Сущность мер государственного принуждения в административном праве

М.И. ЖУМАГУЛОВ,

кандидат юридических наук, доцент, директор Института законодательства Республики Казахстан

Административно-правовое принуждение как вид правового государственного принуждения заключается в применении в судебном либо внесудебном порядке уполномоченными должностными лицами государственных органов (иными уполномоченными законом лицами) закрепленных нормами административного права мер психического или физического воздействия в отношении граждан и организаций с целью обеспечения реализации функций государственного управления. Внешне это выражается в закрепленных в административном законодательстве мерах административно-правового принуждения.

Под мерами административного принуждения в науке принято понимать те конкретные мероприятия, которые применяются уполномоченными должностными лицами органов государства в рамках осуществления функций государственного управления. Это понимание меры административно-правового принуждения заставляет многих специалистов-правоведов смешивать меры административно-правового принуждения с его видами. Зачастую, рассуждая о видах административно-правового принуждения, в литературе указывают на выделяемые в структуре административно-правового принуждения меры[1]. Между тем понятия «мера» и «вид» имеют различный смысл.

Можно согласиться с Д.Н. Бахрахом в необходимости выделения группы восстановительных мер. Действительно, восстановительные меры имеют своей целью возместить причиненный противоправным действием ущерб, восстановить положение вещей, существовавшее до совершения правонарушения. Чаще всего это меры материального характера. Так, бюджетное учреждение, нецелевым образом использовавшее бюджетные средства, выделенные ему по смете доходов и расходов, обязано вернуть израсходованные средства в бюджет.

К восстановительным мерам административного принуждения относятся выселение из самовольно занятого жилого помещения, изъятие незаконно полученного и т. п. Своеобразной мерой восстановительного характера является взыскание недоимки по налогам и сборам в соответствии с налоговым законодательством. Восстановительные меры применяются чаще всего к лицам, признанным виновными в совершении административного правонарушения, и следовательно, тесно связаны с применением мер административной ответственности.

Предложенная Д.Н. Бахрахом концепция восстановительных мер административно-правового принуждения нашла широкий отклик среди ученых-административистов[2]. Многие из них, полемизируя с автором концепции по вопросу о характере предупредительных мер административно-правового принуждения,  предпочли ввести в классическую структуру административно-принудительных мер четвертую группу — восстановительные меры.

В результате в теории административного права возник компромиссный вариант классификации мер административно-правового принуждения, предполагающий следующую 4-звенную их группировку: 1) административно-предупредительные меры; 2) меры административного пресечения; 3) меры административной ответственности (административные взыскания); 4) восстановительные меры административно-правового принуждения. Эта классификация наиболее четко отражает структуру административно-правового принуждения.

Некоторые ученые предлагают, разбивая первую группу мер (предупредительные меры административно-правового принуждения) на две части, выделять два самостоятельных вида административно-принудительных мер, образуя таким образом 5-звенную классификацию мер административно-принудительного воздействия. В частности, В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин и З.А. Багишаев, возвращаясь к истокам классификации мер административно-правового принуждения (к так называемой двузвенной классификации), справедливо утверждают, что все закрепленные в законодательстве меры административного принуждения в первоначальном подразделении по основаниям их применения разделены на две группы: 1) меры административного принуждения, назначаемые за совершение административного правонарушения (проступка) и точно определяемые в законе; 2) иные меры административного принуждения, которые применяются при отсутствии правонарушения (например, досмотр пассажиров, обязательный осмотр транспортных средств).

В качестве оснований для применения мер второй группы ученые называют государственную необходимость, профилактику и иные основания, констатируя, что «иные меры административного принуждения» имеют различные назначение, цели и основания применения. В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин и З.А. Багишаев классифицируют вторую группу мер административно-правового принуждения (меры, не предполагающие применения административных наказаний) следующим образом:

· меры административного принуждения, применяемые в силу государственной необходимости;

· контрольно-предупредительные меры принуждения;

· меры административного пресечения правонарушений, в числе которых — меры процессуального обеспечения, имеющие целью гарантировать своевременное и в соответствии с законом рассмотрение дела о правонарушении и исполнение назначенной меры административной ответственности;

· восстановительные меры[3].

Административно-принудительными мерами, решающими задачи превенции, можно назвать как контрольно-предупредительные, так и меры, применяемые в силу государственной необходимости. Контрольно-предупредительные меры принуждения (введение карантина, посещение и осмотр подконтрольных объектов, регистрация оружия и транспортных средств и др.) преследуют цель предостеречь лиц и организации от неправомерных поступков, предупредить нарушение порядка и безопасности. Наиболее выраженной мерой из числа административного принуждения, применяемых в силу государственных нужд, В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин и З.А. Багишаев считают реквизицию.

Полностью разделяющий позицию вышеуказанных ученых в отношении видового состава мер административно-правового принуждения, Н.М. Конин расширяет перечень административно-предупредительных мер, применяемых для государственных нужд (к таковым в силу закона можно отнести только реквизицию), за счет мер, применяемых для «общественных нужд», таких как карантин, обсервация, установление режима запретных зон и закрытых территорий, различных ограничений и запрещений. Ученый признает единство природы выделяемых им групп превентивных мер административного принуждения, указывая, что «обе эти группы мер административного принуждения применяются при отсутствии правонарушений и, следовательно, к законопослушным гражданам и организациям»[4].

Реквизиция имущества должна быть признана административно-предупредительной мерой, поскольку объект реквизиции (имущество собственника, необходимое государству в лице его компетентного органа в условиях, например, чрезвычайного или военного положения) отчуждается с целью предотвратить возможные общественно опасные последствия. В то же время небесспорным представляется утверждение, что все административно-предупредительные меры, за исключением тех из них, которые применяются в силу государственных нужд, имеют контрольный характер и применяются только в процессе осуществления государственного контроля и надзора, например принудительные меры медицинского характера.

Если не подходить к пониманию словосочетания «государственные нужды» с догматической позиции (которая, кстати, резко ограничивает круг возможных мер, включаемых в соответствующую группу), можно предположить, что все административно-принудительные меры в той или иной степени осуществляются в интересах государственного управления, т. е. для государственных (или общественных) нужд.

Спорной представляется позиция И.В. Пановой, которая все меры административной превенции объединяет в группу контрольно-предупредительных мер, разделенную, в свою очередь, на две подгруппы: 1) меры административного принуждения, применяемые в силу государственной необходимости, и 2) контрольно-предупредительные меры учетно-регистрационного характера[5].

В административном праве четко прослеживается тенденция, суть которой сводится к выделению в структуре административно-принудительных мер административно-процессуального обеспечения. Предположение о необходимости выделения этой группы было высказано А.П. Кореневым и поддержано рядом специалистов, в том числе Л.Л. Поповым, И.В. Пановой, Б.В. Россинским, А.Б. Агаповым.

В позиции этих ученых есть определенный резон. Перечень подобного рода мер четко ограничен законом. В их числе доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; осмотр, медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод. Эти меры носят процессуальный характер, обладают явной спецификой, их легко вычленить в системе прочих административно-принудительных мер. Меры процессуального обеспечения применяются в целях пресечения административных правонарушений, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

Существует альтернативная позиция, предполагающая выделение процессуальных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в отдельную подгруппу в рамках группы мер административного пресечения. Такой вывод делают, например, В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин и З.А. Багишаев, Х.Ю. Ибрагимов, Н.М. Конин. Непосредственно А.П. Коренев обращает внимание на то, что предложенная им классификация относительна и что «отдельные меры административно-процессуального обеспечения поглощаются мерами пресечения (например, доставление, задержание)»[6].

И сторонники приведенной концепции, и ее противники упускают из виду одно немаловажное обстоятельство: классификационный критерий выделения процессуальных мер административно-правового принуждения отличен от исходного. Следует согласиться с мнением Б.Н. Габричидзе, который предлагает отнести меры административно-процессуального обеспечения «к иной сфере административного регулирования, а именно административному процессу»[7].

Представляет определенный интерес позиция А.А. Таранова, который предлагает использовать для обозначения предусмотренных процессуальным административным законодательством мер понятие «меры административно-процессуального принуждения». Он допускает их разграничение на две группы: 1) меры административно-процессуального принуждения, преследующие обеспечительные цели (получить доказательства и др.), и 2) меры административно-процессуального принуждения, обеспечивающие цели пресечения правонарушения (привод, отстранение от управления и др.)[8].

Таким образом, мы логически приходим к необходимости подразделения мер административно-правового принуждения в зависимости от ситуации, в которой применяется та или иная мера принуждения, на материально-правовые и процессуально-правовые, т. е. к альтернативному варианту их классифицирования.

Еще одной заметной тенденцией трансформации классификации мер административно-правового принуждения является детализация ключевой группы административно-принудительных мер, а именно мер административной ответственности (административных взысканий). Так, любопытный вариант классификации предлагает А.Б. Агапов, который, не определяя, правда, критерия деления, подразделяет существующие меры административно-правового принуждения на меры процессуального обеспечения и меры осуществления иных правоохранительных действий, установленных федеральным законом. К последним он относит меры должностного принуждения, административные санкции и административные наказания.

По мнению А.Б. Агапова, меры процессуального обеспечения включают в себя меры бессудного принуждения, применяемые в целях конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, в том числе меры административного пресечения, установленные процессуальным законодательством. Меры должностного принуждения применяются в интересах обеспечения государственного контроля и надзора (властные действия, осуществляемые при проведении налогового, финансового, таможенного, пограничного, лицензионного, экологического, экспортного контроля).

Административные санкции (депортация, реквизиция и административная конфискация) налагаются только при совершении правонарушений, установленных соответствующим федеральным законом; они могут повлечь за собой ограничение имущественного статуса лица (например, приостановление действия или аннулирование (отзыв) лицензии или иного разрешительного документа в тех случаях, когда эти действия осуществляются по решению органа исполнительной власти).

Как видим, А.Б. Агапов, с одной стороны, объединил в группе мер должностного принуждения большинство мер административно-правового принуждения (особо выделив лишь меры процессуального обеспечения), а с другой — выделил в системе мер группу административных санкций. При этом ученый указывает на то, что административные санкции применяются (так же, как и административные наказания) при совершении административных правонарушений. Разграничение двух последних групп мер осуществляется в зависимости от нормативно-правового источника, закрепляющего те или иные составы административных правонарушений.

Из общей теории права известно, что реакцией государства на всякое нарушение нормы права (т. е. совершение правонарушения) неизменно является применение мер, предусмотренных санкцией нарушаемой нормы права, в том числе мер юридической ответственности. Из этого аксиоматичного тезиса следует два вывода, препятствующие признанию научной обоснованности предложенной А.Б. Агаповым классификации. Во-первых, санкция — это составляющая часть каждой нормы права наряду с ее гипотезой и диспозицией. Во-вторых, всякая мера административной ответственности закреплена в санкции административно-правовой нормы, а значит, не может существовать никакой ответственности, помимо санкции.

Объединяемые в группу административных санкций (если признать корректным предложенное А.Б. Агаповым понимание этого словосочетания) меры должны быть дополнены в рамках вышеприведенной классификации и мерами административной ответственности. И депортация, и приостановление действия лицензии, и все прочие подобные меры административно-правового принуждения действительно связаны с противоправным поведением субъекта права, однако чаще всего носят пресекательный характер, в то время как административное наказание призвано санкционировать уже совершенное административное правонарушение. Реквизиция же относится к числу административно-предупредительных мер и осуществляется в отношении законопослушных субъектов права.

Б.А. Жетписбаев, анализируя взгляды на природу и меры административного принуждения, приходит к странному выводу о том, что в структуре мер административно-правового принуждения необходимо выделять наряду с мерами административного взыскания меры административной ответственности. Принудительные меры административного характера, по его мнению, можно разделить на меры:

· административного предупреждения;

·  административного пресечения;

· административного взыскания;

· административного восстановления;

· административной ответственности[9].

Позиция ученого представляется ошибочной с теоретической точки зрения и не может быть обоснована неверно истолкованными суждениями профессора А.А. Таранова, указывающего, что «понятие “наказание” не может быть сведено в целом к понятию “административные меры воздействия”, а цели административного воздействия соответственно — к наказанию»[10]. Понятие «административное взыскание» неразрывно связано с понятием «административная ответственность», соотносимо с последним так же, как форма и содержание. Более того, «только административное взыскание является мерой ответственности за административное правонарушение»[11], о чем свидетельствует анализ норм законодательства и разнообразных теоретических источников. Думается, в данном случае налицо грубая теоретическая ошибка.

Таким образом, в теории административного права при всем представленном многообразии вариантов преимущественно используются 3- и 4-звенная классификации мер административного принуждения. Обоснование этих классификаций не определяет тот или иной их вариант как единственно верный и нередко не противоречит иным концепциям видов административного принуждения. Однако наиболее удачной следует признать 4-звенную классификацию мер административного принуждения, предполагающую выделение административно-предупредительных мер, мер административного пресечения, мер административной ответственности и административно-восстановительных мер.

Библиография

1 См., например: Коренев А.П. Административное право России: Учеб.: В 3 ч. — М., 1996. Ч. 1. С. 192; Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М., 2000. С. 299—300.

2 См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учеб. — М., 1998. С. 256—258; Административное принуждение и административная ответственность: Сб. норм. актов / Сост. Ю.Н. Старилов. — М., 1998. С. XX; Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс: Учеб. пособие. — Воронеж, 1993. С. 18—19; Конин Н.М. Российское административное право: Курс лекций. — Саратов, 2001. С. 287; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учеб. — М., 1996. С. 170.

3 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Указ. соч. С. 170—173.

4 Конин Н.М. Указ. соч. С. 288—289.

5 См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России / Под ред. Э.Н. Ренова. — М., 2003. С. 112.

6 Коренев А.П. Указ. соч. С. 192.

7 Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 254.

8 См.: Таранов А.А. Административные процедуры в сфере административного принуждения // Юрист. 2005. № 5. С. 25.

9 См.: Жетписбаев Б.А. Теоретические проблемы административно-правового принуждения в Республике Казахстан: Моногр. — Алматы, 2001. С. 42.

10 Таранов А.А. Административная ответственность в Республике Казахстан. — Алматы, 1997. С. 17.

11 Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 352.