

В научной литературе можно найти определения административно-правового режима, отражающие его сущность.

Так, И.С. Розанов  административно-правовым режимом называет установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных ситуациях[6]. Ю.А. Тихомиров указывает, что административно-правовой режим — это «специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни»[7]. А.В. Малько и Н.И. Матузов считают правовым режимом особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права[8].

Ю.А. Дмитриев, А.А. Евтеева, С.М. Петров  определяют административный режим как совокупность норм административного права, содержащих дозволения, запреты и предписания, подлежащие неукоснительному соблюдению субъектами управления; эти нормы предназначены для установления определенного порядка взаимодействия субъектов административного права в конкретной области управленческих отношений с целью оптимизации управленческого процесса[9].

Д.Н. Бахрах под правовым режимом понимает совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенную деятельность людей[10]. Специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности, временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, но чаще всего сочетает эти факторы.

Режимы могут быть межотраслевыми, т. е. урегулированными нормами нескольких отраслей права (например, режимы законности, предпринимательства), и отраслевыми (административно-правовой, гражданско-правовой и др.). Среди правовых режимов выделяются общие, универсальные и производные, вторичные.

И.С. Розанов дает классификацию административно-правовых режимов исходя из их цели — предупреждение или затруднение преступной и иной противоправной деятельности в сфере общей безопасности страны.  Он выделяет группы режимов, направленных на обеспечение интересов государственной безопасности страны, безопасности государства и охраны общественного порядка одновременно (режим проживания и передвижения иностранцев); охрану общественного порядка (разрешительные режимы приобретения и хранения оружия, паспортный режим и др.); достижение целей и задач иных отраслей управления (таможенный режим, санитарный режим); комплексные режимы (военная угроза, стихийное бедствие и т. п.)[11].

Ю.А. Тихомиров подразделяет административно-правовые режимы в зависимости от цели регулирования на три группы: режимы государственных состояний (чрезвычайное положение, военное положение, охрана государственной границы, охрана таможенных границ, регулирование внешнеторговой деятельности, включая протекционизм, и т. д.); функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечивать функции управления в различных сферах (режимы налоговый, санитарный, экологический и т. д.); легализующие режимы, касающиеся официальной регистрации юридических и физических лиц, регламентации нормативных требований к видам деятельности и т. д.[12]

Однако существует и более широкий перечень видов административно-правовых режимов[13]. Кроме того, выделяются специальные административно-правовые режимы территорий (например, зоны экологического бедствия); режимы отдельных объектов и документов (хранение наркотиков, ядов, оружия и др.); режимы видов деятельности (функционирование системы предупреждения и ликвидации бедствий природного и техногенного характера и др.).

По временному аспекту действия административно-правовые режимы делятся на постоянные (паспортный) и временные (карантин, чрезвычайное положение), по территориальному — на федеральные и региональные (заповедник, закрытые административно-территориальные образования)[14].

Выделяется также комплексный административно-правовой режим, под которым понимается особый порядок осуществления деятельности, общей для ряда или совокупности государственных органов[15].

Содержанием административно-правового режима безопасности как правового института является совокупность специфических структурных элементов административно-правового регулирования, в числе которых можно выделить нормы административного права, содержащие дозволения, запреты и предписания, определяющие особый порядок функционирования его субъектов в сфере национальной и общественной безопасности. В такого рода административно-правовых отношениях, как правило, принимает участие значительное число субъектов, в том числе обеспечивающих реализацию данных норм. Взаимоотношения этих субъектов должны быть урегулированы с достаточной степенью точности и четкости — это нужно для достижения правопорядка и обеспечения безопасности общества. Отсюда — необходимость введения определенных ограничений в свободе действий или в обращении с какими-либо предметами. Поэтому в систему режимных правоотношений включаются государственные органы (лицензирующие, разрешительные, контролирующие и др.).

Кроме правовых норм взаимоотношения по поводу создания определенного уровня ограничений могут регулироваться локальными нормативными актами (инструкциями, правилами), организационными мерами; они могут обеспечиваться материальными ресурсами (специальными помещениями, охранным оборудованием, оружием и т. п.) и регламентироваться техническими нормами, определяющими порядок эксплуатации техники, техническими и технологическими стандартами. Существенную роль играет кадровое обеспечение субъектов взаимоотношений[16].

Помимо содержания выделяют основные элементы юридической структуры административно-правового режима. К их числу относят регламентацию деятельности в режимных сферах; систему разрешений; регистрацию определенных видов деятельности отдельных категорий лиц; обеспечение учета и контроля некоторых видов деятельности; прямое запрещение отдельных установлений; применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима[17].

Причиной особого внимания к проблемам административно-правовых режимов является необходимость создания механизма формирования и реализации стратегии национальной безопасности Российской Федерации, призванной обеспечить защиту национальных интересов страны от внешних и внутренних угроз за счет политических, экономических, военных, правовых, научно-технических и иных возможностей государства. Правовые акты, относящиеся к тому или иному аспекту обеспечения безопасности, оснащаются, как правило, и необходимым организационно-техническим механизмом их неуклонной реализации. В связи с этим административно-правовые режимы в силу их досконально регламентированного и обязательного характера являются определенным исключением в структуре демократической правовой системы.

Наибольшую теоретическую и особенно практическую значимость имеет классификация административно-правовых режимов по степени их принадлежности к обеспечению национальной безопасности. На основании этого в первую группу включаются режимы, специально нацеленные на обеспечение интересов национальной безопасности страны — безопасности государства[18]. Среди режимов, направленных на обеспечение национальной безопасности, представляется возможным выделить следующие: административно-правовой режим защиты государственной тайны, пограничный режим, режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации[19].

Вторая группа режимов устанавливается преимущественно в целях обеспечения общественной безопасности. Сюда входят административно-правовые режимы лицензионно-разрешительной системы, промышленной безопасности, паспортно-визовой системы, а также санитарный режим и таможенный режим[20].

Третья группа — это комплексные режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях наступления чрезвычайных ситуаций[21].

Составляющей частью правового режима являются способы правового регулирования, т. е. средства юридического воздействия, выраженные в юридических нормах и других элементах правовой системы. Теория права к основным способам правового регулирования относит дозволение, запрещение и позитивное обязывание. Для административного, финансового, военного законодательства и ряда других отраслей публичного права характерно преобладание централизованного регулирования, а в комбинации трех вышеуказанных способов, как правило, доминируют обязывание и запрещение.

Целостность комплексных режимов обусловливает наличие в них специальных функций, которые могут быть достаточно разнообразны, что, однако, отвечает многообразию функций государственного управления. Основное и главное в административно-правовых режимах — предупреждение или затруднение преступной и иной противоправной деятельности в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности[22]. Следует констатировать, что подавляющее большинство административно-правовых режимов устанавливается в интересах общественной безопасности.

Целью и главным назначением административно-правовых режимов является создание надежных правовых барьеров и обеспечивающих их организационных мер, которые должны серьезно затруднять, а в ряде случаев и вовсе исключать угрозы общественной безопасности. Характерным следствием этих мер является в основном вынужденная детальная регламентация деятельности органов государства и общественных объединений, поведения граждан, введение некоторых дополнительных правил или изъятие из общепринятых норм, установление особого надзора за надлежащим порядком развития правоотношений в охраняемой сфере и некоторые другие ограничительные меры[23].

Применительно к режиму безопасности наибольший интерес представляет правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов[24], вычлененный из общей массы, где отношения между государственными органами, общественными объединениями, самодеятельными экономическими структурами и гражданами регулируются преимущественно нормами административного права. 

Понятие «административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов» включает самые разнообразные направления юридического регламентирования деятельности как юридических, так и физических лиц: разрешение и лицензирование отдельных видов деятельности; режимы сертификации; режимы организационных и организационно-технических мероприятий, осуществляемых организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в целях предупреждения, предотвращения и ликвидации последствий аварий и инцидентов на опасных производственных объектах.

Наряду с комплексом специальных мероприятий административно-правовой режим является организационно-правовой основой системы мер обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов. Он позволяет исключить избыточные административные барьеры при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности, с одной стороны, и снизить риски техногенных аварий на опасных производственных объектах — с другой, например, путем дифференциации мер обеспечения промышленной безопасности по классам опасных производственных объектов.

В частности, в отношении опасных производственных объектов I класса опасности реализуется режим непрерывного надзора. Организации, эксплуатирующие указанные объекты, обязаны создать аттестованные системы управления промышленной безопасностью и охраной труда.

Плановые проверки организаций, осуществляющих эксплуатацию опасных производственных объектов II класса опасности, проводятся не чаще одного раза в год, III класса опасности — одного раза в 3 года. Плановые проверки опасных производственных объектов IV класса опасности не производятся. Сфера обязательного декларирования промышленной безопасности ограничена опасными производственными объектами I и II классов опасности. Введен уведомительный порядок начала деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов IV класса опасности.  Кроме того, объединено два лицензируемых вида деятельности (эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов), что позволило лицензиатам сократить издержки, связанные с необходимостью получения двух лицензий.

Выделяя главное в назначении административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов, а именно административно-предписывающие принудительные элементы, ограничения, необходимо отметить, что в условиях современного правового государства рассматриваемый институт, сохраняя в принципе свою юридическую конструкцию, должен изменить содержание, существенно выходя за жестко-запретительные, административно-командные рамки.

Следует отметить, что именно в рамках административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов в настоящее время создаются благоприятные условия для развития и укрепления новых экономических и политических процессов. Например, приведены в соответствие с требованиями ст. 11 Конвенции МОТ от 22.06.1993 № 174 «О предотвращении крупных промышленных аварий» основания для внесения изменений в декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов: в большинстве случаев декларация промышленной безопасности опасного производственного объекта должна будет формироваться один раз в 5 лет; она будет подводить итог всех изменений, произошедших со времени предоставления предшествующей декларации, и комплексно фиксировать новое состояние объекта. Установлены полномочия Правительства РФ по определению исчерпывающего перечня случаев, в которых должны выдаваться разрешения на проведение экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов и технических устройств, применяемых на этих объектах.

Для осуществления проектирования и эксплуатации опасных производственных объектов в режиме опытно-промышленного производства при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ предусматривается возможность установления федеральными нормами и правилами промышленной безопасности опасных производственных объектов  случаев, в которых опытное применение технических устройств на опасном производственном объекте будет возможно без проведения экспертизы промышленной безопасности этого объекта и без получения разрешения на применение этих технических устройств при условии соблюдения параметров технологического процесса, отклонения от которых могут привести к аварии на опасном производственном объекте.

Предусматривается поэтапное введение в силу отдельных законодательных положений, учитывающих необходимость перерегистрации действующих опасных производственных объектов в государственном реестре, а также установление плановых сроков подготовки нормативных актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Режимные мероприятия преследуют цель поставить под контроль деятельность опасных производственных объектов для обеспечения промышленной безопасности, не допустить отклонений от установленного порядка данной деятельности, предупредить, выявить и пресечь действия, наносящие ущерб охраняемым интересам.

Рассматриваемый административно-правовой режим устанавливает различные виды ответственности за нарушение действующих правил и административные меры воздействия для предупреждения и пресечения нарушений этих правил при строгом соблюдении законных прав и интересов субъектов, попавших в сферу действия того или иного режима. При этом система режимных мероприятий конкретизируется применительно к административно-правовому режиму промышленной безопасности опасных производственных объектов с помощью правовых установлений, учитывающих специфические особенности охраняемой сферы. В них содержится четкая регламентация порядка деятельности в режимных областях преимущественно путем установления положительных правил поведения и производства работ, которые в своей совокупности образуют определенные параметры этой деятельности, препятствующие совершению действий в ущерб промышленной безопасности.

В правовых актах, которые своевременно доводятся до субъектов каждого административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов, часто определяется, какого рода разрешения и от какого органа требуются на осуществление того или иного вида режимной деятельности; какие действия подлежат обязательной регистрации и сертификации; какие действия запрещаются без специального на то разрешения; какие виды ответственности и конкретные санкции могут последовать за допущенные нарушения административно-правового режима промышленной безопасности; в каком порядке можно обжаловать действия органов государства и их должностных лиц, превышающих свои полномочия в сфере данного режима.

Итак, предлагаем следующее определение понятия «административно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов»: это установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в целях повышения эффективности правового регулирования; устранения избыточных административных барьеров для инновационной деятельности в сфере промышленного производства, в других отраслях экономики; создания стимулов к модернизации отечественной экономики и одновременно к надежному управлению технологическими и экономическими рисками производственной деятельности специально созданными государственными и общественными органами.

Библиография

1 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 4.

2 См.: Общая теория права и государства: учеб. / под ред. В.В. Лазарева. — М., 1996. С. 136.

3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учеб. — М., 1993. С. 279.

4 См.:  Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2004. С. 25—26.

5  См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. ст.

6 См.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9.

7 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. —  М., 1998. С. 42.

8 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. ст.

9  См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учеб. — М., 2005. С. 44—45.

10  См.: Бахрах Д.Н.  Административное право: учеб. для вузов — М., 1996. С. 201.

11 См.: Розанов И.С. Указ. соч. С. 23.

12 См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 315.

13 См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Указ. соч. С. 44—45.

14 См., например: Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: моногр. — М., 2002; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учеб. для вузов. — М., 1996; Административное право / под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. — М., 1999; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М., 1997; Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации. — Екатеринбург, 1996; Бекетов О.И. Актуальные проблемы административного права // Там же. 1999. № 5; Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Там же. 1997. № 11; Он же. О системе административного права // Там же. 1998. № 3; Тихомиров Ю.А. Указ. соч.

15 См.: Маилян С.С. Указ. соч.

16 См.: Долгополов А.А. Теоретические основы административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ // Российский следователь. 2005. № 8. С. 48.

17  См.: Розанов И.С. Указ. соч.

18 См.: Гессен В.М. Исключительное положение. — Спб., 1908; Артамонов Д.Н. Военное положение по советскому праву: дис. … канд. юрид. наук. — М., 1951; Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993. № 2. С. 42 и др.

19 Федеральные законы от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне», от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», от 18.07.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и др.

20 Федеральные законы от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии», от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.

21 Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; федеральные законы от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» и др.

22 См.: Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана Государственной границы. —  М., 1999. С. 55—56.

23 См.: Рушайло В.Б. Указ. раб. С. 25.

24 Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».