Сущность и формы деятельности местных органов публичной власти

УДК 340.5:342.553

Страницы в журнале: 147-150

П.А. ТРАЧУК,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права, конституционного и административного права Закарпатского государственного университета labor@univer.km.ua

Рассматриваются конституционно-правовые основы организации и деятельности низового, местного звена власти и его органов. Анализируются существующие системы местного самоуправления в разных странах. Акцентируется внимание на дифференцировании понятий «самоуправление» и «управление».

Ключевые слова: публичная власть, управление, местное самоуправление, системы местного самоуправления.

The Nature and Forms of Local Authorities

Trachuk P.

We consider the constitutional and legal framework for the organization and activities of the grassroots, local-level government and its agencies. We also analyze the existing system of local government in different countries. Attention is focused on the difference between the concepts of “self-management” and “management”.

Keywords: public administration, governance, local government, the local government system.

Современная юридическая наука испытывает острый интерес к изучению государства и различных форм местной власти. Объектом исследования ученых-юристов стали отношения, возникающие в процессе организации и деятельности самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях, а также система, принципы и функции местного самоуправления.

Теоретические основы рассматриваемой темы закладывались учеными, изучавшими государство, его формы и институты: Т. Гоббсом, Дж. Локком, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, А. Берсоном, Г. Блумером, А. Ароном, М. Вебером и др. Распространение в юридической науке взглядов на местное самоуправление совпало с кризисом либеральных реформ в России во второй половине ХІХ века, что привело к ним значительное число сторонников среди русских ученых. Иностранных административистов поддержали такие известные мыслители, как В.Б. Безобразов[1], А.Д. Градовский[2], В.М. Гессен, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский[3], А.И. Елистратов и др. Лидером российской школы муниципалитетов, безусловно, являлся Г.В. Барабашев. Используя сравнительно-правовой метод, он глубоко проанализировал основные постулаты местного самоуправления, считая его важнейшим элементом государства[4].

Рассматривая конституционно-правовые основы организации и деятельности государственных органов высшего и среднего звена, необходимо отметить, что публичная власть организуется и осуществляется не только на общегосударственном и региональном уровнях, но и на местах. Соответственно, организация и деятельность власти на местах регулируются не только конституционным правом, которое определяет лишь самые общие и принципиальные конституционные основы построения и функционирования этой власти. Другие, более частные вопросы данной области — предмет административного, муниципального и ряда других областей права.

Если характеризовать самоуправление и управление, то управление местными делами может осуществляться как на основе самодеятельности населения административно-территориальных единиц, так и путем решения этих дел на местах назначаемыми сверху чиновниками государственного аппарата.

В то же время местное самоуправление — это публичная власть населения административно-территориальной единицы, основанная на его самоорганизации к самодеятельности, обладающая большей или меньшей административной самостоятельностью и не входящая в систему государственной власти. В связи с этим государство и его органы не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления и его органов, которая осуществляется в пределах их полномочий. В рамках демократической системы управления обычно признается, что местные проблемы эффективнее решать не из центра с помощью государственных представителей, а на местах путем активизации самодеятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов.

Таким образом, местное самоуправление — это один из элементов современной демократической системы управления, выражение власти народа в своеобразной форме и на соответствующем уровне, что обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно решать многие вопросы местного значения в интересах территориальной единицы. Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года (далее — Европейская хартия), требует, чтобы местное самоуправление было закреплено в законодательстве или даже в конституции каждой страны. В Европейской хартии отмечается, что местное самоуправление означает право и действующую способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.

В отличие от этого местное управление — это административное управление местными делами государственными органами и их представителями на местах. При государственном управлении местные органы управления выступают как территориальные или отраслевые структурные подразделения местных органов государственной власти, центральных министерств и ведомств. Для него характерно назначение центральными или иными вышестоящими государственными органами органов государственной администрации в нижестоящие территориальные единицы, через которые и осуществляется управление ими. Во Франции, например, это префект Республики — в регионе, префект — в департаменте, супрефект — в округе. Конституция Франции 1971 года (ст. 72) устанавливает, что представители правительства в департаментах и территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов, а местные коллективы (коммуны, департаменты, заморские территории) свободно управляются выборными советами на условиях, предусмотренных законом[5]. Это пример того, как в данной стране, да и в большинстве демократических стран современности, сочетаются принципы управления и самоуправления на местах.

Хотя о природе местного самоуправления и управления и об их соотношении в различных странах бытуют разные представления, в целом, однако, можно признать, что при демократической системе управления не следует их разрывать и особенно противопоставлять. Местное управление и местное самоуправление — это качественно различные формы проявления единой системы управления страной, не только не исключающие, но и совмещающиеся и дополняющие друг друга. Как показывает опыт, одни вопросы жизнедеятельности на местах целесообразно решать путем их негосударственного самоуправления, а другие — посредством государственного управления, опираясь на центральные или иные вышестоящие органы власти. Известная автономность местного самоуправления и его органов, устанавливаемая к тому же по закону государством, не означает их изоляцию от государственного управления, отказ от взаимодействия с ним, тем более что государство может передавать осуществление некоторых функций своих органов органам местного самоуправления.

Вопросы местного самоуправления и управления находят неодинаковое отражение в конституциях различных стран: в одних об этом вообще ничего не говорится, правовое регулирование осуществляется лишь специальным законодательством; в других — основы местного самоуправления и управления закрепляются кратко и в самой общей форме; в-третьих (особенно новейших) — об этом говорится широко и подробно с выделением специальных глав, разделов и т. д. Так, в Конституции Португалии 1976 года организации местной власти посвящен целый раздел, включающий пять глав и около 30 статей. В ней говорится, что местные самоуправляющиеся единицы входят в демократическую организацию государств, являются «территориальными юридическими лицами, имеющими представительные органы, которые нацелены на защиту интересов местного населения»[6].

В Армении, административно-территориальными единицами которой являются области и общины, в общинах (сельских и городских) осуществляется местное самоуправление, а в областях — государственное управление[7].

В Киргизии имеющие местное значение вопросы жизни населения аулов, поселков, городов, районов, областей решаются на началах местного самоуправления, действующего наряду с государственной властью.

На Украине законодательно закреплено, что территориальное устройство основывается на принципах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов. Первичным уровнем административно-территориального устройства, а соответственно, и системой органов государственной власти и местного самоуправления являются села, поселки, города, районы в городах. Средним уровнем — районы и города с районным подчинением. Верхним уровнем — Автономная Республика Крым, области, города Киев и Севастополь.

Административно-территориальное устройство также играет важную роль в организации и деятельности органов местного самоуправления[8]. Однако двухуровневая система местного самоуправления, закрепленная в Конституции Украины 1996 года, указывает на то, что государство неодинаково подходит к данному институту в разных административно-территориальных единицах.

Мировое сообщество использует вариативные системы местного самоуправления. Обычно выделяют несколько моделей:

— англосаксонская система (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц для решения местных дел и отсутствием представителей центральной власти на местах, контролирующих деятельность местных выборных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчитывающими в крупных городах несколько десятков представителей;

— романо-германская (континентальная, французская) система местного самоуправления (Франция, Италия, Польша, Болгария, Турция и др.) сочетает в себе черты выборного местного самоуправления и назначаемого государственного управления на местах. Чаще всего речь идет о том, что в низовых звеньях (общинах, коммунах и т. д.) действуют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как выборные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чиновник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляет на местах государственную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления;

— для иберийской системы (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа, отчасти современная Испания) характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно говорить об известном совмещении тех и других и о преобладающей роли первых.

Советская социалистическая система управления на местах в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, ограничивает местное самоуправление, а управление местными делами возлагает на органы государственной власти на местах, хотя они могут избираться местным населением, как и органы местного самоуправления. Такая система имела место в СССР и большинстве других социалистических стран, в КНР, во Вьетнаме и на Кубе, где местное население избирает свой представительный государственный орган — собрание народных представителей, которые в свою очередь формируют свой исполнительный орган — местное народное правительство. И собрания народных представителей, и местные народные правительства выступают не как органы местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и являются выборными.

Если говорить о функции и компетенции органов местного самоуправления, они достаточно однотипны, что нашло свое отражение и в Европейский хартии. В сферу деятельности этих органов обычно входят: обеспечение реализации государственного и местного законодательства на данной территории; муниципальная собственность; местные финансы и местный бюджет; местные налоги и сборы; жилищно-коммунальное хозяйство; строительство и землеустройство; торговля; общественное питание; охрана общественного порядка; здравоохранение; образование; социальное обслуживание; служба быта; пожарная безопасность; санитарный контроль; охрана природы и др. Очень часто органы местного самоуправления выполняют ряд функций, которые им по закону делегирует государство.

Полномочия неодинаково регулируются в странах с различной правовой системой и системой местного самоуправления и управления. В одних странах они более или менее подробно закрепляются конституционно. В других — об этом в конституциях может говориться очень лаконично или даже вовсе умалчиваться, но достаточно подробно может быть сказано в специальном законе о местном управлении и (или) самоуправлении и ином специальном законодательстве или правовом акте. На основе законодательства многие проблемы в этой сфере детально регулируются в хартиях (уставах) общин и регионов. В странах англосаксонской системы права важную роль и в этой области играют судебные прецеденты, во многом дополняющие и конкретизирующие законодательство о компетенции местных управленческих органов. В этих странах обычно обеспечивается четкое и подробное перечисление прав и обязанностей местных органов. В рамках континентальной системы компетенция этих органов определяется по остаточному принципу, а объем и содержание их полномочий устанавливаются путем указания на то, что они призваны заниматься всеми местными делами, которые по закону не представлены другими органами управления, т. е. путем определения того, чем местные органы не могут и не должны заниматься.

В то же время государство контролирует деятельность органов местного самоуправления. Это осуществляется как центральными государственными органами, так и их представителями на местах (префектами, комиссарами, губернаторами и др.). Они используют различные формы такого контроля вплоть до отмены актов органов местного самоуправления, смещения мэра, а в ряде стран при определенных условиях — и роспуска муниципального совета. Государство предоставляет значительные дотации органам местного самоуправления и благодаря этому сохраняет большие возможности финансового контроля деятельности этих органов, не говоря уже о возможности воздействия на них через судебные органы.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что чем выше уровень развития демократии в стране, тем шире и активнее используется в той или иной форме реальное местное самоуправление, а отказ от него — одно из важных проявлений недемократизма или недостаточного демократизма существующего в стране общественно-политического строя.

Литература

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М., 1997. С. 133.

Тихомиров Ю.А. Управленческие решения. — М., 1972.

Библиография

1 См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. — Спб., 1882. С. 8.

2 См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. — Спб., 1883. С. 27—30.

3 См.: Лазаревский А.М. Лекции про русскому государственному праву. — Спб., 1910. Т. 2. С. 5.

4 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. — М., 1996.

5 См.: Конституции государства Европы: в 3 т. / под общ. ред. и со вступ. ст. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л. А. Окунькова . — М., 2001. Т. 3. С. 427.

6 См.: Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. — М., 1999.

7 См. там же.

8 См.: Свирский Б.М. Государственное строительство и местное самоуправление в Украине. — Харьков, 2001. С. 14—16.