Теоретико-правовая модель права оперативного управления военными учреждениями

УДК 347.2/.3

Страницы в журнале: 43-48

Л.Н. Сморчкова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Национального института бизнеса Россия, Москва l.smorchkova@mail.ru

На основе выводов о правовой природе ограниченного вещного права оперативного управления и об особенностях правоотношения, возникающего между государством и военным учреждением при закреплении за последним государственного имущества, представлено авторское видение теоретико-правовой модели права оперативного управления военных учреждений, а также выявлены факторы, обусловливающие ее многомерность. Показана взаимосвязь права оперативного управления с правовым режимом имущества военного учреждения, для которого право оперативного управления является правовой основой. Установлено влияние факторов, обусловливающих многомерность теоретико-правовой модели права оперативного управления военных учреждений, на элементы правового режима их имущества, что может послужить основой для формулирования институциональных принципов правового регулирования отношений, возникающих при реализации военным учреждением права оперативного управления.

Ключевые слова: право оперативного управления, военное учреждение, государственное имущество, имущество военного назначения, оборона страны и безопасность государства.

Вскрытые махинации при сделках с недвижимостью, землей и акциями, принадлежащими организациям Министерства обороны РФ, свидетельствуют о существующей до настоящего времени противоречивости и пробельности российского законодательства в сфере управления федеральным имуществом, находящимся у военных организаций, что придает актуальность вопросу о правовых формах закрепления государственного имущества за военными учреждениями как юридическими лицами.

Под военным учреждением здесь понимается юридическое лицо, созданное в форме федерального государственного казенного (бюджетного, автономного) учреждения для осуществления государственных функций в сфере обеспечения обороны страны и безопасности государства, структурно входящее в систему федерального органа исполнительной власти (далее — ФОИВ), в котором федеральным законодательством предусмотрена военная служба, организационно и имущественно обособленное, выполняющее функции управленческого или обеспечительного характера и участвующее в гражданско-правовых отношениях в качестве специального субъекта.

Представляется, что наиболее подходящим типом для федерального государственного учреждения, функционирующего в системе ФОИВ, в котором федеральным законодательством предусмотрена военная служба, является казенное учреждение, находящееся на полном финансовом и имущественном обеспечении Российской Федерации как государства-собственника и наделенное строго определенными полномочиями в отношении федерального имущества, право хозяйствовать с которым ему предоставлено в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии со ст. 31 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» казенный тип учреждений обязателен для следующих видов военных учреждений: управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил РФ, военных комиссариатов, органов управления внутренними войсками, органов управления войсками гражданской обороны, соединений и воинских частей внутренних войск, а также других войск и воинских формирований; учреждений Главного управления специальных программ Президента РФ, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, специальных, воинских, территориальных, объектовых подразделений федеральной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Однако в соответствии с действующим российским законодательством возможно создание и функционирование в различных военных ведомствах военных учреждений не только казенного, но также бюджетного и автономного типов. Так, по типу бюджетного учреждения (или даже автономного [6, с. 86—92]) могут быть созданы отдельные виды военных учреждений, занимающиеся обеспечительной деятельностью и не обладающие государственно-властными полномочиями в отношении третьих лиц.

От типа государственного учреждения зависит, в какой мере государство берет на себя обязанность финансового обеспечения своего учреждения за счет бюджетных средств, а в какой мере предоставляет учреждению право самостоятельно обеспечивать свою деятельность, используя при этом имеющееся у него имущество. Именно тип учреждения обусловливает широту вещных правомочий военного учреждения в отношении находящегося у него имущества — как закрепленного собственником, так и приобретенного самим учреждением на установленных законом основаниях. От типа учреждения зависит также полнота его самостоятельной гражданско-правовой ответственности и возможность привлечения к субсидиарной ответственности собственника имущества.

Вообще история развития института права оперативного управления, являющегося результатом позитивного правотворчества, показывает, что данная вещно-правовая конструкция имеет свойство быть адаптированной законодателем под изменяющиеся социально-экономические условия, способна наиболее гибко отражать пожелания законодателя в отношении правового режима того или иного вида имущества того или иного типа учреждения, что свидетельствует об эластичности данного ограниченного вещного права.

То есть закон, четко очертив круг субъектов — возможных носителей права оперативного управления и основные границы их вещных правомочий, предоставляет собственнику широкие возможности конкретизации правового режима передаваемого в оперативное управление имущества. Собственник может реализовать эту возможность на этапе разработки и утверждения учредительных документов, определяя в них цели деятельности создаваемого им юридического лица, а также назначение передаваемого им имущества.

Статья 296 Гражданского кодекса РФ определяет нормы института права оперативного управления, распространяющие свое действие на всех субъектов. Статья 298 ГК РФ содержит правовые нормы, дифференцирующие гражданско-правовое правомочие распоряжения имуществом по праву оперативного управления в зависимости от типа учреждения (первично), а также от свойств имущества и от источника формирования имущества (вторично) [12].

В качестве значимых для юридической квалификации правового режима имущества указаны следующие виды имущества учреждений в зависимости от источников его получения:

— имущество, закрепленное за учреждением его собственником;

— имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества;

— доходы, полученные от осуществления приносящей доходы деятельности;

— имущество, приобретенное за счет доходов, полученных от осуществления приносящей доходы деятельности.

Другими критериями дифференциации правомочия распоряжения являются свойства самого имущества. Два из них прямо закреплены в ГК РФ — это движимость и ценность имущества. При этом если правовые нормы, содержащие критерии относимости к движимому или недвижимому имуществу, закреплены также в ГК РФ, то определение особо ценного имущества недвижимого имущества учреждения есть гражданско-правовая новация, правовое регулирование которой осуществлено на подзаконном уровне [9].

Применительно к имуществу, находящемуся на праве оперативного управления военного учреждения, еще одно гражданско-правовое свойство также дифференцирует объем вещных правомочий в отношении его имущества — его оборотоспособность. Правовые нормы, определяющие понятие, принципы и степени оборотоспособности имущества, закреплены в ГК РФ, при этом дальнейшее правовое регулирование осуществлено также на подзаконном уровне [8].

Адаптация права оперативного управления для разных типов военных учреждений с соответствующей дифференциацией объема вещных правомочий, в том числе в отношении различных видов имущества, характерна для этого правового института на всех этапах его развития, обусловлена природной эластичностью данной вещно-правовой конструкции, способной наиболее гибко отражать пожелания законодателя в отношении государственного имущества, находящегося у военного учреждения в оперативном управлении.

При наделении военного учреждения правом оперативного управления между военным учреждением и государством возникает обязательственное правоотношение, постоянная составляющая которого сводится к обязанности собственника предоставить свое имущество во владение, пользование и распоряжение данному элементу военной организации государства, праву собственника изымать лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество (в установленном законом порядке) и соответственно корреспондирующим им правам и обязанностями военного учреждения. При этом военное учреждение не просто имеет право, а обязано по отношению к собственнику владеть, пользоваться и в определенных пределах распоряжаться его имуществом, иначе оно теряет право на это имущество. То есть классическая триада правомочий в правоотношении с собственником имущества выступает в первую очередь как обязанность учреждения [7, с. 1—36].

А переменная составляющая этого правоотношения как раз зависит от типа военного учреждения — носителя права оперативного управления — и сводится к решению вопроса о лице, обладающем правомочием распоряжения имуществом (данным видом имущества). Вещно-правовая конструкция права оперативного управления допускает следующие варианты: военное учреждение распоряжается имуществом самостоятельно; никто не может распоряжаться имуществом до его изъятия из права оперативного управления; на каждый конкретный акт распоряжения имуществом необходимо согласие собственника; порядок распоряжения имуществом устанавливается собственником (посредством учредительного документа, принятия дополнительного нормативного акта или иным способом). В последних двух случаях реализация правомочия распоряжения имуществом как бы функционально распределена между собственником и субъектом права оперативного управления.

Как форму выражения имущественной обособленности учреждения закон уравнивает вещно-правовую ипостась права оперативного управления с правом собственности, в то же время оперативное управление является одним из средств реализации права собственности [4, с. 12—21]. Собственник может осуществлять свою волю в основном посредством органов управления учреждением и путем регулирования его деятельности, и только в некоторых случаях, допускаемых конструкцией права оперативного управления, — путем участия в осуществлении правомочия распоряжения имуществом.

Таким образом, институт права оперативного управления как система норм создает правовую модель производного ограниченного вещного права, способную быть адаптированной законодателем к различным конструкциям юридических лиц, не являющихся собственниками имущества. Собственник, создавая на базе своего имущества юридическое лицо (в нашем случае — военное учреждение того или иного типа), использует соответствующую модификацию права оперативного управления, предусмотренную законом для данного вида субъекта, с присущим ей набором и объемом вещных правомочий, а также степенью участия собственника в распоряжении имуществом.

Теоретико-правовая модель права оперативного управления военных учреждений представляет собой систему взаимосвязанных и корреспондирующих друг другу прав и обязанностей государства — собственника имущества и носителя данного ограниченного вещного права, дифференцируемых в зависимости от категории субъекта — типа федерального государственного военного учреждения, источника получения им имущества, а также свойств самого имущества, которым придается гражданско-правовое значение применительно к реализации вещных правомочий по праву оперативного управления.

Модель права оперативного управления военного учреждения многомерна, она имеет сложную внутреннюю структуру, в которой можно выделить несколько уровней зависимости обладания и распределения объема прав участников обязательственного правоотношения, прежде всего по реализации правомочия распоряжения имуществом собственника.

Используя ту или иную модификацию права оперативного управления при создании юридического лица определенной организационно-правовой формы, и собственник имущества, и носитель права оперативного управления приобретают установленные институциональной моделью права и обязанности. Так, государство — собственник имущества и военное учреждение при его создании в организационно-правовой форме определенного типа приобретают установленные в модельных нормах права оперативного управления права и обязанности по отношению к отдельным видам имущества.

Часть из них императивно закреплена в вещно-правовой конструкции (например, право изъять имущество, используемое не по назначению), часть вариативна применительно к данному типу учреждения (например, право дать согласие на распоряжение своим имуществом), часть диспозитивна в своем содержании (например, обязанность предусмотреть в учредительных документах исчерпывающий перечень видов разрешенной приносящей доходы деятельности учреждения).

Вещное право оперативного управления имуществом, являясь моделью правоотношения, возникающего между государством и военным учреждением, является основанием наделения субъектов конкретными вещными правомочиями в отношении имущества собственника, но, по сути, не предопределяет конкретно определенный правовой режим имущества. Правовой режим конкретного имущества конкретного военного учреждения зависит от его места в модельной структуре и определяется также другими факторами, обусловленными как спецификой его правового положения, так и свойствами самого имущества. Тем самым предложенная теоретико-правовая модель права оперативного управления военного учреждения выполняет инструментальную функцию для установления правового режима того или иного вида его имущества [11, с. 75—85].

«Различен правовой режим отдельных имуществ, находящихся в оперативном управлении того или иного госоргана (земля, основные и оборотные средства), различен объем его прав по распоряжению этими имуществами (не только в зависимости от характера самих имуществ, но и в зависимости от функций госоргана, в ведении которого они находятся), но неизменна позиция социалистического государства как носителя государственной власти и как собственника этих имуществ» [3, с. 317].

В современной научной литературе при оценке отечественного «изобретения»  — гражданско-правовой конструкции права оперативного управления — отмечается, что необходимо «признать невозможность создания иного, классического инструментария, поскольку искусственно заданными были экономические условия того времени. Классики здесь возникнуть и не могло. Надо было приспособить гражданско-правовое регулирование к создавшейся политической ситуации и экономическим условиям, порожденным этой политической ситуацией» [14, с. 96—97].

В сходных обстоятельствах в гражданском праве европейских государств (например, Великобритании, Германии, Франции, Швейцарии) наибольшее воплощение нашло положение, в соответствии с которым публичным лицам, в том числе государственным учреждениям и предприятиям, принадлежит право собственности на закрепленное за ними имущество [2, с. 40—46], что в условиях социализма было невозможно. А Закон о государственной собственности Болгарии 1951 года различает публичную и частную государственную собственность, при этом имущество государственных организаций, участником которых является государство, не принадлежит государству на праве собственности даже в тех случаях, когда государство было единственным учредителем [10, с. 215].

В 1990-х годах в условиях доминирования идеи частной собственности на все средства производства ряд цивилистов предлагали наделить юридических лиц, хозяйствующих с имуществом на праве оперативного управления или праве хозяйственного ведения, в том числе в сфере государственного управления, правом собственности [1, с. 25—26], поскольку присутствие в гражданском обороте России субъектов-несобственников есть «прямое следствие переходного характера этого оборота, сохранения в нем некоторых элементов огосударствленной экономики» [13, с. 8—9].

Большинство ученых считают недоказанным вывод о необходимости упразднения оперативного управления из российской правовой системы. Этот институт способен выполнять полезные социально-экономические функции с возрастанием в российской практике гражданского оборота профессионализма и ответственности [5, с. 149—150].

Институт права оперативного управления, в отличие от института права хозяйственного ведения, был сохранен и в ГК РФ.

Представляется, что оперативное управление имуществом стало не только одним из способов непосредственного хозяйствования государства с принадлежащими ему имущественными объектами в советский период. Юридическая конструкция права оперативного управления оказалась вполне жизнеспособной, достаточно эластичной и приспосабливаемой под различные экономические условия, что подтверждено многими десятилетиями ее успешного функционирования и обусловливает перспективы ее дальнейшего развития.

В настоящий период развития российской государственности в условиях сложившейся политической обстановки отказ от федеральной собственности, закрепленной за федеральными государственными предприятиями и учреждениями, осуществляющими отдельные функции государства, следует признать нецелесообразным, поскольку он может спровоцировать как экономическую нестабильность и социальную напряженность, так и непрогнозируемые правовые последствия в отношении объектов федеральной собственности. Тем большее значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства имеет право оперативного управления военных учреждений, являющееся основой их функционирования, а также базовой и обязательной формой их участия в вещных отношениях.

Теоретико-правовая модель права оперативного управления военных учреждений, наполненная конкретными правами и обязанностями военного учреждения в отношении конкретного вида (категории) имущества, предопределяет правовой режим имущества военного учреждения. Категория «правовой режим имущества военного учреждения» используется по отношению к овещественному объекту урегулированных правом общественных отношений с участием военного учреждения и характеризует совокупность прав и обязанностей, возникающую у военного учреждения, обладающего имуществом на каком-либо вещном праве, в отношении этого имущества. Правовой режим имущества военного учреждения включает в себя следующие элементы: основания приобретения имущества; объем прав и обязанностей военного учреждения по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом; пределы ответственности указанным имуществом; пределы распоряжения им со стороны собственника; основания прекращения вещного права на имущество.

На содержание каждого элемента правового режима имущества военного учреждения в той или иной степени влияют все факторы, обуславливающие многомерность теоретико-правовой модели права оперативного управления военных учреждений, а именно:

— тип федерального государственного военного учреждения в соответствии с его организационно-правовой формой как юридического лица (казенное, бюджетное, автономное);

— источник формирования имущества военного учреждения, являющегося федеральной собственностью и принадлежащего военному учреждению на ограниченном вещном праве оперативного управления — закрепление имущества собственником, приобретение на выделенные собственником средства, приобретение на доходы от приносящей доходы деятельности, иные внебюджетные источники;

— свойства имущества, находящегося у военного учреждения на праве оперативного управления, среди которых часть имеет гражданско-правовое значение — оборотоспособность, движимость, ценность, а также иные свойства, например: потребляемость, необходимость постановки на инвентарный учет, необходимость проходить процедуру государственной регистрации и т. п.

Свойства отдельных видов (категорий) имущества военного назначения, находящегося у военного учреждения на праве оперативного управления, при установлении его правового режима обусловливают необходимость применения смешанного метода правового регулирования: как диспозитивного гражданско-правового метода, основанного на вещно-правовой конструкции права оперативного управления и свойствах самого имущества, которым придается гражданско-правовое значение, так и императивного метода установления особых требований к осуществлению владения и пользования имуществом военного назначения. Применение императивного метода правового регулирования к упорядочиванию вещных гражданско-правовых отношений отвечает интересам обеспечения обороны страны и безопасности государства, общества, личности.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Гражданское право в современную эпоху. М., 1999. С. 25—26.

2. Богатых Е.А. Гражданское и торговое право. М., 2004. С. 40—46.

3. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. Избранные труды по гражданскому праву: в 2 т. Т. II. М.: «Статут», 2004. С. 317.

4. Грибанов В.П. К вопросу о разграничении права государственной социалистической собственности и права оперативного управления // Вестник Московского государственного университета. Серия «Право». 1969. № 3. С. 12—21.

5. Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М., 2001. С. 149—150.

6. Зайков Д.Е. Порядок отчуждения военными организациями движимого военного имущества (на примере военных организаций — автономных учреждений) // Право в Вооруженных Силах — Военно-правовое обозрение. 2015. № 5. С. 86—92.

7. Михайлин С.З. К вопросу об обязанностях государственной хозяйственной организации по управлению имуществом. Донецк, 1979. С. 1—36.

8. Об утверждении правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях: постановление Правительства РФ от 15.10.1997 № 1314 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4790.

9. О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества: постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4237.

10. Основные институты гражданского права зарубежных стран. М., 2000. С. 215.

11. Петрушкин В.А. Системный анализ гражданско-правовой модели оборота недвижимости: проблемы теории и практики: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 75—85.

12. Сморчкова Л.Н. Право оперативного управления военного учреждения по новому гражданскому законодательству // Электронное научное издание «Военное право». 2010. Вып. № 3. URL: http://www.voennoepravo.ru/node/4065 (дата обращения: 15.03.2016).

13. Суханов Е.А. Юридические лица, государственные и муниципальные образования // Хозяйство и право. 1995. № 4. С. 8—9.14. Щенникова Л.В. Вещное право. М., 2006. С. 96—97.