Теоретико-правовые вопросы ограничения правотворческой и законодательной инициативы граждан (на примере Москвы)

УДК 342.572

Страницы в журнале: 31-33

Е.И. БЫЧКОВА,

кандидат юридических наук katya_kr_08@mail.ru

Раскрывается понятие правотворческой и законодательной инициативы граждан. Проведен анализ закона «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве», сформулированы дополнения к данному нормативному правовому акту, направленные на повышение качества реализации его положений.

Ключевые слова: власть народа, правотворческая инициатива, законодательная инициатива, закон города Москвы.

Theoretical and Legal Problems of Restriction of Regulatory and Legislative Initiatives of Citizens (by the Example of Moscow)

Bychkova E.

The concept of a law-making and legislative initiative of citizens is revealed. The analysis of the law “On Civil Legislative Initiative in the City of Moscow” is performed. The author formulates additions to this regulatory legal act aimed at improvement of quality of its implementation.

 Кеywords: people power, law-making initiative, legislative initiative, law of the city of Moscow.

В  соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее — Конституция РФ) наша страна есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в котором многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти.

Власть народа — ключевое понятие современного конституционного права[1].

Одной из форм проявления власти народа является его право на правотворческую и законодательную инициативу, закрепленное в ряде основных законов субъектов Российской Федерации.

Под правотворческой инициативой понимается возможность специально уполномоченных субъектов и граждан Российской Федерации своими целенаправленными, творческими, правомерными действиями вызывать к жизни права и обязанности, изменять или прекращать их, влиять на процессуальные правила их реализации.

Под законотворческой (законодательной) инициативой понимается право уполномоченных субъектов официально поставить вопрос об издании, изменении или отмене закона. Выступление с законодательной инициативой влечет обязательное обсуждение ее в парламенте. Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, которые высший законодательный орган обязан принять к производству.

В Российской Федерации правотворческая инициатива предусмотрена на муниципальном уровне власти и регламентируется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131)[2].

Право законодательной инициативы для граждан нашей страны предусмотрено Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184)[3], то есть на уровне субъектов Российской Федерации.

Право законодательной инициативы на федеральном уровне согласно ст. 104 Конституции РФ принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Законодательная инициатива в этом случае выступает как первая стадия законотворческого процесса на государственном уровне. Население в качестве субъекта правотворческой инициативы здесь не рассматривается.

Таким образом, на федеральном уровне народ принимает участие в законотворческом процессе не непосредственно, а через представителей — депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

По мнению В.В.Комаровой, правотворческая инициатива граждан должна быть закреплена на федеральном уровне государственной власти наравне с референдумом и выборами. Правотворческая инициатива может стать дополнительным связующим звеном между государством и гражданским обществом[4].

Однако, учитывая довольно нестабильную политическую обстановку в стране и тот факт, что невозможно отразить в Конституции РФ абсолютно все формы непосредственного осуществления власти народом, считаем, что закрепление правотворческой или законодательной инициативы граждан на федеральном уровне власти нецелесообразно. Законодатель установил в Конституции РФ свободные выборы и референдум как высшие формы непосредственного выражения власти народа. Остальные формы появились со временем, по мере развития нашего государства как демократического. К тому же, руководствуясь принципом стабильности Конституции РФ, а также придерживаясь точки зрения, согласно которой Основной Закон и законодательство Российской Федерации предусматривают множество вариантов взаимодействия общества и государства при решении вопросов местного значения, можно сделать вывод, что реальной необходимости закрепления правотворческой инициативы граждан на федеральном уровне не существует[5].

Возвращаясь к вопросу о законодательной инициативе, отметим, что согласно ст. 6 № 184 право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации — представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. По смыслу данной статьи законодательная инициатива граждан и общественных объединений в таком случае является стадией законодательного процесса.

Необходимо разобраться, что понимает законодатель под правом гражданской законодательной инициативы.

Из содержания ст. 6 Закона № 184 очевидно, что граждане поставлены в одинаковое положение с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, депутатами, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и др.

Так как указанные должностные лица и органы выражают свое право законодательной инициативы путем подготовки проекта законодательного акта, то, соответственно, гражданская законодательная инициатива должна выражаться в форме внесения в компетентный орган власти проекта законодательного акта. Такой вывод напрашивается, поскольку какой-либо оговорки или специальной статьи относительно гражданской законодательной инициативы в законе нет.

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что правотворческая инициатива граждан как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления не может рассматриваться как стадия правотворческого процесса. По смыслу ст. 26 Закона № 131 правотворческая инициатива граждан выступает формой народовластия и выражается путем внесения в орган муниципальной власти или должностному лицу проекта муниципального правового акта.

В соответствии с Законом города Москвы от 11.12.2002 № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» (далее — Закон № 64)[6] право на реализацию гражданской законодательной инициативы принадлежит жителям Москвы — гражданам Российской Федерации, имеющим место жительства в Москве независимо от сроков проживания, места рождения и национальности и обладающим избирательным правом (далее — жители Москвы).

Жители Москвы осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу (далее — Дума) петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта закона города Москвы.

Петиция вносится от имени не менее 50 тысяч жителей Москвы в порядке, установленном Законом № 64.

Рассматриваемый закон включает в себя статьи:

1. Общие положения.

2. Порядок формирования и регистрации инициативной группы по выдвижению и реализации права гражданской законодательной инициативы.

3. Сбор подписей в поддержку гражданской законодательной инициативы.

4. Регистрация гражданской законодательной инициативы в Думе.

5. Рассмотрение Думой проекта закона города Москвы, внесенного в порядке реализации права гражданской законодательной инициативы.

6. Обстоятельства, исключающие реализацию права гражданской законодательной инициативы.

7. Вступление в силу настоящего Закона.

Отметим, что Закон № 64 достаточно краток и лаконичен, однако в нем упущены важные моменты.

Например, отсутствуют пункты об ответственности органов и должностных лиц за нарушение ими процедуры реализации инициативы. Также, учитывая важность и серьезность законодательной инициативы граждан как стадии законодательного процесса в Москве, следует закрепить в Законе № 64 принцип добровольности участия в реализации данной инициативы.

Кроме того, не предусматривается возможность повторного внесения инициативы, если инициативной группе по каким-либо причинам было отказано в регистрации проекта закона или регистрации самой группы.

Важным представляется и тот факт, что в Законе № 64 нечетко прописаны варианты принятия Думой решений, касающихся проектов законов города Москвы.

Таким образом, проведенный анализ Закона № 64 свидетельствует о назревшей необходимости внесения в него ряда дополнений:

— дополнить ч. 1 ст. 1 следующим предложением:

«Участие в осуществлении законодательной инициативы граждан в составе инициативной группы, а также в сборе подписей в поддержку проекта закона является добровольным»;

— дополнить п. 3 ст. 2 следующим предложением:

«Если в принятии документов инициативной группе было отказано, то это не является препятствием для повторного внесения инициативной группой проекта правового акта в порядке реализации правотворческой инициативы при условии устранения нарушений, вызвавших отказ»;

— дополнить ст. 5 п. 3 в следующей редакции:

«По итогам обсуждения проекта закона города Москвы, внесенного в порядке гражданской законодательной инициативы, органы и должностные лица принимают одно из следующих решений:

1) принять проект закона (как в предложенной редакции, так и с изменениями и дополнениями);

2) вынести проект на референдум;

3) отклонить проект, аргументированно обосновав причины:

4) отправить проект на доработку;

5) дать инициативной группе поручение разработать нормативный правовой акт, вытекающий из предложений инициативы граждан.

 Любое решение подлежит обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации и в письменной форме доводится до сведения внесшей его инициативной группы граждан».

Кроме того, представляется необходимым дополнить Закон № 64 положением об ответственности органов и должностных лиц за незаконный отказ в регистрации гражданской законодательной инициативы в следующей редакции:

«Нарушение срока принятия решения по проекту закона, внесенного в порядке законодательной инициативы, принятие немотивированного решения об отказе в рассмотрении проекта закона, недоведение до сведения инициативной группы результатов его рассмотрения или совершение иного нарушения в процессе реализации инициативы является основанием для наступления дисциплинарной и административной ответственности».

Библиография

1 См.:Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа// Государство и право. 2004. № 9. С. 6.

2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

4 См.: Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юристъ. 1999. № 1. С.33.

5 См.: Руденко Н.В. Институт народной правотворческой инициативы в современном конституционализме // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2. С. 5.

6 Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 2. Ст. 340.