Сущность учредительных актов международных организаций

УДК 341.215.2 

Страницы в журнале: 131-135

А.В. ТРИВАЙЛО,

аспирант кафедры международного права Дипломатической академии МИД России,  член Российской ассоциации международного права

Исследуется сущность учредительных актов международных организаций, заключенная в синтезе двух основных подходов к правовой природе данных документов: конституционального и договорного. Указывается, что уставные правила образуют конституцию международной организации, составляющую высшую нормативную ступень (первичное право) внутреннего правопорядка в международной организации, в то время как договорные элементы заключаются в согласовании воли государств, учреждающих международную организацию.

Ключевые слова: международное право, право международных организаций, учредительные акты международных организаций, право международных договоров.

The essence of the constitutional instrument international organizations

Trivaylo A.

We investigate the nature of the constituent instruments of international organizations, concluded in the synthesis of the two main approaches to the legal nature of these documents and constitutional treaty. Indicates that the statutory rules form the constitution of an international organization, representing the highest regulatory level (primary law) in the domestic legal order of international organizations, while the treaty is to harmonize the elements of the wills of establishing the international organization.

Keywords: international law, law of  international organizations, the constituent instruments of international organizations, the law of treaties.

Международные организации являются одними из основных субъектов международного права. Вместе с тем, будучи субъектами международного правопорядка, они формируют свое внутреннее право, которое отличается от общего международного права. Однако учредительные акты международных организаций являются международными договорами, регулируемыми международным правом.

Таким образом, большинство международных организаций создаются посредством межгосударственных договоров. Следует отметить, что после их учреждения международные организации обретают определенную автономию от государств-членов.

Внутренний правопорядок организаций следует рассматривать с двух позиций: с одной стороны, в нем действует соглашение между государствами, с другой стороны, вступившие в силу учредительные акты являются особыми документами, формирующими внутреннее право международных организаций. Следовательно, учредительные акты — особые международные соглашения, принадлежащие к сфере общего международного права. Поэтому зачастую при возникновении вопросов заинтересованные стороны обращаются к международно-правовым средствам и способам (как было, например, при обращении к Международному суду ООН по вопросам толкования Устава ООН).

Указанные подходы к восприятию учредительных актов международных организаций отражены в международно-правовой доктрине. Согласно одному подходу учредительные акты рассматриваются в качестве договоров, т. е. соглашений между заинтересованными сторонами. В соответствии со вторым подходом учредительные акты международных организаций являются документами особой юридической силы, создающими внутреннее право международных организаций (следовательно, выражают автономию таких международных организаций). В связи с этим можно провести аналогию: первый подход подобен частноправовому методу, когда стороны заключают контракт, устанавливающий взаимные права и обязанности, в то время как при втором подходе акцент делается на автономности международных организаций, которая основана на уставе или конституции (подобно публично-правовым отраслям национальных правовых систем, в частности, конституционному праву).

В международно-правовой доктрине эти подходы получили название договорного (традиционного) и конституционального[1]. Конституциональный подход имеет относительно небольшую историю, его зарождение началось в начале XX века, когда действовала Лига Наций. В частности, в то время учредительные акты стали рассматриваться как прообразы юридической автономии международных организаций. Учредительные акты международных организаций классифицировались как договоры, создающие конституционное международное право, — особый вид международных договоров. Из этого делался следующий вывод: «Мы освободили себя от традиционного подхода, согласно которому нормативный правовой акт, именуемый договором (международным), определяется единственной системой норм»[2].

В последнее время конституциональный подход все чаще рассматривается через призму правил международных организаций, не обладающих нормативным характером, но признанных особым видом норм. Например, согласно Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или международными организациями 1986 года правила организации означают, в частности, «учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации» (ст. 2(1)j). Данная конвенция «применяется к любому договору между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для любых соответствующих правил данной организации» (ст. 5). Это положение существенно, поскольку применяется к учредительным актам международных организаций, и является особенно важным потому, что применяется без ущерба для любых соответствующих правил данной организации.

В современной доктрине существует концепция объективного (договорного) режима, согласно которой договорно-правовой режим,  будучи оформленным, находится за пределами права международных договоров. Как указывает П. Рейтер, «многообразные теоретические взгляды выражались в связи с этим Комиссией международного права ООН… и рассматривались определенные правовые последствия не в качестве следствий самих по себе договоров, но как правовая ситуация, созданная международным договором»[3].

В связи с этим можно также привести мнения Р. Дженнингса и А. Уотса, которые полагали, что учредительные акты международных организаций являются документами «по существу эволюционной природы»[4]. Вместе с тем здесь нельзя увидеть снятие противоположностей между указанными выше подходами: конституциональным и договорным. По-видимому, эволюционная природа учредительных актов международных организаций поддерживает парадигму права международных договоров, поскольку терминологически соответствует ей, и в то же время в ней остается конституциональный элемент. Таким образом, эволюционная природа учредительных актов международных организаций не может полностью соответствовать идее согласованного сторонами формального договора, содержащего положения, которые действуют до тех пор, пока стороны не согласуют новые положения такого договора. Вероятно также, что по этой причине мировым сообществом международные договоры обычно не воспринимаются в качестве эволюционных, изменяющихся документов (исключение составляет Европейский суд по правам человека)[5].

Принимая во внимание указанные соображения, правила международных организаций могут выступать неким барьером в отношении применения права международных договоров (однако этот барьер не является непреодолимым). Следовательно, учредительные акты международных организаций не могут рассматриваться ни в качестве самоисполнимых конституций, ни как обычные международные договоры. Поэтому рассматриваемые подходы к учредительным актам международных организаций — конституциональный и договорный (традиционный) — не являются преобладающими в современной доктрине международного права.

Таким образом, международная организация функционирует на основании международного договора, в соответствии с которым участники принимают на себя обязательства создать организацию, деятельность которой должна осуществляться по нормам, закрепленным в таком договоре. Правомочия государств на создание этих субъектов международного права основаны главным образом на общем международном праве, в то время как компетенция самой международной организации устанавливается в соответствии с учредительным актом.

В связи с этим можно сделать вывод, что международная организация создается в процессе юридически значимых действий участвующих субъектов международного права, и в результате этот феномен получил название совместного акта.

Причины образования международных организаций разнообразны, так же как и цели такой международной организации. Представляется, что здесь в первую очередь должна присутствовать общность интересов, обеспечивающая определение целей такого субъекта. Следовательно, чем шире компетенция международной организации, тем выше предъявляемые к общности интересов требования[6].

Заключение учредительного договора осуществляется в соответствии с общим международным договорным правом. Здесь применяются нормы Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, согласно которым выбор наименования договора (устав, хартия, конвенция) не имеет юридического значения. Воля к созданию международного объединения, как правило, выражается с помощью ратификации, и это закреплено в договоре, где также указывается депозитарий, куда следует сдать на хранение ратификационные грамоты.

В связи с этим представляет интерес следующее мнение Э. Кляйна: «Было бы упрощением настаивать только на договорном характере учредительного устава. Наряду с взаимными обязательствами договаривающихся сторон о создании международной организации, он содержит положения о деятельности союза, о правовых отношениях в международной организации: между организацией и государствами-членами, между государствами-членами как таковыми и между органами. Именно этот пункт закономерно выступает на передний план после возникновения организации и доминирует вплоть до ее роспуска. Поэтому следует различать договорные аспекты (волеизъявление) и уставные нормативы. Уставные правила образуют конституцию международной организации, составляющую высшую нормативную ступень (первичное право) внутреннего правопорядка в международной организации»[7].

По нашему мнению, правосубъектность международных организаций не может быть в полной мере выражена с помощью договорного подхода. Главный его недостаток состоит в том, что с позиции этого подхода учредительные акты международных организаций, созданные государствами-членами, не порождают правовых последствий для третьих сторон. Следовательно, в таком случае международная организация как субъект существует лишь для государств-членов, в то время как другие участники международных отношений могут не признавать за организацией международную правосубъектность. Поэтому правосубъектность международной организации будет зависеть главным образом от факта признания со стороны субъектов, не входящих в нее.

Многие авторы справедливо критиковали договорный подход за его субъективизм и указывали, что категория правосубъектности должна носить абсолютный характер и не зависеть от факта признания со стороны третьих сторон. Таким образом, правосубъектность не есть субъективное право, действующее для одних и неприменимое для других субъектов права. Кроме того, если следовать логике договорного подхода, то международная организация не сможет обладать таким качеством, как автономия от государств-членов, и действовать независимо от воли одного из государств, ее учредивших. Поэтому внутреннее право международных организаций будет также не иметь юридического значения для государств-участников. В связи с этим следует отметить, что учредительные акты многих международных организаций содержат положения об обязательствах государств-членов поддерживать функционирование организаций. Таковы, в частности, положения Устава ООН 1945 года, где говорится о том, что «все члены Организации Объединенных Наций добросовестно выполняют принятые на себя по настоящему Уставу обязательства, чтобы обеспечить им всем в совокупности права и преимущества, вытекающие из принадлежности к составу Членов Организации» (ст. 2). Аналогичные положения содержатся и в учредительном договоре ЕС 1992 года: «Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих целей и для успешной реализации своей политики» (ст. 6(4))[8].

Представители конституционального подхода также считают: учредительные акты международных организаций действуют только в отношении сторон, принявших по ним обязательства. Однако, в отличие от договорного подхода, в этом случае акцент делается на том, что международная правосубъектность таких организаций не порождается учредительными актами, но они обеспечивают необходимые условия для функционирования международных организаций. Напротив, международная правосубъектность организаций выводится из фактического их функционирования, подобно тому как сообщество государств на основании международного договора создает государство. Поэтому при учреждении международной организации она приобретает автономию и структуру, которые отличаются от самих государств.

В соответствии с конституциональным подходом утверждается, что согласно международному праву все независимые его субъекты, даже если они не наделены качествами суверенитета, являются адресатами норм международного права. Свойство независимости международных организаций конституционалисты выводят из формальных критериев. К ним, в частности, относятся следующие: правоотношения между организациями и государствами, правоспособность международных организаций на заключение международных договоров с государствами, право международных организаций на участие в судопроизводстве.

Вместе с тем, как полагает  Э. Кляйн, «несмотря на признание разграничения договорных и конституционно-правовых элементов учредительного устава, полное согласие в отношении юридических последствий указанного феномена не достигнуто. Попытка изъять из международного права “конституционную” часть учредительного договора и признать ее самостоятельной правовой системой может иметь далеко идущие последствия. Таким образом, фактически отрицается, что конституционное право организации базируется на международном соглашении, которое ставит существование международной организации в зависимость от общей воли государств-членов»[9].

Таким образом, различие в подходах может иметь последствия для толкования учредительных актов международных организаций.

Библиография

1 См.: Rosenne S. Developments in the Law of Treaties (1945—1986). 1989. P. 190—200.

2 McNair A. The Function and the Differing Legal Character of Treaties // XI BYIL. 1930. P. 100—118.

3 Reuter P. Introduction to the Law of Treaties. 1995. P. 128.

4 Oppenheim’s International Law (9 th edn). 1992. P. 629.

5 См., например: Tyer v UK, 25 April 1978, Application No 00005856/72, Para. 31; Loizidou v Turkey (Judgment — Preliminary Objections), 23 March 1995, Para. 71; Selmouni v France judgment of 28 July 1999, Para. 101.

6 См.: Schermers H.G., Blokker N. International Institutional Law. Aufl. 2003. P. 68.

7 Международное право / Под ред. В.Г. Витцтума. — М., 2011. С. 362.

8 http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/uchred_docs/evr_soiuz_nice.htm

9 Международное право / Под ред. В.Г. Витцтума. С. 362—363.