Теоретико-методологические подходы к исследованию информационного обеспечения выборов как института российского избирательного законодательства

Т. НЕЧИПОРЕНКО,

пресс-секретарь Председателя ЦИК РФ

Анализируя существующие определения понятия «информационное обеспечение выборов», автор предлагает свой вариант определения понятия, характеризует методы и способы информационного обеспечения выборов, выделяет юридические признаки информационного обеспечения выборов как правового института, гарантирующего реализацию избирательных прав граждан.

Ключевые слова: избирательное законодательство, информационное обеспечение выборов.

Analyzing the existing definition of "information support of elections," the author offers his version of the definition, describes the methods and means of information support of elections, defines the legal attributes of the information support of elections as a legal institution, the implementation of the electoral rights of citizens.

Keywords: election laws, information support of elections.

Информационное обеспечение выборов[1] является одной из важнейших составляющих избирательного процесса. В рамках избирательного законодательства информационное обеспечение выборов — ключевой институт с точки зрения влияния на выбор избирателей.

Ряд ученых в области избирательного законодательства сходятся во мнении, что информационное обеспечение выборов является самостоятельным институтом российского избирательного законодательства.

Так, по мнению С.В. Большакова и А.Г. Головина, институт информационного обеспечения выборов это «совокупность взаимосвязанных правовых норм, предметом регулирования которых выступают отношения, складывающиеся в сфере производства и распространения специальной информации о выборах и референдумах в период избирательной кампании, кампании референдума»[2]. Данная формулировка требует, на наш взгляд, дополнительного пояснения определения «специальная информация», так как в избирательном законодательстве указанный термин не закреплен.

Вместе с тем, как следует из контекста указанного определения, авторы подразумевают под распространением специальной информации о выборах и референдумах, в том числе и распространение агитационной информации. В связи с этим возникает вопрос, является ли специальная информация о выборах агитационной, ведь предмет агитации не выборы как таковые, а обращения к избирателям действовать определенным образом.

Как подчеркивают Р.Т. Биктагиров и Б.И. Кинзягулов, «институт информационного обеспечения выборов и референдумов объединяет в себе два различных по правовой природе и назначению информационных потока: информирование избирателей, участников референдума и предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, которые в совокупности не только реализуют принцип гласности избирательного и референдумного процесса, но и способствуют осознанному волеизъявлению граждан» .

Исходя из вышеизложенного мы предлагаем свой вариант определения данного института: информационное обеспечение выборов —  комплексный правовой институт российского избирательного законодательства, объединяющий группу взаимосвязанных юридических норм, регулирующих в рамках избирательной кампании информационные и агитационные правоотношения, и состоящий из двух субинститутов —  информирования избирателей и агитации за кандидата (кандидатов), список кандидатов (списки кандидатов) либо против них. Под информационными правоотношениями понимаются  действия участников избирательной кампании в связи с подготовкой и распространением информации, касающейся выборов, регламентированные нормами избирательного и информационного права,  и не носящей агитационный характер. Избирательные агитационные правоотношения —  это отношения, возникающие между субъектами избирательного процесса, урегулированные нормами избирательного права, побуждающие или имеющие целью побудить избирателей к голосованию за кандидата (кандидатов), список (списки) кандидатов или против них.

Для комплексного исследования информационного обеспечения выборов как института российского избирательного законодательства необходимо определить, с помощью каких приемов, методов и способов осуществляется изучение информационного обеспечения выборов, т. е. уяснить методологию исследования возникновения, становления и развития данного института избирательного законодательства.

В зависимости от сферы распространения и охвата исследуемой материи, а также от их специфики и характера ученые классифицируют методы на несколько групп: всеобщий диалектико-материалистический метод; общие методы; специальные методы; частные методы[4].

Практика применения диалектико-материалистического метода при изучении информирования избирателей и предвыборной агитации идет по нарастающей —  от менее значимого понятия к более весомому, отражая эволюцию информационного обеспечения выборов как института избирательного законодательства современной России. Диалектико-материалистический метод позволяет выявить особенности норм, связанных с информированием избирателей и предвыборной агитацией, их взаимосвязь, отношение со смежными с ними правовыми нормами иных институтов.

К примеру, диалектико-материалистический метод позволяет проанализировать основные тенденции развития информирования избирателей и предвыборной агитации на том или ином этапе развития информационного обеспечения выборов и на основе изученного определить пути их совершенствования. С помощью данного метода институт информационного обеспечения выборов можно изучать как в статике, так и в динамике, с точки зрения поступательного развития.

Широко востребованы для комплексного анализа информационного обеспечения выборов как института российского избирательного законодательства общие методы, которые незаменимы для глубокого всеобъемлющего исследования информирования избирателей и предвыборной агитации. Это методы системного и структурного подходов, методы подведения менее общего понятия под более общее и др. В частности, методы системного и структурного подходов демонстрируют синхронность связей объектов, рассматриваемых в совокупности —  например, важно выработать равные условия проведения предвыборной агитации для определенной группы участников избирательной кампании при осуществлении ими каких-либо схожих избирательных действий в рамках предвыборной агитации.

С помощью методов подведения менее общего понятия под более общее, к примеру, проводятся исследования субинститутов информирования избирателей и предвыборной агитации, которые, в свою очередь, образуют институт информационного обеспечения выборов.

Для тщательного и всестороннего изучения вопросов информирования  избирателей и предвыборной агитации применяются специальные методы: статистические, конкретно-социологические и т.д. Данные методы способствуют созданию более полного представления об институте информационного обеспечения выборов. С помощью указанных методов можно получить не только количественные, но и как следствие подобных исследований —  качественные данные, к примеру, об эффективности информационно-разъяснительной работы с участниками избирательного процесса, об использовании политическими партиями, кандидатами бесплатного и платного эфирного времени и печатной площади и т.д. Проанализировав полученные выводы при необходимости можно использовать их для дальнейшей корректировки избирательного законодательства.

Применительно к институту информационного обеспечения выборов использование частных методов (сравнительно-правового, формально-юридического, метода выработки правовых решений, метода толкования норм права и т.д.) имеет весомое практическое значение. В частности, в ходе исследований, проведенных с помощью формально-юридического метода, вырабатываются практические рекомендации по совершенствованию как отдельных норм, так и в целом правовых актов, регулирующих вопросы информирования избирателей и предвыборной агитации. Сравнительно-правовой метод позволяет, к примеру, проанализировать соотношение использованных кандидатами, политическими партиями затрат на финансирования своей предвыборной агитацией с числом голосов избирателей, полученных партией, кандидатом на выборах.

Решение вышеуказанных методологических задач способствует выработке новых и совершенствованию используемых понятий института информационного обеспечения выборов.

Ученые имеют схожие позиции относительно понятия правового института. М.Н.Марченко обозначает институт права как относительно обособленную группу взаимосвязанных между собой юридических норм, регулирующих определенные разновидности общественных отношений[5]. В свою очередь Л.В.Тихомирова и М.Ю. Тихомиров отмечают, что правовой институт —  совокупность норм права, обособленных в рамках определенной отрасли права, регулирующих группу взаимосвязанных общественных отношений[6].

Отмечая в целом значительную роль права, Г.В. Мальцев указывает, что «…право, опираясь в определенных случаях на поддержку государственной власти как силы внешнего обеспечения, тем не менее строится и функционирует на базе внутренней, имманентной ему власти, которую по традиции мы называем юридической»[7]. Ученый подчеркивает, что норма без всякого преувеличения играет в сфере права основополагающую роль, нормативность —  универсальное и глубинное качество права[8].

Подытоживая вышесказанное, можно выделить следующие юридические признаки правового института: обособленность правовых норм, их взаимосвязь, единый предмет самостоятельного правового регулирования, схожие методы регулирования.

Рассмотрим особые, имеющие правовую природу юридические признаки информационного обеспечения выборов как института российского избирательного законодательства. По мнению С.В. Большакова и А.Г.  Головина,  рассматриваемый институт российского законодательства о выборах и референдумах является одним из сложнейших и требует особого внимания[9].

Следует отметить, что нормам, регулирующим институт информационного обеспечения выборов, свойственны определенные особенности, обратимся к наиболее значимым из них.

В зависимости от времени действия различают обычные и временные нормы. Так, к обычным нормам, т.е. действующим до их официальной отмены, можно отнести информирование избирателей, которое избирательные комиссии осуществляют в течение всего периода избирательной кампании, к временным нормам, т.е. нормам, в отношении которых установлено определенное время действия, относится, к примеру, агитационный период в СМИ —  28 дней.

Нормы также делятся в зависимости от круга лиц, на которые распространяется их действие, а также по характеру содержащихся в них предписаний (императивные, диспозитивные, бланкетные или отсылочные). К общим нормам, которые действуют в отношении всех участников выборов, относятся, к примеру, право избирателей и иных участников выборов на получение объективной и достоверной информации о выборах,  специальные нормы действуют лишь в отношении определенной категории субъектов, например —  российских граждан, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации. Порядок организации выборов для данной категории граждан должен учитывать особенности  пребывания граждан на территории иностранного государства. Так, проведение агитационных публичных мероприятий в форме собраний  допускается, если это не запрещено законодательством государства (диспозитивная норма).

Императивной нормой, например, является запрет на проведение предвыборной агитации за сутки до голосования. Бланкетной —  норма, в соответствии с которой ЦИК России имеет право самостоятельно устанавливать правила поведения, в том числе по вопросам информационного обеспечения выборов. К примеру, предоставление информации избирателям посредством СМС-сообщений не закреплено в избирательном законодательстве, но регламентировано Постановлением ЦИК России от 8 февраля 2008 № 97/738-5 «Об информировании избирателей с использованием сетей подвижной радиотелефонной (мобильной) связи о зарегистрированных кандидатах на должность Президента Российской Федерации, о предварительных итогах голосования и предварительных данных о результатах выборов при проведении выборов Президента Российской Федерации»[10].

К отсылочной норме можно отнести, к примеру, порядок проведения предвыборной агитации посредством агитационных публичных мероприятий, который устанавливается, как указано в рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах, законодательством Российской Федерации, а именно Федеральным законом от 19 июня 2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Как подчеркивают Р.Т. Биктагиров и Б.И. Кинзягулов, в системе избирательного и референдумного права вполне обоснованно выделяются так называемые материальные и процессуальные нормы[11].

К примеру, материальная норма о предоставлении кандидату, политической партии бесплатной печатной площади для проведения предвыборной агитации взаимосвязана с рядом процессуальных норм, определяющих порядок получения ими бесплатной печатной площади.

Институт информационного обеспечения выборов представляет собой своеобразные общности, группы обособленных юридических норм, регулирующие вопросы информирования избирателей и предвыборную агитацию.

Предметом регулирования данного института являются общественные отношения, непосредственно касающиеся информирования избирателей и предвыборной агитации. В процессе реализации норм данного института складывается особый вид правоотношений. Как отмечают С.В. Большаков и А.Г. Головин,  «…между участниками избирательной кампании в ходе обмена информацией о выборах возникают не информационные правоотношения, а … избирательные информационные правоотношения»[12].

Данные правоотношения имеют структуру, присущую в целом всем правоотношениям и включающую в себя субъекты (в избирательных отношениях выделяют две категории —  общие и специальные), объект и содержание данных правоотношений. К примеру, субъектами правоотношения по поводу предоставления бесплатного эфирного времени являются избирательные объединения и государственные организации телерадиовещания, объектом — предоставление бесплатного эфирного времени, содержание —  право избирательного объединения требовать от государственной организации телерадиовещания получения бесплатного эфирного времени для ведения предвыборной агитации.

Институт информационного обеспечения выборов включает в себя особую юридическую конструкцию —  деления на два субинститута (информирования избирателей и предвыборную агитацию) и в ходе правового регулирования указанных правоотношений решает задачи по обеспечению реализации избирательных прав граждан и, как правило, обособляется в избирательных законах в качестве самостоятельной главы.

При конструировании института информационного обеспечения выборов используется преимущественно императивный метод, что отражено в нашем исследовании далее.             

Институт информационного обеспечения выборов можно отнести к комплексным институтам, так как под комплексными институтами понимаются общности однородных правовых норм, регулирующих определенную группу взаимосвязанных общественных отношений, но относящихся при этом к разным отраслям и институтам права. Институт информационного обеспечения выборов включает в себя нормы иных, смежных отраслей и институтов права. К примеру, порядок получения и распространения информации регулирует также информационное право, ответственность за  правонарушения, в том числе в сфере информационного обеспечения выборов, содержатся также в административном и уголовном праве, финансирование избирательной кампании кандидатами, политическими партиями, в том числе предвыборной агитации, отражено как в избирательном законодательстве, так и в нормативных правовых актах, входящих в состав финансового права. О.И.Чепунов отмечает, что «федеральными законами, предметом регулирования которых не являются избирательные отношения, могут определяться некоторые правовые понятия, имеющие значение для избирательного процесса…  Так, закон РФ от 27 декабря 1991 (в ред. от 20 июня 2000 г.) «О средствах массовой информации» регулирует вопросы материально-правового статуса, соответственно, избирательных объединений и средств массовой информации»[13] .

Вышеизложенное свидетельствует, что информационное обеспечение выборов является комплексным правовым институтом. Рассмотрим его роль и место в российском избирательном законодательстве. Следует учесть, что нормы института информационного обеспечения выборов в рамках нормативного правового акта могут быть выражены в форме как отдельных глав или статей, так и отдельных положений того или иного законодательного акта.

Ученые отмечают, что законодательство —  структурно упорядоченная совокупность (система) нормативных правовых актов, находящихся между собой в определенном устойчивом соотношении, форма выражения объективного права[14]. Как указывают А.В.Васильев и Е.Ю. Догадайло, правила, созданные обществом и одобренные государством посредством придания им некоторой внешней оболочки, защищаемые государственным принуждением, представляют собой источники (форму) права[15].

В рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах указано, что, законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция РФ, рамочный федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

Как указывает Г.В. Мальцев, «закон —  это неординарная, исключительная форма права, которая дает значительный регулятивный эффект при упорядочении массовых отношений, нуждающихся в относительной стабильности и требующих высокой степени надежности человеческого поведения, достижения однообразных результатов деятельности»[16].

12 декабря 1993 года всенародным голосованием принята Конституция РФ  —  Основной закон государства. Конституция РФ хотя и не регулирует непосредственно подготовку и проведение выборов, но является основанием всего массива избирательного законодательства,

 в том числе одного из важнейших его институтов —  института информационного обеспечения выборов.

Как указывает М.В. Баглай, «особенностью России является то, что в отличие от многих (если не от большинства) других государств с относительно новыми конституциями, в Конституции Российской Федерации нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы детально закреплены общие принципы избирательного права по выборам во все органы власти»[17].

В то же время, как отмечается, в книге «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», Конституция РФ закрепляет основные национальные электоральные стандарты и конституционные принципы организации избирательного процесса в Российской Федерации, функциональные характеристики института выборов и избирательных прав и свобод граждан России, являющиеся, наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права в области демократических выборов, основой для полномасштабного их развертывания в федеральном и региональном избирательном законодательстве[18].

Вместе с тем, как подчеркивают А.А.  Вешняков и В.И. Лысенко, Конституция РФ содержит также общее положение, дозволяющее федеральному законодателю вводить дополнительные ограничения отдельных компонентов избирательных прав граждан. Так, согласно ч. 3 ст.  55 Конституции РФ, права и свободы человека  и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства[19].

В Конституции вопросы информационного обеспечения выборов напрямую не затрагиваются, однако отдельные аспекты, относящиеся к данному вопросу, нашли свое отражение в Основном законе государства. Так, в Конституции РФ указано, что каждому гарантируется свобода мысли и слова (ст. 29). Основной закон устанавливает ограничения  при проведении  агитации —  не  допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. В этой статье также затрагиваются вопросы информирования: каждый имеет право  свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.

Вопросы, касающиеся проведения публичных мероприятий, также отражены в Конституции РФ —  граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31).

Таким образом, в Основном законе государства закреплены конституционные основы информирования и агитации.

Обратимся к иным правовым актам, закрепляющим нормы института информационного обеспечения выборов. Под системой российского избирательного законодательства понимается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, складывающиеся при проведении выборов в Российской Федерации. Ученые, хотя и сходятся во мнении, что предметом регулирования данных правоотношений являются отношения, возникающие при проведении выборов в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, однако их мнения расходятся при выделении подсистем избирательного законодательства. Ряд юристов, к примеру, С.В. Юсов и Н.Г. Мажинская придерживаются мнения о целесообразности выделения трех уровней подсистемы законодательства[20]. Представляется, что трехуровневая система законодательства не имеет под собой достаточных оснований, ибо на муниципальном уровне законы не издаются.

Другие ученые выступают за двухуровневое деление подсистем законодательства. Так, по мнению А.Г. Головина, в России, как в федеративном государстве, следует выделять два уровня подсистем законодательства —  федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, в которые входят федеральная подсистема законодательства и подсистема законодательства каждого конкретного субъекта РФ[21].

Исходя из того, что система законодательства должна основываться на принципах субординации и скоординированности ее структурных компонентов, целесообразно выделять две подсистемы российского избирательного законодательства.

К первой подсистеме —  федерального избирательного законодательства —  относятся правовые акты, регулирующие подготовку и проведения выборов в целом в государстве, а также выборы депутатов Государственной Думы, Президента РФ и выборы в иные федеральные органы государственной власти.

Правовые нормы, регулирующие институт информационного обеспечения выборов, представлены также в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации.

В подсистеме регионального избирательного законодательства можно выделить как отдельные избирательные законы, касающиеся выборов в субъекте Российской Федерации, так и относительно новый для избирательного законодательства вид нормативного акта, регулирующий правоотношения, складывающиеся при подготовке и проведении выборов в регионе — кодифицированный акт. Важно отметить, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, касающиеся выборов, приведены в соответствие с указанным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», как по структуре, так и по содержанию, в том числе относительно вопросов информирования избирателей и предвыборной агитации, естественно учитывая специфику регулирования выборов в субъектах Российской Федерации.

Нормы института информационного обеспечения выборов также нашли свое отражение в подзаконных актах как на федеральном, так и на региональном уровне. Особая роль в подзаконных избирательных актах принадлежит Постановлениям Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ЦИК России), которые при необходимости разъясняют и дополняют нормы избирательного законодательства, в том числе нормы института информационного обеспечения выборов. Получение гражданами объективной информации об избирательной кампании —  необходимое условие проведения демократических выборов. Информационное обеспечение выборов как институт российского избирательного законодательства является одной из важнейших гарантий реализации избирательных прав граждан.

Библиография

1  Данный термин  впервые появился в 2002 г. в Федеральном законе от 12 июня 2002 № 67-ФЗ (в ред. Федерального закона от 19.07.2009) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //  СЗ  РФ. 2002.  № 24. Ст.  2253. До 2002 г. для обозначения понятий, связанных с данной сферой избирательного процесса, применялись термины «предвыборная агитация» и «информирование».

2 Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации, второе издание. —  М.: Весь мир,  2007. С. 17.

2 См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права — Саратов: Изд-во СГАП, 2004. С. 84.

3 Биктагиров Р.Т., Кинзягулов Б.И. Курс современного избирательного и референдумного права России: теория, законодательство, практика. Т. 1. —  Уфа, 2007. С. 181.

4 Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. —  М.: Проспект, 2006. С. 16.

5  Марченко М.Н. Указ. соч.  С. 562.

6 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд-е 5-е, доп. и перераб.. —  М., 2002. С. 674.

7  Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. —  М.: Прометей, 1999. С. 299.

8 Там же. С. 7.

9 Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации, издание третье. —  М., 2007.  С. 14.

10  Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2008.  № 7. С. 140.

11 Биктагиров Р.Т., Кинзягулов Б.И. Указ. соч. С. 72.

12  Большаков С.В., Головин А.Г. Указ. соч. С. 22.

13 Чепунов О.И. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / / Под науч. ред. Яценко И.С. —   М., 2005. С. 55.

14 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Указ. соч. С. 326.

15  Васильев А.В., Догадайло Е.Ю. Теория права и государства (в схемах и определениях):  Учеб. пособие.  —   М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 66.

16 Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой: Монография.  —  М., 2005. С. 170.

17 Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки: Роль, порядок выборов, полномочия. —  М.: НОРМА,  2008. С. 35.

18 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. —  М.:  НОРМА, 2003. С.48.

19 Там же. С. 50.

20 Юсов С.В., Мажинская Н.Г. Избирательное право и избирательный процесс: Учебник для вузов. —  Ростов-на-Дону, 2008. С. 58.

21  Головин А.Г. Избирательное право России: курс лекций. —  М.: НОРМА, 2007. С. 82.