Тенденции и перспективы развития конституционно-правового статуса российской прокуратуры и современная судебная реформа

УДК 242.51:343.163

Страницы в журнале:  36-41

В.Ю. Шобухин,

кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета Россия, Екатеринбург vladimir.shobuhin@usla.ru

Рассматриваются вопросы конституционного регулирования статуса российской прокуратуры, анализируются внесенные Президентом Российской Федерации в Конституцию страны изменения норм о прокуратуре. Показаны существующие противоречия в конституционно-правовом статусе российской прокуратуры, предлагаются пути их решения, в частности требуется законодательно решить вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти, указать цели и задачи современной российской прокуратуры, ее основные функции и принципы, закрепить гарантии неприкосновенности и независимости прокурорских работников и пр.

Ключевые слова: Конституция, статус прокуратуры, теория разделения властей, функции прокуратуры, система прокуратуры, полномочия прокуроров.

Изучение вопроса о конституционно-правовом статусе российской прокуратуры ведется на протяжении, как минимум, последних двух десятилетий и, несомненно, будет продолжаться в будущем. Наше обращение к данной проблеме прежде всего связано с внесенными в феврале 2014 года в Конституцию Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) изменениями, которые касаются статуса российской прокуратуры (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон РФ о поправке к Конституции РФ № 2-ФКЗ)  [1], вступил в силу со дня официального опубликования — 06.02.2014; проект данного закона был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Президентом РФ 7 октября 2013 года  [3]).

Отметим, что в Конституции РФ предусмотрена гл. 7 (ст. 118—129) «Судебная власть и прокуратура», которая до указанных изменений называлась «Судебная власть», что закономерно вызывало дискуссии о конституционно-правовом статусе прокуратуры в системе «сдержек и противовесов». В частности, нерешенным оставался вопрос, является ли прокуратура элементом судебной власти в России?

В гл. 7 Конституции РФ регулируются в первую очередь базовые вопросы отправления правосудия, организации судебной системы, правового статуса судей. Статья 129 посвящена прокуратуре. В ней до указанных изменений было провозглашено, что прокуратура — это единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Определен порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ Советом Федерации по представлению Президента РФ, а нижестоящих прокуроров в статусе руководителей прокуратур — Генеральным прокурором (при этом кандидатуры прокуроров субъектов Российской Федерации — по согласованию с соответствующим субъектом федерации). В ч. 5 ст. 129 Конституции РФ предусматривалось, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Также отметим, что судебная власть в РФ представлена судебной системой и осуществляется посредством судопроизводства. Основу судебной власти составляют совокупность судебных органов и судебная деятельность по осуществлению правосудия (в соответствии с  ч. 1 ст. 118 Конституции РФ осуществление правосудия — исключительная компетенция судов). Таким образом, относить прокуратуру к судебной власти как минимум спорно. Рассматриваемое изменение Конституции РФ содержит решение данной проблемы, поскольку предусматривает новое название гл. 7 — Судебная власть и прокуратура. Хотя, думается, это также требует согласования со ст. 10 и 11 Конституции РФ.

Очевидно, что основной целью, которую преследовал Президент РФ при внесении проекта Закона РФ о поправке к Конституции РФ № 2-ФКЗ, является совершенствование судебной системы, связанное с ликвидацией Высшего Арбитражного Суда РФ. В прилагаемом к проекту закона Обосновании необходимости принятия поправки к Конституции РФ о Верховном Суде РФ и прокуратуре РФ (далее — Обоснование) указано: «в целях совершенствования судебной системы Российской Федерации и укрепления ее единства предлагается сформировать один высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным делам, по разрешению экономических споров и по иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким органом мог бы стать Верховный Суд Российской Федерации… представляется, что реорганизация судебной системы позволит обеспечить единство подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц… Высший Арбитражный Суд Российской Федерации… упраздняется, а вопросы осуществления правосудия, отнесенные к его ведению, передаются в юрисдикцию Верховного Суда Российской Федерации» [3]. Излагаются в Обосновании и другие вопросы, связанные с предложенным преобразованием судебной системы. Однако, что касается изменений ст. 129 Конституции РФ, где содержатся нормы о прокуратуре, то они в Обосновании, к сожалению, лишь перечисляются без дополнительной аргументации, и нам остается только догадываться, что послужило причиной конкретных предложений.

Вместе с этим, как мы уже указывали, безусловно, положительное значение имеет предложение о переименовании гл. 7 «Судебная власть» в «Судебная власть и прокуратура». Это по крайней мере устраняет проблему отождествления судебной власти и прокуратуры, поскольку в ряде случаев аргумент о нахождении норм о прокуратуре в главе, посвященной судебной власти, рассматривался в качестве основания для отнесения прокуратуры именно к ней, что по существу крайне спорно, т. к. прокуратура это не судебный орган и деятельность по отправлению правосудия не осуществляет. Хотя окончательно вопрос о месте прокуратуры в системе разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленной в ст. 10 Конституции РФ, по-прежнему не разрешен. Думается, что можно продвинуться еще дальше и рассмотреть вопрос о целесообразности выделения и развития, наряду с существующими, такой ветви власти, как надзорно-контрольная, основу которой как раз может составить прокуратура как главный надзорный орган страны  [5, с. 89—94].

Не вполне ясно, с чем связано изъятие нормы из ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, закрепляющей, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Ведь это конституционные основополагающие идеи (принципы) организации и функционирования органов и учреждений прокуратуры, прокурорских работников, придающие особое значение и устойчивость прокурорской системе как государственному институту. Обращает внимание изменение порядка назначения на должность и освобождения от должности заместителей Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним по статусу прокуроров. В ранее действовавшей редакции Конституции РФ вопрос о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Генерального прокурора РФ урегулирован не был. В этой связи внимание к данной проблеме на конституционном уровне, безусловно, повышает статус последних. При этом если согласно ранее существовавшему порядку, закрепленному в ст. 14 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 2202-1) (отметим, данная норма по-прежнему сохранена в указанном виде и, таким образом, противоречит Конституции РФ), первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ назначались на должность и освобождались от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению самого Генерального прокурора, то в соответствии с новой редакцией Конституции РФ назначение должно осуществляться по представлению Президента РФ, а не Генерального прокурора РФ [4]. Однако отметим, что в Конституции РФ не идет речи о первом заместителе Генерального прокурора РФ. В этой связи напрашиваются как минимум два вопроса: 1) не будет ли упразднена должность первого заместителя Генпрокурора? 2) сохранится ли для первого заместителя Генпрокурора РФ порядок назначения на должность и освобождения от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора или Генеральный прокурор РФ будет возлагать обязанности первого заместителя на одного из назначенных заместителей (на наш взгляд, вероятнее всего первый заместитель будет определяться самим Генеральным прокурором РФ из числа назначенных заместителей)? Возможно ли, что в сложившейся ситуации произошла техническая ошибка и про первого заместителя просто забыли? Указанные пробелы и противоречия, конечно же, требуют устранения. Также очевидно, что благодаря рассматриваемым изменениям Конституции РФ статус и независимость заместителей Генерального прокурора РФ повышаются, усложняется возможность влияния на них со стороны самого Генерального прокурора, поскольку последний исключается из процедуры как назначения на должность, так и освобождения от должности своих заместителей. Вполне возможно допустить, что в новых условиях на должность заместителя Генерального прокурора РФ может быть назначена кандидатура, с которой Генеральный прокурор не согласен, но вынужден будет совместно работать. Что касается назначения на должность и освобождения от должности прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним по статусу прокуроров, то это теперь также возложено на Президента РФ (ранее входило в круг полномочий Генерального прокурора РФ). С одной стороны, «новый» вариант, безусловно, повышает статус указанных прокуроров, с другой — усложняет процедуру назначения и наверняка потребует больших временных затрат для ее осуществления. При этом было бы оправданным исключить норму о согласовании кандидатур прокуроров субъектов Российской Федерации с соответствующими субъектами федерации как противоречащую принципам централизации и независимости прокурорской системы. Однако данная процедура, к сожалению, сохранена. Здесь же стоит подумать: не закономерно ли повысить статус федерального закона о прокуратуре до статуса федерального конституционного закона?

Наряду с перечисленными изменениями ст. 129 Конституции РФ, поправки были внесены и в другие статьи, в том числе иных глав, что связано в основном с изъятием, там, где это предусматривалось, словосочетаний «Высший Арбитражный Суд Российской Федерации». Например, изменения коснулись ст. 104 и 125, на которых мы остановимся подробнее, поскольку они интересны с позиции статуса прокуратуры.

В ч. 1 ст. 104 Конституции РФ перечислены субъекты, обладающие правом законодательной инициативы (ранее здесь был также назван Высший Арбитражный Суд). Однако ни в ранее действовавшей и ныне действующей редакциях Конституции РФ, ни в указанном Проекте Президента РФ прокуратура РФ в целом и Генеральный прокурор в частности как субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, к сожалению, не упоминаются, несмотря на то, что прокуратура является главным надзорным органом в стране, целями функционирования которого являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуратуру отличает универсальность ее функций, основной из них является надзорная, и прежде всего мы имеем в виду надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. На данном участке прокурорской деятельности традиционно выявляется множество пробелов и противоречий в законодательстве, несовершенство отдельных законодательных норм, потребность в принятии новых нормативных правовых актов. Большое внимание уделяется проверке региональных законодательных актов на предмет соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Все это тем более усложняется в условиях современного интенсивного законотворческого процесса как на федеральном, так и на региональном уровнях, сложной структуры органов государственной и муниципальной власти. Вовлеченность прокурорского надзора практически во все сферы правового регулирования общественных отношений, с одной стороны, требует от прокуроров глубокого знания норм действующего законодательства, а с другой — дает возможность иметь широкую осведомленность о реальном положении в сфере соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, выявлять потребности в правовой регламентации общественных отношений. Примечательно обстоятельство, что в конституциях и уставах многих субъектов Российской Федерации для региональных прокуроров предусматривается право законодательной инициативы, и в законодательных (представительных) органах власти к их законопроектам относятся с большим вниманием. Однако согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ прокуратура находится в ведении РФ, а положениям ст. 3 Федерального закона № 2202-1 — возложение не прокуратуру функций, не предусмотренных федеральными законами, не допускается. Возникает вопрос: насколько предусмотренное право законодательной инициативы для прокуроров на уровне субъектов Российской Федерации соответствует перечисленным нормам Конституции РФ и Федерального закона № 2202-1? Правда, стоит признать, что положительная роль такого права очевидна, как и велико значение органов прокуратуры в правотворческом процессе. В этой связи вполне оправданно и закономерно закрепить на конституционном уровне за Генеральным прокурором РФ и нижестоящими прокурорами (на соответствующем уровне) право законодательной инициативы, т. е. ч. 1 ст. 104 Конституции РФ дополнить в соответствии со сложившейся законодательной терминологией в данной норме словами «прокуратуре» или указать «Генеральному прокурору Российской Федерации», поскольку последний выступает в качестве представителя всей прокурорской системы как ее руководитель. Соответствующие изменения потребуется внести и в ст. 9 Федерального закона № 2202-1, где регулируется участие прокуратуры в правотворческой деятельности. Здесь можно будет раскрыть право законодательной инициативы более подробно, в том числе для прокуроров на региональном и местном уровнях власти.

В ч. 2 ст. 125 Конституции РФ перечислены субъекты, уполномоченные обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами. Однако здесь также не указан Генеральный прокурор РФ. Вместе с тем еще в 2003 году Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» признал («не исключил») за Генеральным прокурором РФ право («возможность») обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации [2]. С учетом указанного обстоятельства представляется вполне закономерным дополнить ч. 2 ст. 125 Конституции РФ словами «Генерального прокурора Российской Федерации».

Не исключаем мы и перспективы более детального урегулирования в Конституции РФ правового статуса прокуратуры, в том числе выделения норм о прокуратуре в отдельную главу, где наряду с вопросами, предусмотренными сейчас в ст. 129, и с учетом наших предложений, изложенных ранее, следует законодательно решить вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти, указать цели и задачи современной российской прокуратуры, ее основные функции и принципы, закрепить гарантии неприкосновенности и независимости прокурорских работников, а также иные основы и особенности их правового статуса, сделать ссылку, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным конституционным законом.

Список литературы

1. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Рос. газ. 2014. 07 фев.

2. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Проект закона о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». URL: http://asozd2c.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ID/87719AA68713572943257BFD00533AD2/$FILE/352924-6.PDF?OpenElement (дата обращения 01.10.2014).

4. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 21.07.2014) «О прокуратуре Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. Шобухин В.Ю. Прокуратура — основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. № 11. С. 89—94.