Таможенный процесс в структуре права

УДК 342.951:341 

Страницы в журнале: 31-36

Г.В. МАТВИЕНКО,

кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Российской академии правосудия e-mail: galina7772005@yandex.ru

Приводятся доводы в пользу самобытности таможенного процесса, который рассматривается в качестве системообразующей подотрасли таможенного права, обладающей типичными признаками: предметом и методом процессуального регулирования, а также особой системой источников.

Ключевые слова: таможенное право, таможенный процесс, предмет и метод таможенного процесса, источники процессуального регулирования.

The customs process in the structure of law

Matviyenko G.

Argues for the identity of the customs process, which is regarded as the backbone industry sub-sectors of the customs law, which has typical features: the object and method of procedural regulations, as well as a special system of sources.

Keywords: customs law, the customs process, subject and method of the customs process, sources of procedural regulation.

В  современной юридической литературе место таможенного процесса в структуре права не определено.

Очевидно, это связано с тем, что ученые увлекаются анализом отдельных его институтов, изучают юрисдикционную или «позитивную» правоприменительную деятельность таможенной администрации. Неоценимый вклад в исследование юридических процедур в таможенной сфере внесли труды таких авторов, как О.Ю. Бакаева, Б.Н. Габричидзе, О.В. Гречкина, В.В. Егиазарова, А.Н. Козырин, С.И. Истомин, А.Б. Новиков, А.Ф. Ноздрачев, С.Н. Халипов, А.А. Шахмаметьев, Т.Н. Трошкина. Однако большинство ученых не ставили научной задачи определить понятие «таможенный процесс», раскрыть таможенные производства и таможенные процедуры[1] как единое целое, процесс, «обслуживающий» перемещение товара через таможенную границу, и определить его место в структуре права.

В науке отсутствует единый подход в определении места собственно таможенного права в системе права. Одни авторы утверждают, что таможенное право — подотрасль административного права[2]; другие рассматривают его исключительно в качестве отрасли законодательства[3]; третьи приводят доводы в пользу восприятия его как комплексной отрасли права[4].

Не вступая в научную дискуссию, заметим следующее: явное обособление общественных отношений, составляющих «ядро» правового регулирования в таможенной сфере, развитие имеющихся и появление новых институтов таможенного права, наличие обособленной системы кодифицированных источников, как в Таможенном союзе, так и на национальном уровне, вряд ли позволяют в настоящее время раскрывать сущность таможенного права только через призму отрасли российского законодательства[5]. Если проанализировать общепризнанные критерии деления отраслей на виды (предмет, метод, система кодифицированных источников[6]), таможенное право совершенно справедливо может претендовать на звание отрасли права.

Каково же место таможенного процесса в структуре таможенного права? Для ответа на этот вопрос необходимо выявить общественные отношения, образующие ядро отрасли и нуждающиеся в особом процессуальном регулировании. Обратимся к таможенным нормам.

В целом предмет таможенного регулирования нормативно определен — это общественные отношения, связанные с перемещением товара через таможенную границу таможенного союза, его перевозкой по единой таможенной территории таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском, использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей (в России — аналогичные отношения, возникающие в связи с перемещением товара через границу страны); а также властные отношения между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанным товаром (п. 1 ст. 1 Таможенного кодекса таможенного союза 2009 года (далее — ТамК ТС), пункты 1, 5 ст. 2 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ  «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее — Закон о таможенном регулировании).

В теории таможенного права названные виды отношений принято называть таможенными.

Собственно они и требуют особого процедурно-процессуального регулирования. Ради них «создается и функционирует юридическая процедура, решая ту или иную задачу»[7].

 Закон о таможенном регулировании определяет также полномочия органов государственной власти Российской Федерации по предмету правового регулирования данного закона; права и обязанности лиц, осуществляющих деятельность, связанную с перемещением товара через таможенную границу России, а также лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела; правовые и организационные основы деятельности таможенных органов Российской Федерации.

Закон о таможенном регулировании определяет, что таможенное регулирование заключается в установлении порядка и правил регулирования таможенного дела (ч. 1 ст. 2). Учитывая, что последнее закреплено фактически в качестве инструментария, с помощью которого обеспечивается соблюдение запретов и ограничений в таможенной сфере, данная формулировка видится несколько сумбурной. Скорее, речь следует вести об установлении правил применения соответствующих средств и методов воздействия на участников таможенных отношений. Налицо смешение понятий прежнего законодательства и отсутствие логики в формулировании норм-определений.

В целом положения таможенного законодательства регламентируют различные по своей природе общественные отношения.

Наделение соответствующим правовым статусом осуществляется в рамках традиционных управленческих процедур. По сути, это пример административных по своей природе отношений внутриорганизационного и внешневластного характера. Однако без них невозможно создать условия для эффективного функционирования таможенной системы, правовой режим для реализации права на перемещение товара[8]. Так, формируются таможенные органы, определяются общие направления их деятельности, создается околотаможенная инфраструктура: лица, претендующие на право оказания таможенных услуг, обретают особый статус.

Рассматриваемые отношения предшествуют собственно таможенным отношениям. Последние выступают системообразующими, доминирующими для отрасли права. Таможенные отношения изначально по своей природе являются административными, финансовыми, реже — гражданскими. Но все они связаны с перемещением товара, развиваются в рамках соответствующих процедур последовательно или одновременно с единой целью — определить статус товара для таможенных целей, удовлетворить коммерческий или некоммерческий интерес лица, его перемещающего, обеспечить реализацию компетенции таможни в части таможенного обложения, оформления и контроля. Ввиду специфики таможенных отношений их урегулирование только посредством административных процедур невозможно.

В случае перемещения товара через границу интересы государства и частного лица, субъектов околотаможенной инфраструктуры «пересекаются», что обусловило необходимость обстоятельной, специальной регламентации их взаимодействия. Когда происходит такое «пересечение» интересов? При разрешении индивидуально конкретного дела в связи с таможенным контролем, оформлением, обложением и действием избранной декларантом таможенной процедуры. То есть в каждом случае перемещения товара через таможенную границу. Это предопределяет доминирование процедурно-процессуальной составляющей в структуре таможенного права.

Процессуальные нормы, обслуживающие таможенные отношения, позволяют решить три исторически сложившиеся задачи таможни — пополнение казны, охрана торговых отношений и содействие торговле; а также фактически реализовать основное таможенное право каждого на перемещение товаров через таможенную границу, вытекающее из свободы передвижения (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ), и исполнить корреспондирующие ему обязанности: платить установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ), соблюдать запреты и ограничения (п. 1 ст. 152 ТамК ТС). Компетенционные полномочия таможни, отражаемые в типовых положениях и корреспондирующие трем базовым задачам, основные права и обязанности частных лиц, в том числе субъектов околотаможенной инфраструктуры, по большому счету и есть материальное таможенное право. Все, что связано с порядком его реализации, а также применением мер принуждения таможенной администрацией в связи с разрешением дела о перемещении товара (кроме мер, применяемых в порядке КоАП РФ и рассмотрения административных жалоб), есть таможенный процесс. В структуру таможенного права входят также типичные управленческие процедуры, связанные с организацией деятельности субъектов околотаможенной инфраструктуры. Но поскольку такие отношения предшествуют основным, в таможенный процесс мы их не включаем.

Каждое направление взаимодействия ординарных субъектов с таможенной администрацией по поводу перемещения товара — таможенный контроль уплаты платежей, таможенное оформление в период действия таможенной процедуры — обслуживается процессуальными нормами. В разделах таможенного законодательства, посвященных такому взаимодействию, встречаются материальные нормы и нормы-принципы. Анализ указанных нормативных предписаний позволяет заключить, что они являют собой средство для решения основных задач таможни, базовых прав и обязанностей субъектов таможенного права, конкретизируют, уточняют их, т. е. устанавливают процессуальные по своей сути принципы и статус участников таможенных правоотношений. Пример — права декларанта в таможенном досмотре (ст. 116 ТамК ТС). Общеизвестно, что юридическая процедура как совокупность нормативных предписаний отражает виды и порядок совершаемых сторонами действий, значит, конкретизирует отраслевые права и обязанности сторон. Представляется, что указанные нормативные предписания также служат фундаментом для соответствующего типа таможенного производства (контроля, обложения, оформления) и таможенных процедур, образующих подотрасль таможенного права — таможенный процесс.

Анализ таможенных предписаний позволяет заключить, что таможенные правоотношения не существуют вне процессуальной формы. Нормы процесса регламентируют не абстрактные отношения, а реальное юридическое взаимодействие. Поэтому предметом процедурно-процессуального регулирования становятся отношения, связанные с разрешением индивидуально-конкретных дел, возбуждаемых в связи с перемещением имущества (товара) через таможенную границу, и, как следствие, необходимостью отправления таможенных формальностей, таможенного обложения, контроля, в том числе за исполнением требований таможенных процедур.

Соотношение типов норм, различных по назначению и отраслевой принадлежности, производных от специфики регулируемых отношений, характеризует особенности метода процессуального регулирования. В науке не сложилось единого мнения по вопросам самостоятельности метода отрасли и его структуры. Отдельные авторы выступают за единый для всех отраслей права метод, который, впрочем, меняет свой «вектор» в зависимости от доминирующей роли норм-запретов, предписаний или дозволений в регулировании тех или иных общественных отношений, переопределяя тип правового регулирования (В.Д. Сорокин[9], А.Б. Венгеров и др.[10]). Большинство ученых справедливо признают за отраслью права собственный метод (С.С. Алексеев, А.М. Витченко, А.И. Процевский и др.).

Наличие властных предписаний и запретов в нормах таможенного процесса при первом приближении позволяет отнести его к административно-правовому типу правового регулирования (по В.Д. Сорокину). Однако о «чистоте» указанного типа регулирования говорить здесь не приходится: в некоторых институтах процесса дозволений не меньше (пример — институт таможенных процедур).

Думаем, не только количество запретов или дозволений свидетельствует о характере правового воздействия. Очевидно, что деление норм права на виды по иным основаниям позволит шире взглянуть на типы и метод регулирования, определить его специфичность. По воле законодателя количество запретов, качество предписаний и дозволений может меняться, следовательно, преобразуется статус потенциальных участников правоотношений, характер их взаимосвязей. Поэтому мы придерживаемся расширительного толкования структуры метода правового регулирования. Заслуживает поддержки мнение ученых и о проявлениях отраслевого метода в нормах и институтах отрасли права (М.И. Байтин, Д.Е. Петров).

Взаимодействие между участниками процессуальных отношений может быть основано по схеме «власть—подчинение» (таможня — декларант) либо по принципу автономии воли сторон (декларант — таможенный представитель).

Императивный метод, несомненно, имеет преобладающее значение. Однако в таможенной сфере не следует преувеличивать «конформизм»[11] в подчинении властным предписаниям ввиду наличия у таможни ряда дискретных полномочий, нормативно предусмотренной вариативности в поведении участников процесса.

В принципе, взаимодействие таможни с ординарным субъектом на основе формулы «власть—подчинение» не является абсолютным проявлением субординации, предполагает некоторую связанную законом автономию воли сторон и отнюдь не означает утраты частными лицами «правовой и экономической самостоятельности»[12].

Диспозитивность не чужда таможенному процессу, она предопределена самим поводом возникновения таможенных правоотношений — заинтересованностью лица и фактическим перемещением товара. Государство вынуждено подстраиваться под законные интересы частных лиц, предлагать различные нормативные модели взаимодействия с таможней вплоть до возможности пользования услугами на договорной основе. Но такая диспозитивность двулика: помимо сервисной функции, она обеспечивает пополнение казны и охрану таможенных границ. В этом проявляется главная особенность как таможенного права в целом, так и таможенного процесса в частности.

Классический подход к структуре метода, предложенный С.С. Алексеевым, позволяет заключить, что императивный и диспозитивный способы в совокупности с тремя основными приемами (дозволение, предписание, запрет) обретают свойственную таможенному процессу окраску и образуют каркас структуры метода — специфического способа воздействия на поведение участников процесса, порядок установления связей между ними[13].

В науке предложено разнообразие признаков метода правового регулирования[14]. Раскроем здесь типичные применительно к таможенному процессу: индивидуальные черты правового статуса и правосубъектности участников процессуальных отношений, особенности их содержания, способы формирования прав и обязанностей сторон, характер юридических санкций и способы защиты субъектных прав.

Как было отмечено, таможенное законодательство очерчивает правовой статус участников таможенного процесса, преобразуя фактические отношения.

Таможенные органы создаются преимущественно ради участия в таможенных отношениях. Исключительно в целях нормального их развития таможня исполняет также иные функции, например, ведет таможенную статистику. Возможность участвовать в таможенном процессе поставлена в зависимость от специализации и территориальной подведомственности таможни.

Только обладая таможенной правосубъектностью, обретаемой в специальном порядке в результате правонаделительной деятельности таможни и получения свидетельства о включении в соответствующий реестр, представители околотаможенной инфраструктуры, особая разновидность декларантов — уполномоченные экономические операторы — могут стать реальными участниками указанных правоотношений. Общий отраслевой статус указанных лиц закреплен в главе 3 ТамК ТС, а процессуальный, аналогично статусу таможни, проявляется в конкретных типах таможенных производств.

Декларант априори наделен только процедурно-процессуальным статусом, который корреспондирует свободе каждого на передвижение, и, как следствие, праву на перемещение товаров. Ввиду предоставляемых таможенных льгот не всякое перемещение товара влечет за собой обязанность его задекларировать, т. е. вступить с таможней во взаимодействие, стать участником таможенного процесса. По этой причине таможенной правосубъектностью декларанта закон наделяет право- и дееспособных лиц, обязанных подавать таможенную декларацию. Результат — возможность реализовать правовой статус собственно декларанта.

Содержание таможенных правоотношений предопределяется их спецификой: имущественным и в то же время публичным характером. Явное наличие признаков публичности предопределяет жесткое сцепление субъективных прав и обязанностей сторон, «выдвигает в состав этих отношений на первый план элемент правовой обязанности»[15]. Нередко право субъекта трансформируется в его обязанность (например, право декларанта присутствовать при таможенном досмотре). В отношениях диспозитивного типа права сторон, как правило, производны от публично-правовой обязанности (пример — временное хранение на основе договора в целях обеспечения сохранности неоформленного груза).

Помимо традиционного формирования прав и обязанностей сторон из нормативного предписания, в таможенном процессе они могут следовать из акта управления (например, из предварительного решения о классификации товара) либо договора. Однако правомочия, вытекающие из договора, не должны противоречить смыслу таможенно-правовых предписаний, поскольку договоры заключаются по определенному законом поводу и только в целях содействия отправлению таможенных формальностей, исполнения требований таможенных процедур. Не случайно гражданские таможенные отношения также подконтрольны таможне. Но наличие гражданско-правовых процедур в таможенном процессе не позволяет толковать его исключительно в качестве административного[16].

Метод таможенного процесса отличается собственной системой санкций — разветвленной системой мер принуждения, родственной административной и финансовой, но отличной от них (пример — система мер принудительного взыскания таможенных платежей, задержание товаров в ходе таможенного контроля и др.). Однако такими санкциями меры юридической ответственности не предусмотрены. Последние содержатся в положениях КоАП РФ и УК РФ.

Немаловажным показателем самостоятельности метода является наличие механизма защиты субъективных прав. В таможенном процессе к такому механизму относится возврат (зачет) излишне уплаченных (взысканных) сумм таможенных платежей.

Защита прав ординарных участников процесса может обеспечиваться посредством юрисдикционных процедур, не включенных в таможенный процесс. Так, таможенному праву известна особая разновидность административной жалобы.

И наконец, специфику отрасли таможенного права и, как следствие, его подотрасли — таможенного процесса, безусловно, отражает наличие разветвленной системы источников. Колорит здесь заключается в том, что эта система представлена на двух уровнях — международном (в том числе союзном) и национальном.

Приведенные доводы позволяют усомниться в верности суждений ученых, отвергающих мнение о самостоятельности отрасли таможенного права.

Если представить таможенное право в виде дерева, то его «корни» находятся в отраслях права двух равновеликих правовых систем — российской (административного, финансового, частично — гражданского права) и международной (международного таможенного права). Таможенное право развивается под влиянием этих «корней», «питается» ими, но и дает свои «плоды» — регулирует общественные отношения особой группы. Отсюда тесная связь таможенного процесса с иными видами юридических процессов: его основой, несомненно, является административный процесс, в нем отчетливо проявляются элементы финансового процесса, ему сопутствуют гражданские процедуры договорного типа. Таможенный процесс как вид правореализации может быть истолкован в качестве стадии исполнения не только национальных, но и международных норм и потому является частью международного таможенного процесса. Все это свидетельствует о самобытности таможенного процесса, таможенного права в целом.

Итак, таможенное право — самостоятельная комплексная отрасль права, а таможенный процесс образует ее подотрасль и отдельную ветвь юридического процесса.

Ввиду отсутствия научных исследований по заданной проблематике, дальнейшее изучение основных признаков таможенного процесса как подотрасли права видится перспективным.

Библиография

1 Таможенный процесс — область преимущественно «позитивного» правоприменения. Исторически сложившееся понятие таможенной процедуры как способа реализации субъективных прав декларанта, результата взаимодействия таможни и декларанта, стадии исполнения решения о выпуске товара, а также наличие такой необязательной стадии, как, например, принудительное взыскание таможенных платежей, не позволяют обозначать рассматриваемое направление деятельности термином «таможенные процедуры».

2 См.: Марков Л.Н. Таможенное право СССР. — Иркутск, 1973. С. 24—25; Бахрах Д.Н., Кивалов С.В. Таможенное право России. — Екатеринбург, 1995. С. 6—7.

3 См.: Козырин А.Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма: дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1994. С. 30.

4 См.: Таможенное право: учеб. / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. — М., 2007. С. 43; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Таможенное право: учеб. для вузов / под общ. ред. проф. Б.Н. Габричидзе. 5-е изд., перераб. и доп. — М., 2004. С. 139—145.

5 Ранее мы придерживались аналогичной, «безопасной» точки зрения: таможенное право — отрасль законодательства (см.:  Матвиенко Г.В. Соотношение предметов таможенного и финансового права // Таможенное дело. 2006. № 1).

6 Названные признаки в традиционной науке позволяют разграничить отрасли права. См., например: Алексеев С.С. Структура советского права // Собр. соч.: в 10 т. Т. 2: Специальные вопросы правоведения. — М., 2010. С. 170—200; Курдюк Г.П. Отрасль права как элемент системы права (теоретико-правовое исследование): автореф. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2004. С. 16—17; Петров Д.Е. Отрасль права / под ред. М.И. Байтина. — Саратов, 2004. С. 98—130.

7 Протасов В.Н., Протасова Н.В. Лекции по общей теории права и теории государства. — М., 2010. С. 445.

8 См.: Дембо Л.И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. № 8. С. 91.

9 См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. — М., 1976. С. 84—139.

10 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. — М., 1998. С. 454.

11 См.: Карасева М.В. О предмете финансового права на современном этапе // Государство и право. 1997. № 11. С. 26—27.

12 См.: Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. — СПб., 2003. С. 158—159.

13 См.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. — Свердловск, 1972. С. 65.

14 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 155; Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений / под ред. М.И. Байтина. — Саратов, 1974. С. 54—70; Процевский А.И. Метод правового регулирования трудовых отношений. — М., 1972. С. 108—120.

15 Елистратов А.И. Основные начала административного права. — М., 1917. С. 70.

16 См.: Новиков А.Б. Административный процесс в механизме таможенного регулирования Российской Федерации и таможенного союза Евразийского экономического сообщества: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — СПб., 2011. С. 11—12.