Сущность и содержание конституционного контроля в субъектах Российской Федерации

УДК 342.52:340.131.5

Страницы в журнале: 36-40 

В.В. ГОШУЛЯК,

доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор,  декан юридического факультета Пензенского государственного унверситета vvgoshulyak@rambler.ru

А.В. ГОШУЛЯК, 

кандидат юридических наук, доцент Пензенского государственного университета vvgoshulyak@rambler.ru

Раскрываются сущность и содержание конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, соотношение понятий «конституционный надзор» и «конституционный контроль», выявляются органы, осуществляющие конституционный контроль.

Ключевые слова: конституционный контроль, конституционный надзор, субъект Российской Федерации.

The Еssence and the Content of the Constitutional Control in Subjects of the Russian Federation

Goshulyak V., Goshulyak A.

The essence and the content of the constitutional control in territorial subjects of the Russian Federation, as well as the ratio of the concepts “constitutional supervision” and “constitutional control” are revealed,  the bodies exercising the constitutional are described.

Keywords: constitutional control, constitutional supervision, territorial subject of the Russian Federation.

Одно из основных направлений деятельности конституционных и уставных судов — конституционный контроль за соответствием законов субъектов Российской Федерации конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации (далее — субъекты РФ).

В юридической науке существуют различные подходы к определению понятия «конституционный контроль». По мнению Д.Л. Златопольского, конституционный контроль представляет собой проверку соответствия актов высших органов государства Конституции Российской Федерации (далее — Конституция)[1].

В.Е. Чиркин понимает под конституционным контролем особый, отдельный вид государственной деятельности, осуществляемой органами, не входящими в классическую триаду властей, а именно органами контрольно-надзорной власти[2]. 

Немецкий ученый А. Бланкенагель определяет конституционный контроль как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов[3].

По определению Н.В. Витрука, конституционный контроль есть специфическая функция органов публичной власти по обеспечению верховенства Конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства. Конституционный контроль может выступать в качестве специализированного механизма охраны Конституции государства как нормативного правового акта высшей юридической силы[4].

Ю.Л. Шульженко полагает, что конституционный контроль — это деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов Конституции, законам, в ходе которых данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия[5].

По мнению Т.Я. Насыровой, конституционный контроль и надзор — это деятельность по проверке адекватности нормативных актов Конституции. Для такой  деятельности характерны следующие признаки: основывается на принципе верховенства закона, Конституции и служит обеспечению их приоритета; в зависимости от используемых мер в случае нарушения норм Основного Закона может носить как контрольный, так и надзорный характер; распространяется в первую очередь на правотворческий процесс; обеспечивает конституционную законность, играющую роль самой «верхней планки» на высотах, определяемых режимом общей законности; напрямую связана с толкованием правовых норм[6].

С.Э. Несмеянова определяет конституционный контроль как деятельность специально на то уполномоченных государственных органов, направленную на обеспечение верховенства Конституции, предупреждение издания неконституционных нормативных актов, установление и устранение не соответствующих Конституции законов, иных нормативных актов или действий, и, в случае необходимости, толкование Конституции и законов[7].

Н.С. Бондарь характеризует конституционный контроль как особый универсальный институт разрешения социальных противоречий и конфликтов, представленный деятельностью Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ[8].

О.В. Брежнев определяет конституционный контроль как специальный вид государственной деятельности, направленной на обеспечение правильного применения Конституции и обусловленных ею законов, на защиту закрепленного в них конституционного строя государства[9].

Каждое из приведенных определений представляет значительный интерес и имеет право на существование. На их основе считаем возможным предложить собственное определение конституционного контроля применительно к субъектам РФ. Конституционный контроль в субъектах РФ — это публичная деятельность специализированных органов по обеспечению верховенства и прямого действия региональных конституций и уставов, позволяющая в целях поддержания конституционной законности и защиты прав граждан отменять действие неконституционных нормативных правовых актов и правовых норм.

Немаловажен вопрос о соотношении понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор». В юридической литературе указанные термины часто используются как синонимы[10]. Вместе с этим существует точка зрения, согласно которой рассматриваемые понятия не совпадают по содержанию. Институт конституционного надзора предполагает возможность уполномоченного надзорного органа или должностного лица при разрешении какой-либо конституционной коллизии обратить внимание на неконституционность нормативного правового акта. В лучшем случае уполномоченное надзорное учреждение вправе приостановить действие выявленного незаконного акта, а отменить оспоренный акт полностью или исправить допущенные ошибки (изменить) должен сам поднадзорный орган. Надзорный орган сам не может ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя, ни тем более давать указания по устранению обнаруженных нарушений. Под конституционным контролем понимают такую систему отношений между органами государственной власти, при которой контролирующие органы вправе принимать окончательное решение по спорному вопросу, в том числе вправе отменять (аннулировать) незаконные акты[11].

Следовательно, функции, осуществляемые контролирующими и надзорными органами,  различны, так как перед этими органами стоят разные задачи, хотя и реализуемые во имя единой цели — поддержания конституционного правопорядка.

В результате признания конституционным (уставным) судом регионального нормативного правового акта неконституционным последний  утрачивает свою силу. Это в полной мере относится и к признанию неконституционными отдельных правовых норм, которые также утрачивают свою силу при том, что сам нормативный правовой акт продолжает действовать.

Полномочия по признанию региональных актов не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ имеются только у специализированных органов конституционного контроля — конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Вместе с тем суды общей юрисдикции и арбитражные суды в рамках рассмотрения конкретного дела также могут проверять нормативные правовые акты на их конституционность. Однако правовые последствия таких проверок разные. Конституционные и уставные суды признают нормативные правовые акты недействительными с момента их принятия, а остальные суды — недействующими с момента вынесения решения суда.

Такая правовая позиция была выработана в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[12]: Конституционный Суд РФ разграничил понятия «признание закона недействующим» и «признание закона недействительным».

Понятие «недействующий» не означает утраты актом юридической силы. Следовательно, суды общей юрисдикции вправе лишь приостанавливать на неопределенное время действие законов субъектов РФ, причем в рамках гражданско-процессуальной процедуры. Решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в порядке конституционного судопроизводства.

Оценивая Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П, Ж.И. Овсепян отметила, что оно представляет собой компромисс судов разных видов в части, касающейся их участия в осуществлении функции конституционного контроля. С одной стороны, Конституционный Суд РФ, признавая за судами общей юрисдикции  и арбитражными судами право в связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять проверку соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, тем самым практически наделяет эти суды правом конституционного надзора. Более того, в постановлении не исключается такая перспектива, как наделение судов общей юрисдикции и арбитражных судов правом абстрактного конституционного надзора. С другой стороны, Конституционный Суд РФ, по сути, заявил о своем намерении опираться на суды общей юрисдикции и арбитражные суды как на нижестоящие звенья судебной системы[13].

Таким образом, можно назвать следующие правовые последствия принятия незаконных региональных правовых актов:

— приостановление действия акта;

— прекращение действия акта или его изменение компетентным государственным органом;

— признание регионального акта конституционным (уставным) судом субъекта РФ недействительным;

— признание акта судом общей юрисдикции или арбитражным судом недействующим и отказ от его применения.

Анализ практики государственно-правового развития, законодательства РФ показывает, что конституционным (уставным) контролем в субъектах РФ занимаются все органы государственной власти. Вместе с тем среди субъектов конституционного контроля выделяются такие, для которых названная деятельность  является первостепенной, главенствующей, и для этой цели они созданы.

К органам, занимающимся конституционным контролем в субъектах РФ, относится глава субъекта РФ, который имеет право отмены нормативных правовых актов органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, право вето на принятый региональным парламентом закон, право обращения в специализированные органы конституционного контроля (там, где они созданы)  с запросом о соответствии регионального закона конституции (уставу) субъекта РФ, а также с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ.

Важная роль в осуществлении конституционного (уставного) контроля отведена региональным парламентам. Отметим, что в конституциях (уставах) субъектов РФ фактически отсутствуют положения, касающиеся их полномочий в области конституционного контроля. Здесь можно вести речь как о предварительном, так и о последующем нормоконтроле. Следовательно, в субъектах РФ функция осуществления конституционного контроля принадлежит законодательным и исполнительным органам субъектов РФ. Однако для этих органов конституционный контроль не является главным направлением деятельности, а составляет лишь малую часть их функций. В этой связи согласимся с Н.В. Витруком, который заметил, что подобные публичные органы осуществляют общий конституционный контроль и надзор[14].

Таким образом, конституционный контроль в субъектах РФ представляет собой публичную деятельность специализированных органов по обеспечению верховенства и прямого действия региональных конституций и уставов, позволяющую в целях поддержания конституционной законности и защиты прав граждан отменять действие неконституционных нормативных правовых актов и правовых норм.

Между понятиями «конституционный контроль» и «конституционный надзор», несмотря на их синонимичность и близость, есть существенная разница. Основное их различие — в тех последствиях, которые наступают после обнаружения незаконного нормативного правового акта. Надзорный орган не имеет возможности окончательно решать вопрос о неконституционности правового акта. Контролирующий орган выносит окончательное решение о конституционности того или иного акта, и в случае признания его неконституционным акт  утрачивает силу.

Несмотря на то что функция осуществления конституционного контроля принадлежит главе субъекта РФ, законодательным и исполнительным органам субъектов РФ, эта функция для них — не главное направление деятельности. В этой связи основным специализированным органом, осуществляющим конституционный контроль, является конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации.

Библиография

1 См.: Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. — М., 1984. С. 187.

2 См.: Чиркин В.Е. Сравнительное конституционное право. — М., 2002. С. 165—166.

3 См.: Бланкенагель А. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ / Советское государство и право. 1989. № 1. С. 102.

4 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991—2001 годы): очерки истории и практики. — М., 2001. С. 71.

5 См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. — М., 1998. С. 9.

6 См.: Насырова Т.Я. Конституционный контроль. — Казань, 1992. С. 12.

7 См.: Несмеянова С.Э. Правовые проблемы становления специализированного конституционного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. …канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1994. С. 8.

8 См.: Бондарь Н.С. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 47.

9 См.: Брежнев О.В. Защита основных прав и свобод граждан в Конституционном Суде Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. — М., 1998. С. 19.

10 См., например: Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. — М., 1968. С. 7. 

11 См.: Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия: сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики. — Томск, 1999. С. 28; Насырова Т.Я. Указ. раб. С. 11; Несмеянова С.Э. Указ раб. С. 8; Пирбудагова Д.Ш. Институт конституционного контроля и охрана конституционной законности в Республике Дагестан: вопросы истории, теории и практики. — Махачкала, 2003. С. 11—12; Сафонов В.Е. Институт судебного конституционного контроля в зарубежных странах: история, теория, практика. — М., 2003. С. 5; Хабриева Т.Я. Конституционный надзор и конституционный контроль в свете концепции современной конституции // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского ун-та. 2005. Вып. 4. С. 116; Шаповал В.Н. Сущностные характеристики конституционного контроля // Конституционное правосудие. 2005. № 1 (27). С. 49; Шульженко Ю.Л. Указ. раб. С. 4.

12 См.: Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2000 г. —  М., 2001. С. 85—97; СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

13  См.: Овсепян Ж.И. Разграничение юрисдикции конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции и процессуальное законодательство Российской Федерации // Конституционная юстиция в Российской Федерации: сб. ст. — Екатеринбург, 2003. С. 73—74.

14 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие: судебно-конституционное право и процесс: учеб. пособ. — М., 2005. С. 48.