Тенденции развития правовой системы Российской Федерации (на примере нормотворческой деятельности органов государственной власти Сибирского федерального округа)

УДК 342.22:340.132.2 

Страницы в журнале: 22-27

В.И. КОВАЛЕВСКИЙ,

начальник отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Главного управления Минюста России по Новосибирской области djs@djsib.atlas-nsk.ru

Анализируются некоторые негативные тенденции развития правовой системы Российской Федерации, и предлагаются способы их преодоления на примере нормотворческой деятельности органов государственной власти Сибирского федерального округа.

Ключевые слова: тенденция, правовая система, планирование, прогнозирование, систематизация, мониторинг правоприменения, коррупция, независимый эксперт, гражданское общество.

Trends of the Development of the Legal System of the Russian Federation  (by the Example of Rulemaking Activities of the Bodies of State Power  of the Siberian Federal District)

Kowalewskij V.

The author analyses some of the negative trends of the development of the legal system of the Russian Federation and offers ways of their overcoming on the example of standard-setting activities of the bodies of state power of the Siberian federal district.

Keywords: trend, legal system, planning, forecasting, systematization, monitoring of enforcement, corruption, independent expert, civil society.

Современный период истории — не самый простой: мир накрывают волны различных кризисов (экономических, финансовых, социальных, политических, нравственных). Не является в этом смысле исключением и институт права, который также переживает не лучшие времена. Частными проявлениями кризисных явлений в праве могут служить широко распространенные правовой нигилизм, коррупция, разрушающая институты государства и права, появление сфер общественной жизни, находящихся вне правового поля, нестабильность и снижение эффективности права, бюрократизация права и др.

Представители современной научной мысли и практики расходятся в своих оценках перспектив развития права. Высказываются противоположные точки зрения — от убежденности в скором построении правового государства до алармистских теорий. На Восьмых сенатских чтениях в Конституционном Суде РФ Министр юстиции РФ А.В. Коновалов отметил, что современная цивилизация катится «в состояние первобытного общества, пускай на новом уровне организованного, пускай снабженного колоссальными возможностями научно-технического прогресса, но общество устроено достаточно примитивно. Роль права в этом смысле может оказаться плачевной»[1].

Некоторые тенденции развития правовой системы России можно проследить на примере нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа. Как известно, в ст. 72 Конституции РФ закреплена широкая компетенция субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в рамках которой им предоставлены полномочия в нормотворческой деятельности.

Количество принятых в субъектах Российской Федерации нормативных правовых актов значительно и год от года увеличивается. Так, если в 2007 году, по сведениям базы данных Федерального регистра нормативных правовых актов, ведение которого осуществляют территориальные органы Минюста России, в регионах Сибирского федерального округа принято 10 965 актов, в 2008 году —12 063 акта, в 2009 году — 14 327, в 2010 году — 16 914, в 2011 — 20 255[2]. Таким образом, за пятилетний отрезок времени наблюдается почти 100% рост числа нормативных правовых актов, принятых в регионах округа. Налицо тенденция к разрастанию массива региональных нормативных правовых актов, что далеко не всегда обусловлено необходимостью устранения существующих пробелов правового регулирования. Большая часть принимаемых актов посвящена внесению изменений в действующие нормативные правовые акты, их принятие обусловлено устранением несоответствий федеральному законодательству, а также многочисленными нарушениями правил юридической техники. При этом в региональных актах противоречия федеральному законодательству возникают в связи с развитием последнего, а также тем, что акты субъектов Российской Федерации зачастую без всякой необходимости дублируют нормы федеральных законов, следствием чего является то, что каждый раз при изменении федерального закона вносятся изменения и в региональные акты.

Принимаемые в регионах нормативные правовые акты зачастую противоречат друг другу. Нормотворческая деятельность осуществляется бессистемно, что порождает коллизии. Кроме того, как для граждан, так и для специалистов в области права ориентация в нормативных актах, исчисляемых десятками тысяч, представляет нелегкую задачу. Видится, что одним из путей преодоления данной негативной тенденции является последовательное введение в практику деятельности региональных органов власти планирования и прогнозирования их нормотворчества.

В субъектах Российской Федерации осуществляется планирование нормотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти на текущий год. Можно выделить текущее и тематическое планирование деятельности. Так, прогнозирование и планирование нормотворческой деятельности органов государственной власти Забайкальского края осуществляется на основании ежемесячного календарного плана мероприятий, проводимых губернатором Забайкальского края, Правительством и Законодательным собранием Забайкальского края, и ежеквартального плана законотворческой деятельности Законодательного собрания Забайкальского края. Примером тематического планирования может служить постановление Правительства Красноярского края от 21.10.2011 № 636-п «Об утверждении региональной программы “Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций Красноярского края на 2011 год”», которым утвержден план разработки проектов нормативных и иных правовых актов органами исполнительной власти края в пределах своих полномочий по вопросам поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации в своей деятельности не следует ограничиваться лишь годовым текущим планированием, но необходимо осуществлять также и ежеквартальное, и ежемесячное планирование своей деятельности, а также тематическое планирование, что в настоящее время практикуется не во всех региональных органах исполнительной власти. При разработке планов нормотворческой деятельности целесообразно учитывать предложения всех заинтересованных лиц, а также программы и планы работы федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

Важными, но все еще недостаточно используемыми в регионах инструментами, позволяющими существенно повысить качество планирования и прогнозирования нормотворческой деятельности, являются мониторинг правоприменения и антикоррупционный мониторинг. Издание 20 мая 2011 года Указа Президента РФ № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» открывает новый этап в модернизации правовой системы Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа региональные органы государственной власти уже осознали потенциал данного инструмента и начали его использовать при прогнозировании и планировании своей нормотворческой деятельности.

Так, региональными органами государственной власти Томской области при проведении  мониторинга правоприменения отслеживаются изменения и вступление в силу федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в соответствии с которыми должны или могут быть приняты соответствующие правовые акты Томской области, изучается практика Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации в части признания несоответствующими Конституции РФ, федеральному законодательству положений федеральных нормативных правовых актов, на которых основывается содержание правовых актов Томской области. На основании проведенного мониторинга органами исполнительной власти области осуществляется ревизия правовых актов Томской области  в сфере своей деятельности для внесения в них необходимых изменений и дополнений, в случае необходимости организуется принятие данных актов в новой редакции либо признание их утратившими силу.

На основании частей 4, 5 ст. 10 Закона Республики Хакасия от 9 июня 2012 года № 49-ЗРХ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов в Республике Хакасия» результаты мониторинга правоприменения нормативных правовых актов в республике учитываются при планировании законопроектной деятельности, разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов. Поступившая информация по результатам мониторинга правоприменения рассматривается и учитывается органами государственной власти Республики Хакасия в их деятельности по совершенствованию нормативных правовых актов региона.

Следует отметить и такой положительный региональный опыт, как подготовка докладов о состоянии и тенденциях развития законодательства субъекта Российской Федерации, что практикуется, например, в Красноярском крае. Результаты названных мониторингов регионального законодательства могут использоваться для совершенствования нормотворческой деятельности, оптимизации данного процесса, модернизации и улучшения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов. Вместе с тем в Республике Алтай, Новосибирской области до настоящего момента не урегулирован вопрос определения дополнительных показателей осуществления мониторинга правоприменения, полномочия по установлению которых закреплены в п. 11 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 694.

Прогнозирование и планирование должно стать комплексной и систематической деятельностью уполномоченных региональных органов государственной власти по наблюдению, анализу практики  применения правовых норм на предмет достижения планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности. Как отмечает А.П. Мазуренко, «не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить применение законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению»[3].

Следующим способом преодоления указанной негативной тенденции является систематизация нормативных правовых актов, то есть деятельность нормотворческих органов по приведению нормативных правовых актов в единую упорядоченную систему путем подготовки и издания собраний и сборников нормативных правовых актов, подготовки и принятия укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу, а также подготовки и принятия новых актов (кодексов), включающих как нормы прежних актов, так и новые предписания. Анализ управлениями Минюста России нормотворческой деятельности регионов рассматриваемого округа показывает, что в большинстве регионов систематизация нормативных правовых актов либо осуществляется  недостаточно эффективно, либо практически не ведется. Вместе с тем приведенные выше числовые показатели принимаемых в регионах нормативных актов свидетельствуют о том, что их систематизация является насущной необходимостью. Систематизация может осуществляться путем инкорпорации и кодификации принятых актов, подготовки единых тематических и (или) хронологических сборников, осуществления справочно-информационной работы и другими способами.

В ряде субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа в целях систематизации нормативных правовых актов ведутся региональные реестры нормативных правовых актов. Например, в Республике Алтай в указанный реестр, ведение которого осуществляет высший законодательный (представительный) орган государственной власти, включаются законы, постановления законодательного (представительного) органа, указы главы республики и постановления председателя Правительства Республики, имеющие нормативный характер.

Существенную помощь при проведении систематизации нормативных правовых актов регионов, а также при осуществлении планирования и прогнозирования нормотворческой деятельности может оказать Федеральный регистр нормативных правовых актов, ведение которого осуществляется управлениями Минюста России. Сведения о нормативных актах федерального, регионального и муниципального уровней, содержащиеся в названном регистре, являются общедоступными в сети Интернет.

Высокая нормотворческая активность органов государственной власти регионов не всегда положительно сказывается на качестве принимаемых актов, которое остается в целом невысоким. В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации все еще выявляется значительное количество пробелов, коллизий, несоответствий федеральному законодательству, коррупциогенных факторов. Например, Управлением Минюста России по Кемеровской области только в первом полугодии 2012 года при рассмотрении 409 проектов нормативных правовых актов выявлены нарушения правил юридической техники в 56 проектах, недостаточность правового регулирования в 61 проекте, противоречия федеральному законодательству в 12 проектах.

Условием улучшения качества нормотворческой деятельности является повышение требований к технике подготовки проектов нормативных актов. Высокое качество нормативных правовых актов, которое в большей степени определяется языком их изложения, является необходимым условием правильного их понимания и, следовательно, развития субъектов Российской Федерации и всего государства, преодоления правового нигилизма. В целях единообразия нормотворческой деятельности юридическая техника требует унификации нормативной терминологии. Результатом унификации должна стать система упорядоченной, единообразной, надлежащим образом оформленной  терминологии.

Существует необходимость установления на региональном уровне единых требований, предъявляемых к нормативным правовым актам, по их опубликованию, вступлению в силу, действию и систематизации, а также определению общих правил юридической техники. В некоторых случаях такие требования установлены в основных законах — уставах или конституциях субъектов Российской Федерации. Например, раздел V Устава Красноярского края «Правовые акты края» регулирует систему, виды, содержание, процедуру принятия, подписания, опубликования правовых актов края. В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные законы о нормативных правовых актах (например, в Новосибирской, Омской, Томской областях). Принимаются также региональные законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем какие-либо универсальные для всех видов нормативных документов юридико-технические требования законодательно не оформлены, к примеру, в Республике Бурятия. В Республике Тыва единые требования установлены только к опубликованию, вступлению в силу и действию республиканских нормативных правовых актов. Отсутствуют правовые акты, устанавливающие единые требования к нормативным правовым актам и общие правила юридической техники. Таким образом, видится целесообразным принять во всех субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа на законодательном уровне единые требования к юридической технике нормативных правовых актов.

Еще одной негативной тенденцией, характерной для регионов Сибирского федерального округа, является сохраняющаяся пассивность и отчужденность общества от деятельности органов государственной власти регионов. Наиболее наглядно данная тенденция проявляется в сфере борьбы с коррупцией, необходимость которой в обществе понимается, однако о каких-либо значимых шагах в этом направлении со стороны институтов гражданского общества речи не идет. Для привлечения к противодействию коррупции как можно более широкого круга лиц, включения в борьбу с ней всего общества в России создан институт независимых экспертов, аккредитованных для проведения антикоррупционной экспертизы. Однако активность названных экспертов в регионах округа остается крайне низкой.

В целях эффективного взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти с институтами гражданского общества необходимо привлечение к сотрудничеству как можно большего круга независимых экспертов. Вместе с тем отсутствие финансового стимулирования фактически приводит к низкой заинтересованности независимых экспертов в осуществлении своей деятельности. По сведениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа, привлечение независимых экспертов для проведения антикоррупционной экспертизы не на общественных началах в настоящее время затруднено из-за недостатка денежных средств. Кроме того, на региональном уровне не урегулирован порядок сотрудничества независимых экспертов с органами государственной власти.

Представляется необходимым для преодоления существующей негативной тенденции на уровне субъектов Российской Федерации разработать и принять названные порядки сотрудничества независимых экспертов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установить ответственность уполномоченных должностных лиц за игнорирование заключения независимой экспертизы, создать систему поощрения наиболее активных в плане выявления коррупциогенных факторов независимых экспертов, организовать в регионах курсы повышения квалификации названных лиц. На федеральном уровне необходимо установить «обратную связь» независимых экспертов, получивших свидетельство об аккредитации, с органом, уполномоченным на такую аккредитацию, в том числе в части регулярного информирования о деятельности независимых экспертов.

Другим способом преодоления существующего правового нигилизма и апатии в обществе может стать институт публичных слушаний. К сожалению, в настоящее время во многих случаях проявляется формальное отношение к организации и проведению публичных слушаний в регионах. Так, А.В. Сигарев верно отмечает, что «на практике нередко встречается формальное отношение к публичным слушаниям... Они проводятся довольно часто, но нередко наблюдается подмена цели их проведения: вместо объективного обсуждения проблем они используются для формального одобрения заранее определенных решений»[4].

В то же время проведение публичных слушаний по возможно более широкому кругу проектов нормативных правовых актов позволит обеспечить выявление и учет общественного мнения по предмету и вопросам, регулируемым проектом и выносимым на публичные слушания, осуществление связи органов государственной власти с общественностью для формирования предложений и рекомендаций по обсуждаемой проблеме, обеспечение соблюдения баланса интересов различных сторон, чьи права и интересы затрагиваются проектом. Например, в Томской области на публичные слушания выносятся проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы населения Томской области, регулирующих права и устанавливающих обязанности хозяйствующих субъектов, осуществляющих производственную, торговую и (или) инвестиционную деятельность на территории Томской области, а также относящихся к документам стратегического и программно-целевого планирования развития региона. Публичные слушания организуются и проводятся по вопросам, относящимся к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти Томской области и высшего должностного лица области.

Видится, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации нужно отходить от формального подхода к организации публичных слушаний. Их проведению по наиболее значимым нормативным актам должна предшествовать своеобразная рекламная кампания в средствах массовой информации, в том числе в сети Интернет, а сам процесс публичных слушаний следует сделать максимально понятным и интересным для граждан.

Перечисленные в настоящей статье негативные тенденции в развитии правовой системы России могут быть преодолены путем реализации изложенных предложений и совместных усилий органов государственной власти всех уровней, а также институтов гражданского общества.

Библиография

1 Цит. по: Три кита исполнения закона. URL: http://minjust.ru/node/2155

2 См.: Нормативные правовые акты Российской Федерации. Министерство юстиции Российской Федерации. URL: http://www.zakon.scli.ru

3 Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность: моногр. — М., 2010. С. 93.

4 Сигарев А.В. Публичные слушания: типичные проблемы муниципально-правового регулирования // Российская юстиция. 2012. № 4. С. 70—72.