Сущность и принципы административного производства в Республике Азербайджан

Н. ГУСЕЙНОВА,

кандидат юридических наук доцент кафедры конституционное право Азербайджанского международного университета

После обретения своей независимости Азербайджан проводил широкие правовые реформы в системе государственного управления. Новая Конституция, принятая всенародным голосованием наравне с укреплением государственного строя страны, определила основные принципы управления, а также основные положения государственного механизма. Конституция определила фундаментальные принципы Закона Азербайджанской Республики «Об административном производстве». Указанный закон является важным нормативно-правовым актом, принятым на основе этих принципов впервые в истории национального законодательства. В Законе нашло свое нормативное утверждение административное судебное производство.

В настоящее время в административном праве нашей независимой республики институт административного производства выступает как самая актуальная проблема, которая нуждается в серьезном исследовании с научной точки зрения. Потому, что нельзя добиться эффективного управления государством, повышения социального благосостояния, создания оперативной и быстрой системы управления реализации целей и задач государства у которого нет профессионально подобранного опытного кадрового состава. Именно административное производство контролирует деятельность должностных лиц и законность управленческих актов.

Административное производство — деятельность, осуществляемая на основе обращения физических или юридических лиц или по собственной инициативе административных органов принятия, исполнения, изменения или упразднения административных актов, а также деятельность, которая осуществляется со стороны специальных административных органов, рассматривающих административные жалобы (ст. 20.6 Закона Азербайджанской Республики «Об административном производстве»).

Административное производство в Азербайджанской Республике осуществляется на основе процессуальных обеспечений, предусмотренных в Конституции АР и международных договорах, принятых со стороны Азербайджанской Республики, а также на основе принципов права и правового государства.

Для начала административного производства установлены нижеследующие основы:

1.            Заявление физического или юридического лица;

2.            Инициатива административного органа или принятые административные акты в случаях, предусмотренных законом;

3.            Административная жалоба, в случае подачи жалобы на административный акт.

Известно, что Конституция Азербайджанской Республики укрепляет основные принципы правового регулирования в стране, составляя основу законодательства республики. Конституция является актом, обладающим высокой правовой силой. Обладая обязательным значением, владеет независимой действующей силой. Ее нормы не могут быть изменены ни одним законом.

Если в законодательстве Азербайджанской Республики не предусмотрены другие положения, то заявление и проблема, описанная в заявлении от заинтересованной стороны подается лично, отправляется почтой или в электронном варианте тому административному органу, который наделен полномочиями принимать административные акты. Ходатайство от заинтересованной стороны в административный орган подается в письменном виде. Заявление составляется в письменном виде.

Основу административного производства составляет управленческий акт принятый административным органом. Административный акт — постановление или распоряжение со стороны административного органа, относящийся к общей (публичной) правовой сфере, который регулирует определенные (конкретные) задачи или решения, которые создают определенные правовые заключения для юридического или физического лица (лиц).

Когда речь идет об административном органе, то подразумевается определенные органы исполнительной власти Азербайджанской Республики, их местные (структурные) и другие организации, муниципалитеты, а также, опираясь на закон, какое-либо физическое или юридическое лицо, наделенное полномочиями принимать административный акт.

В Азербайджанском законодательстве различаются три вида административных актов:

1. Расширенный административный акт — акт принятый административным органом, который связан с организацией конкретного производства и его исполнения;

2. Полезный административный акт — дающий права заинтересованному лицу или утверждающий его права, акт, берущий на себя задачу (задачи) возложенную на него.

3. Бесполезный (накладывающий) административный акт — отбирающий у заинтересованного лица личные права или наложение на его права ограничения, или же обложение его определенной задачей (задачами).

 Если в законе не предусмотрены другие положения, то перед принятием административного акта административный орган обязан дать информацию о содержании, особенно о фактических положениях данного дела и предусмотренных мероприятиях по данному делу заинтересованным лицам или выслушать о деле их соображения.

Административный орган в нижеследующих случаях может отказаться от выслушивания заинтересованных лиц или их представителей:

—когда полностью гарантированы все права заинтересованных лиц и предусматривается принятие административного акта;

—при появлении срочной необходимости принятия административного акта, в связи с предотвращением угрозы нанесения урона обществу или интересам государства;

—в случае, причины для разрешения слушания в период принятия административного акта;

—в случае распоряжения общего характера или множества идентичных административных актов, или если предусматривается принятие административных актов автоматическими устройствами;

—если предусматривается принятие расширенного административного акта, на который нельзя подать жалобу в независимом виде;

—если предусматривается применение мероприятий связанных с исполнением административных актов в принудительном виде.

Право на жалобу гражданина об актах, принятых субъектами власти — это один из важных атрибутов государственного демократического строя. Это право исходит из особенностей асимметрических отношений, опираясь на неравенство сторон.

Потому что, при таких юридических отношениях сторона, обладающая властными полномочиями, становится носителем права решать некоторые проблемы.

Смотря на опыт развития человеческого общества, становится ясно, что из-за разных причин, (например, сердитость, превышение полномочий и т.д.) постановления субъектов власти бывают с пробелами. Именно из-за этого использование власти с одной стороны, уравновешивается правом решения проблем подавать жалобу на вынесенный акт другой стороной и правом требования его повторного рассматривания.

Право на жалобу выступает как средство защиты прав граждан и укрепления законодательства и как средство привлечения граждан в государственное управление. Административная жалоба — это письменное обращение с целью защиты интересов и прав заинтересованного лица, охраняемых законом от административного акта, от принятия административного акта, отказа от него, действия или же бездействия административного органа ввиду субординации в вышестоящие административные органы.

Административные жалобы, по юридическим приметам различаются на общие и особенные жалобные заявления. Порядок рассмотрения общих жалобных заявлений определяется согласно законодательству. Возбуждение производства порядок ведения дел по особенным жалобам, определяется особыми нормами, положениями и некоторыми другими актами.

Право на общую административную жалобу гражданина не нарушается, носит обязательный и неограниченный характер. Каждый дееспособный гражданин в любое время по важной для него причине может обратиться с такой жалобой. Для реализации данного права не требуется заранее чьего-либо разрешения. Объяснять гражданам об их праве на жалобу, принимать и регистрировать жалобные заявления, рассматривать и сообщать об итогах заявителю со стороны субъектов законодательства государственной власти входит в их прямую обязанность.

Право на жалобу гражданина не ограничивается не содержанием, ни формой жалобы. Предметом жалобы может служить любое, считающееся не правильным заключение, действие или бездействие органов государственной власти. Предметом жалобы могут служить не только незаконные постановления, но и решения и действия являющиеся не целесообразными. В содержаниях жалобных заявлений граждан часто упоминается о неправильном использовании свободы самозащиты должностного лица и о принятых несправедливых решениях. В действующем законодательстве и на существующей практике право общей жалобы гражданина по содержанию, практически ни чем не ограничивается. В лице действующих субъектов жалоб могут быть не только должностные лица, но и простые служащие. Право особенной административной жалобы, служа средством защиты прав граждан, полностью дополняет право общей административной жалобы. Этот вид права на жалобу можно охарактеризовать следующими признаками:

1)            существование норм, определяющих особые правила для рассмотрения особенных административных жалоб;

2)            точное определение правовых субъектов, в определенном порядке отношение их только к рядам субъектов лиц, которые лично заинтересованы в деле и их законных представителей;

3)            существование особых причин для подачи жалобы, напрямую указанных в законе;

4)            составление жалоб с указанием адреса ответчика должно быть обязательно в письменном виде;

5)            определение особого промежутка времени для подачи жалобы;

6)            обладание процедурными особенностями по производству конкретных видов жалоб;

7)            для рассмотрения и решения жалобы определяется особый и еще более короткий промежуток времени;

Принятие, исполнение, изменение или упразднение административного акта на основе обращений физических или юридических лиц или по собственной инициативе самих административных органов, а также деятельность, рассмотрения административных жалоб, которая осуществляется в рамках процедурных правил определенных законом со стороны определенных административных органов и есть административное производство.

Административные органы осуществляют административное производство по делам, определенным законом присуще их полномочиями. Административный орган — это определенные органы исполнительной власти, их местные (структурные) и другие ведомства, муниципалитеты, а также физическое или юридическое лицо, наделенные полномочиями принимать административный акт согласно закону Азербайджанской Республики. Административные органы осуществляют административное производство по делам, относящихся к их полномочиям, определенных законом. Административный орган обязан в самостоятельном порядке определить полномочность или не полномочность по рассмотрению обращения. Споры между административными органами по поводу полномочий и заинтересованности в определенном порядке в целях субординации решаются комиссией, созданной вышестоящими инстанциями административных органов или специальными органами исполнительной власти.

Административное производство в Азербайджанской Республике осуществляется на основе процессуальных обеспечений, предусмотренных в Конституции АР и международных договорах, принятых со стороны Азербайджанской Республики, а также на основе принятых принципов права и правового государства.

Всеми принятые принципы права и правового государства применяются осуществлением административного производства со стороны административных органов.

Для начала административного производства приведены нижеследующие основы:

4.            Заявление физического или юридического лица;

5.            Инициатива административного органа или принятые административные акты в случаях, предусмотренных законом;

6.            Административная жалоба, в случае подачи жалобы на административный акт.

Известно, что Конституция Азербайджанской Республики формируется и укрепляется основными принципами правового регулирования в стране, составляя основу законодательства республики, является актом, обладающим высокой правовой силой. Обладая обязательным значением, владеет независимой действующей силой и превышает критическую мощь других нормативных актов. Ее нормы не могут быть изменены ни одним законом.

Конституция и законы Азербайджанской Республики регулируют важные социальные отношения, т.е. основы строения конституции, права и свободы граждан, государственное строительство, формы и виды, уголовные, административные, гражданские, семейные и другие основы законодательных отраслей, а также другие принципиальные направления общественной и государственной деятельности. Воздействие конституционных норм носит принудительный универсальный характер круга лиц, в зависимости от времени и места.

Если в законодательстве Азербайджанской Республики не предусмотрены другие положения, то заявление и проблема, описанная в заявлении от заинтересованной стороны подается лично, отправляется почтой или в электронном варианте тому административному органу, который наделен полномочиями принимать административные акты.

Ходатайство от заинтересованной стороны в административный орган подается в письменном виде. Заявление составляется в письменном виде.

В заявлении должны быть указаны следующие сведения:

—административный орган, куда обращается заявитель;

—фамилия, имя, отчество и адрес заявителя, если он является физическим лицом;

—сведения о документе, подтверждающий его личность;

—имя и юридический адрес, если заявление подано от имени юридического лица;

—краткое содержание требования;

—срок составления заявления и подпись заявителя;

—подпись главы юридического лица или представителя и печать юридического лица;

—список документов, прилагаемых к заявлению.

Все предусмотренные законом документы добавляются к заявлению как приложение. Если заявление не отвечает предусмотренным требованиям, то административный орган определяет короткий срок для исправлений, согласно этим требованиям и разъясняет юридические заключения исполнения формальных требований.

Административный орган должен принять и в тот же день зарегистрировать заявление представленное лично со стороны заявителя или присланное и доставленное по почте. Административный орган обязан не позднее чем через три дня после принятия заявления дать справку или отправить заявителю регистрационную дату и регистрационный номер заявление.

Административный орган обязан принять ходатайство и добавить его в производственные материалы. Административный орган в течении трех дней проверяет соответствие заявление с требованиями предусмотренными в статье 30 закона. Если заявитель не предоставил документы или сведения, предусмотренные в законе и других нормативно-правовых актах важных для решения дела, то административный орган в праве потребовать предоставление дополнительных документов или сведений.

Административный орган не может потребовать какие-либо дополнительные документы или сведения о заявителя, если таковые не предусмотрены в законодательстве Азербайджанской Республики.

Если в законе не предусмотрены другие сроки, то сроки принятия дополнительных документов и сведений со стороны административных органов не должно превышать 15 дней. Если в законе не предусмотрены другие положения, то согласно статье 32.4 закона, если административному органу не предоставлены дополнительные документы и сведения в назначенные сроки, течение срока по рассмотрению заявления приостанавливается. С момента предоставления дополнительных документов и сведений административному органу течение времени восстанавливается.

Рассмотрение заявления и принятие определенного административного акта согласно заявлению, в случае, если он относится к полномочиям другого административного органа, орган в который обратился заявитель в течении, не позднее десяти дней со дня поступления заявления должен переслать заявление и все прилагаемые к нему документы полномочному административному органу.

Заявитель должен быть информирован письменно о пересылке заявления и прилагаемых к нему документов в полномочный административный орган в течении 6-ти дней. Недопустим какой-либо отзыв о сути заявления со стороны административного органа, переславшего заявление в определенный полномочный орган, если это напрямую не предусмотрено в законодательстве Азербайджанской Республике. Если заявление было представлено в сроки определенные законом, согласно положениям, предусмотренным в статье 33.1 закона «Об административном производстве», то подача заявления в срок заинтересованной стороной считается выполненной.

Заявление может быть не рассмотренным со стороны полномочного административного органа в следующих случаях:

—если раньше было принято решение о лице (лицах) подавшем заявление и основах показанных в заявлении административным органом или со стороны вышестоящего административного органа, исключение составляют положения, предусмотренные в статье 35.1 Закона «Об административном производстве";

—если есть решение суда по данному делу, приведено в законное действие;

—если не выполнены требования, предусмотренные в статье 30 Закона «Об административном производстве".

Принимается постановление в форме административного акта об оставлении заявления в нетронутом виде со стороны административного органа.

Административное производство осуществляется согласно правилам, основываясь на предусмотренные определенные особенности. Заинтересованное лицо может повторно обратиться в административный орган по поводу ликвидации административного акта не поданной жалобы или его изменения в следующих случаях:

—если фактические или юридические состояния, послужившие основой для принятия административного акта изменяться в пользу заинтересованного лица;

—если станут, известны новые, более благосклонные доказательства для заинтересованного лица, являющиеся причиной для принятия административного акта;

—если административный акт был принят в последствии обмана, угрозы или других незаконных действий или обнаружения в ходе административного производства совершения преступления лицом — представителем административного органа и приведенное в законное действие судебным актом.

Заявление о обновлении производства, предусмотренном в статье 35.1 закона принимается только в том случае, если заинтересованное лицо может объяснить то, что невозможность предоставления тех или иных основ в ходе предыдущего производства причины не зависели от него. Обновление срока производства начинается со дня обнаружения причин заинтересованным лицом. Чтобы обновить производства, надо указать в заявлении причины обращения с повторным заявлением. В случае если в заявлении не будут указаны эти причины, административный орган принимает административный акт о приостановлении рассмотрения заявления. Участниками административного производства являются нижеследующие лица:

—административный орган, осуществляющий административное производство и обладающий полномочиями принимать определенный административный акт;

—о лицах, для которых предусматривается принятие административного акта или физические или юридические лица, которые обратились с заявлением о принятии административного акта;

—физические или юридические лица, которые были привлечены административном органом в качестве участников производства.

Только дошедшие до совершеннолетия и полностью дееспособные лица обладают правом обращения с заявлением и осуществления прочих процессуальных действий в административном производстве. В случае прямого воздействия предусмотренного для принятия административного акта на интересы и права других физических или юридических лиц охраняемых законом, административный орган обязан обеспечить участие в производстве этих лиц в качестве третьего (заинтересованного) лица.

В случае воздействия предусмотренного для принятия административного акта на интересы, охраняемые законом третьего лица, административный орган может привлечь их в качестве участников к производству по их собственной инициативе или по ходатайству этих лиц. Привлеченные к производству третьи лица обладают всеми правами и обязанностями, которыми обладают участники производства. В случае привлечения третьего лица к производству, участие которого принудительно, в конце производства принятый административный акт в его отношении бывает, снисходителен и создает для него права и обязанности. В административном производстве применяется положения материального права, связанные с равопреемственностью. Не допускается переход по порядку правопреемственности прав напрямую связанных с личностью участника.

В административном производстве не допускается представительство. Представительст-во — это юридический институт римского права[2]. Согласно Закону АР «Об административном производстве», физическое или юридическое (заинтересованное) лицо может участвовать в административном производстве лично или же может быть представлен со стороны представителя. Личное участие лица в административном производстве не лишает его права быть представленным со стороны представителя. Полномочия представителя утверждаются доверенностью согласно законодательству АР. Представитель обладает всеми правами осуществлять все процессуальные действия от имени представляемого лица связанные с производством. Физических лиц, считающиеся недееспособными или с ограниченными способностями в административном производстве представляют законные представители. Законные представители должны представить документ, утверждающий их полномочия в административный орган. Законные представители могут предоставить представительство выбранному им другому лицу для участия в производстве. Представитель обязан с совестью представлять интересы заинтересованного лица.

В административном производстве административный орган представляется руководителем этого органа, его заместителем или другим должностным лицом, назначенным руководителем этого органа. Если в законе не предусмотрены другие положения, административный орган обращается к представителю всех дел по административному производству. В административном производстве юрисдикционные действия выступают как воплощение административного процесса. Итак, важно просматривать принципы, олицетворяющие в себе основные особенности, цели и содержание административного процесса. Как вы знаете, к правовым принципам относятся только субъекты, которые исполняют принципы права. Когда речь идет о принципах права и процесса, имеется ввиду относящиеся ко всем правовым нормам, а иногда олицетворенная в одной норме характерные особенности и общие идеи.

Принципы — это идеи и положения, выражающие объективные закономерности и определяющие направления с научной точки зрения. Основная суть административного производства заключается в «юридической судьбе» этих принципов, жизненных способностях, организации на практике и в ее реальной деятельности [3].

Принципы административного производства, будучи научной категорией, олицетворяют не только само административное производство, но и самые важные особенности организации системы административных органов и их деятельность. Принципы определяют содержание сложных взаимных отношений внутри этой системы.

По широко распространенному в литературе мнению, именно общие принципы выступают в роли деятельности и организации управленческих органов административных процессов. Система принципов административного производства, по мнению Н.Г. Салишевой[4], характеризуется:

—полномочностью определенных органов, решающих административную жалобу;

—выступлением субъектов административного права в качестве его участников;

—наличием субъективных прав и обязанностей у участников административного производства;

—несением обязанностей организации административного процесса определенного государственного органа, рассматривающего административные жалобы;

—активным участием  граждан и общества в целом в судебном административном производстве на основе возбуждения дела по административной жалобе;

—ведением судебного административного производства на национальном языке;

—обеспечением законности вынесенного решения при помощи права подачи жалобы.

Принципы, определенные законом административного производства Азербайджанской Республики:

1. Принцип законности.

По этому принципу, административные органы обязаны выполнять обязательства закона. Они могут вмешиваться в права и свободы лица только в случаях, предусмотренных в законе.

2. Принцип равенства.

Опираясь на этот принцип, все равны перед законом и административным органом. Запрещается принятие разных решений по разным делам относящиеся к одинаковым важным фактическим положениям со стороны административного органа. В отличие от этого, они не могут принять одни и те же решения по разным фактическим положениям.

3. Принцип защищенности конфиденциального права.

По требованию этого принципа, конфиденциальность физических или юридических лиц на административной практике административных органов защищается законом. Каждый административный орган обязан действовать согласно существующей административной практике. Только в случаях требований общественных интересов существующая практика может быть заменена на новую. Новая административная практика должна быть продолжительной и носить общий характер.

На основе этого принципа, принятие или не принятие определенного административного акта после, защищается законом конфиденциальность юридических лиц, полномочными административными органами.

4. Принцип запрета злоупотребления формальными требованиями.

По этому принципу административного судебного производства, исключая обстоятельства, предусматриваемые законом как обязательное условие, запрещается только исполнение только формального требования, со стороны административных органов физических и юридических органов.

5. Принцип запрета отказа от применения права.

Этот принцип по отношению физического или юридического лица подразумевает обязанность применения этой формы по своей инициативе или исходящей от его служебной должности на основе подачи ходатайства заинтересованной стороны. Принцип законности по своей особенности, является правовым принципом, а также основным принципом административного процесса, осуществляемого в судах административной юстиции[5].

6. Принцип пропорциональности.

Этот принцип должен быть пропорционален законным целям статуса административных органов физических и юридических лиц (принципиальная свобода действия).

7. Принцип покрытия меньшего большим.

Согласно сущности этого принципа административный орган по своему значению со стороны физических или юридических лиц, ранее, покрытая другими действиями (входящий или который может входить в объем этого действия) не может требовать какого-либо действия. Кроме этого, справки и разрешения данные административными органами покрывают справки и разрешения, которые совпадают с частичными справками и разрешениями с той же целью

8. Принцип презумпции надежности.

Согласно этому принципу, если не доказана недействительность предоставленных во время административного производства физическими или юридическими лицами документов и свидетельств, связанных с фактическим состоянием дела, то они считаются надежными. Запрещается требование каких-либо дополнительных документов и сведений от физических или юридических лиц, доказывающих надежность этих документов и свидетельств. В том случае, если есть веские сомнения на счет надежности предоставленных документов и свидетельств, то административный орган, в независимом порядке, за свой счет, проводит действия по определению их надежности. По этому принципу, должностные лица в рамках полномочий, определенных законодательством страны для государственного органа управления целесообразно должны осуществлять свою деятельность. Известно, что если в законе точно определяется порядок поведения субъекта, то не остается надобности диктовать чиновнику личные соображения по поводу надежности определенного действия.

Как правильно указывается в литературе, принцип административной юстиции, является основой законной деятельности, осуществляемой со стороны определенных государственных органов, которая обеспечивает судебную деятельность[6].

Принципы административного судебного производства, согласно правовым источникам, можно подразделить на два вида:

А) Конституционные принципы;

Б) Организационно-функциональные принципы.

Когда речь идет о конституционных принципах, то подразумеваются принципы, конкретизированные в законодательных актах на основе положений Конституции Азербайджанской Республики. К конституционным принципам административного производства Азербайджанской Республики относятся:

1.            Принцип законности.

Отметим, что еще с древности, принцип законности одна из проблем, которая всегда была в центре внимания ученых. Например, в XIII веке в некоторые характерные особенности законности и гуманности политическо-правовой мысли Азербайджана нашли свое блестящее отражение в правовых учениях мыслителя этого столетия Насиреддина Туси (1201-1274). Поскольку нет специального труда, написанного Насиреддином Туси, связанного с особенностью законности и гуманности, то естественно мыслитель не давал отдельного определения по этому поводу. Однако в его высказываниях и отдельных мыслях связанных с проблемами законности, видно, что он очень серьезно относился к высоте закона. Выступая, как сторонник справедливости и демократичности законов, Туси оценивал это как одну из важных особенностей мощности и продолжительности государства. Государство может долго просуществовать, опираясь только на справедливые законы. Это связано с высказываниями великого мыслителя об идеальном обществе и этических соображениях, а также социальной категории справедливости.

Итак, представляя общество, как государственную организацию свободных и равноправных людей, а также высказываясь о важности справедливости закона великий Азербайджанский деятель Н. Туси писал: «Управлять справедливо, достойно и мудро можно только на основе высших законов. В противном случае, все пойдет под откос»[7].

2.            Принцип верховности прав и свобод человека и гражданина.

1.            Принцип ответственности.

2.            Принцип единства системы государственной власти и др.

Организационно-функциональные принципы административного производства — это основные направления определения порядка организации деятельности административного производства. Это следующие принципы:

—иерархическая структура государственного механизма и государственных органов; коллегиальность; соответствие принципов коллегиальности и самостоятельности, участие заинтересованных лиц, доброжелательность по рассмотрению дела, объективное исследование состояния дела и т.д.

Итак, административное производство, являющееся одним из важных институтов административного права, находит решение возникших споров между гражданином и административным органом по поводу законности принятых административных актов и действий (бездействий) со стороны административного органа. Административное производство имеет очень важное юридическое значение в формировании эффективной деятельности государственного аппарата.

Библиография

1 Закон Азербайджанской Республики  «Об административном производстве». — Баку, 2005.  С. 7.

2 Дождев Д.В. Римское частное право. Учебник. — М., 1999.  С. 301.

3 Э.И. Абдуллаев, Н.Ш.Гусейнова. Государственная служба. Учебное пособие. — Баку, 2007. С. 116.

4 Н.Г. Салишева. Административная юстиция в Российской Федерации. — М., 2001. С. 98.

5 Д.Н. Бахрах. Административное право. — М., 2002. С. 53.

6 М.Д. Загряцков. Административная юстиция и право жалобы. — М., 1999. С. 32.

7 Туси Х.Н. Ахлаги-Насири. — Баку: Элм, 1980. С. 215.