Теоретико-прикладные проблемы борьбы с налоговой преступностью

А.В. КОЗЛОВ,

соискатель НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ

Экономическая преступность во всех ее проявлениях все тесней связана с налоговыми преступлениями и имеет своей целью в большинстве случаев уклонение от налогообложения и уход в сторону теневой экономики. Исследования показывают, что до 60% налоговых и иных экономических преступлений совершается под непосредственным воздействием или при участии организованных преступных группировок. Углубление взаимосвязи российской экономики с экономикой стран ближнего и дальнего зарубежья вывели налоговую преступность России на транснациональный уровень. В этих условиях в стране складывается устойчивая тенденция увеличения масштабов уклонения от уплаты налогов и возникновения новых способов сокрытия доходов от налогообложения. Более того, налоговая преступность стала экономической базой для функционирования организованных преступных группировок. Прогнозируется еще более тесное переплетение экономической и общеуголовной преступности.

Совокупность налоговых и иных связанных с ними преступлений является реальной угрозой экономической и национальной безопасности Российской Федерации и направлена против основ конституционного строя, что обусловливает необходимость отношения к налоговой преступности как к социальному явлению.

Вследствие несовершенства налогового законодательства и отсутствия эффективной системы контроля за доходами граждан налоговые и связанные с ними экономические преступления в ближайшие 2—3 года будут составлять до 50% от общего числа преступлений.

Сейчас в стране зарегистрировано более 900 тыс. малых предприятий, на их долю приходится 6—8% ВВП. В малом предпринимательстве трудится 6 млн граждан, следовательно, с учетом семей, малый бизнес кормит 30—40 млн человек. По экспертным оценкам, в коррумпированные отношения вовлечено 40% предпринимателей среднего и малого бизнеса и 2/3 коммерческих структур, в бюджеты многих коммерческих организаций закладывается около 50% расходов на подкуп чиновников.

Прогнозируемая криминогенная ситуация в налоговой сфере вызывает необходимость усиления защитных функций государства, решения проблем социально-экономического развития и обеспечения финансовой стабильности. В этой связи особое внимание должно уделяться работе федеральных структур исполнительной власти, обеспечивающих доходную часть государственного бюджета. Однако недостаточная правовая урегулированность деятельности этих структур и противоречивость многих нормативных актов не дают желаемого результата. Принимаемые в течение ряда лет меры остаются неконструктивными, так как они проводятся в отсутствии единого комплексного решения этой проблемы.

Практика показывает, что правоохранительные и контролирующие органы в сфере борьбы с экономическими преступлениями слабо используют результаты научно-исследовательской работы, передовые методики, в том числе методы прогнозирования налоговой преступности. Необходимо совершенствовать тактику деятельности субъектов налогового расследования:

· переориентировать розыскную, документально-проверочную и уголовно-процессуальную деятельность на полномасштабную борьбу с организованными налоговыми преступлениями, на выявление и пресечение налоговых преступлений криминальных сообществ и коррумпированных чиновников, разоблачение и привлечение к уголовной ответственности крупных дельцов криминального бизнеса, борьбу с налоговыми преступлениями, наносящими реальный ущерб экономической безопасности государства.

· повысить качество документирования налоговых правонарушений на базе криминологической характеристики налоговых и связанных с ними иных экономических преступлений.

Совершенствование деятельности МВД России и ФНС России требует построения четкой системы информационного обеспечения. В настоящее время, когда применяются электронные технологии по уклонению от уплаты налогов, выявление признаков нарушений налогового законодательства, осуществление документально-проверочных мероприятий, уголовно-процессуальной и иной деятельности возможно только с помощью информационных ресурсов. Необходимы систематический углубленный анализ выявляемых нарушений и обобщение информации о наиболее распространенных способах сокрытия объектов налогообложения и методах их выявления. Сведения о криминогенной ситуации в налоговой сфере должны включать данные о совершенных преступлениях, количестве преступных группировок в регионе, их вооружении и технической оснащенности, в том числе средствами съема информации.

Определение и оценка криминогенных факторов, влияющих на развитие налоговой преступности на территории конкретного региона, включает в себя определенный алгоритм действий. Прежде всего выделяются и анализируются криминальные явления и процессы, в том числе по основным отраслям и сферам хозяйствования. Оцениваются:

· социально-экономическая ситуация, динамика и прогноз ее развития;

· собираемость налогов, изменение объемов неплатежей предприятий и недоимки в бюджет;

· объем неформального сектора теневой экономики (по данным органов государственной статистики);

· особенности криминогенных процессов, обусловленных изменениями федерального и местного законодательства;

· функционирование режима зон льготного налогообложения и свободных экономических зон;

· наиболее важные экономические, внешнеэкономические, политические, социальные и другие процессы, происходящие в регионе;

· деятельность правоохранительных и контролирующих органов, их влияние на изменение криминальной обстановки.

Следующий этап аналитической работы — оценка состояния и развития непосредственно налоговой и иной экономической преступности, включающая:

· анализ динамики выявленных налоговых преступлений и правонарушений;

· систематизацию преступлений по их составам (по статьям УК РФ), распространенности в различных сферах и отраслях экономики, по характеру субъектов совершаемых противоправных деяний, объему нанесенного ущерба и т. п.,

· определение основных криминальных тенденций;

· определение особенностей и новаций в формах и методах совершения налоговых и связанных с ними преступлений, выделение преобладающих способов и схем уклонения от уплаты налогов;

· анализ влияния организованной преступности на структуру и динамику налоговой и связанной с ней преступности;

· основные криминальные процессы в налоговой и экономической сферах, требующие организации правоохранительных операций и принятия иных мер правоохранительного характера.

На основе обобщения этих сведений делаются выводы о существенных изменениях в криминальной и криминогенной обстановке, об их связи между собой, а также осуществляется прогноз развития ситуации на краткосрочную и среднесрочную перспективу.

При этом учитывается, что криминальная и криминогенная обстановка в налоговой сфере отражает:

· особенности действующего на территории (направлении, объекте) налогового и смежного законодательства;

· объем налогооблагаемой базы территории;

· состояние налоговой культуры налогоплательщиков;

· латентность преступности в налоговой сфере, объем теневого сектора экономики;

· взаимосвязь налоговой преступности с общеуголовной, т. е. с деятельностью криминальных структур;

· распределение налоговых правонарушений и преступлений по категориям налогоплательщиков, сферам экономической деятельности, отраслям экономики, способам сокрытия налогообложения, в том числе сокрытия валютных доходов.

В правоприменительной практике имеет большое значение выявление фактов и признаков налоговых правонарушений.

Факты — это достоверные данные, однозначно свидетельствующие о совершенном налоговом правонарушении и преступлении.

Признаки — информация, с определенной долей вероятности указывающая на совершенное или подготавливаемое налоговое правонарушение или преступление.

По мнению специалистов, факт налогового правонарушения от признака отличается тем, что факт всегда связан с действиями по его совершению. Признаки сопутствуют действиям по совершению налоговых правонарушений, при этом они могут указывать на другие, вполне законные, действия.

Как и улики, признаки могут быть прямыми и косвенными. Прямые признаки связаны с отдельными этапами технологии совершения налоговых правонарушений, но они не могут свидетельствовать о совершении всех необходимых для этого действий. Косвенные улики могут сопутствовать налоговым правонарушениям, быть их причиной или следствием, но при этом могут являться причиной иных действий. Например, искажения в бухгалтерской отчетности могут быть этапом совершения налогового правонарушения, но их наличие не является достаточным основанием для того, чтобы утверждать это. Изменение рыночной стоимости продукции косвенным образом может быть связано с совершенными производителем налоговыми правонарушениями, но может иметь и множество других причин. Таким образом, четкое разграничение прямых и косвенных признаков сделать трудно — отличие между ними состоит лишь в степени вероятности, с которой они указывают на совершенное или подготовленное нарушение.

Признаки налоговых правонарушений и преступлений обусловлены различными аспектами хозяйственной деятельности. Например, хозяйствующие субъекты могут скрывать отдельные операции или искажать их суть. В этой связи некоторые операции могут быть просто недоступны для изучения субъектами налогового расследования, но в то же время сопутствующие им признаки часто носят вполне легальный характер. Набор таких признаков с достаточной степенью вероятности укажет на факт совершения налогового преступления, позволит вскрыть его суть и найти участников. Ведь как бы ни была скрыта сама операция по уклонению от налогообложения, ее цель и участники, отдельные элементы хозяйственной деятельности носят вынужденно легальный характер. Более того, они находят отражение в официальном автоматизированном учете. Все это облегчает поиск возможных нарушений.

Следующая задача — связать набор признаков в определенную схему, соответствующую налоговому правонарушению. Для этого необходимо, во-первых, знать схемы этих нарушений, т. е. иметь представление о моделях, ключевых особенностях нарушений, не отвлекаясь на несущественные частности, во-вторых, понимать, в каком отношении находятся те или иные признаки с конкретными налоговыми правонарушениями и преступлениями, насколько однозначно (с какой вероятностью) они определяют нарушение. Также важно знать, какими легальными действиями может быть объяснено наличие этих признаков в работе налогоплательщика. В этой связи нужно рассмотреть технологию совершения налогового нарушения и указать, в какой связи с отдельными его этапами находятся те или иные признаки.

На этом этапе следует провести структурно-целевой анализ деятельности хозяйствующего субъекта. Предлагаемый алгоритм анализа: сначала рассматривается деятельность хозяйствующего субъекта при отсутствии налоговых нарушений, затем — деятельность того же субъекта при наличии нарушений; потом выявляются признаки, отличающие деятельность субъекта при наличии нарушений от хозяйственной деятельности в правовом поле, и лишь потом признаки правонарушений анализируются на предмет их легального объяснения. В результате этой работы признаки должны быть разделены на две группы: присущие только нарушениям и указывающие на них в определенной степени. После этого изучается соотношение признаков относительно технологии совершения налогового правонарушения: каждый признак приписывается определенному этапу и квалифицируется как его причина или следствие. Итогом анализа является построение модели налогового нарушения, которая будет включать в себя не факты реальных нарушений, а их признаки в той же хронологической и смысловой последовательности.

Таким образом, структурно-целевой анализ позволяет преобразовать выявленную в ходе практической работы реальную модель нарушения в модель (легальных) признаков. Впоследствии именно эта модель используется при выявлении аналогичных нарушений в действиях хозяйствующих субъектов.

Субъекты налогового расследования изучают налогооблагаемую базу, состояние налоговой преступности, тенденции их развития и на этой основе готовят предложения и рекомендации по выбору основных направлений работы и планируемым мероприятиям. Обобщение сведений о налогоплательщиках помогает в выявлении и пресечении совершаемых и совершенных противоправных деяний в налоговой сфере.

Совершенствование деятельности МВД России в сфере экономики невозможно без решительного устранения дублирования функций налоговых органов, в том числе при работе с крупнейшими предприятиями-недоимщиками. На основе анализа криминологической характеристики налоговых преступлений должна активизироваться проверка посреднических фирм, созданных на базе предприятий-недоимщиков, а также руководителей этих предприятий и фирм, извлекающих личные недекларируемые доходы из сокрытых от налогообложения сумм.

Изучение налоговой преступности позволяет проводить профилактические мероприятия, принимать превентивные меры по пресечению потенциально возможных нарушений.

В сфере компетенции субъектов налогового расследования — не только выявление и пресечение нарушений налогового законодательства, но и их предупреждение. Профилактика преступности в экономической сфере должна осуществляться путем разработки федеральной программы формирования налоговой культуры населения, в которой будут задействованы возможности государственных средств массовой информации, образовательной системы, издательских структур и других государственных и общественных институтов. Необходимы совершенствование организации профилактической работы в рамках действующего законодательства, проведение систематической индивидуально-профилактической работы с конкретными нарушителями налогового законодательства при отсутствии оснований для привлечения их к уголовной ответственности.

Такое мощное оружие воздействия на нарушителей налогового законодательства, как СМИ и индивидуальная профилактика, может использоваться не только для констатации свершившихся фактов, но и для формирования условий внешней среды (общественного мнения и т. п.). Во-первых, анализ схем уклонения от налогообложения, доведенный до налогоплательщиков, может оказать определенное сдерживающее воздействие на потенциальных правонарушителей. Во-вторых, в случаях, когда действующее налоговое законодательство позволяет двояко трактовать нормы права, обнародование «легальных» действий неплательщиков налогов позволяет вскрыть истинные последствия таких действий.

Создание системы мониторинга в целях выявления противоправных действий налогоплательщиков в различных сферах экономики базируется на теоретических основах криминологической характеристики налоговых преступлений и правонарушений.

Официальная точка зрения на теневую экономику выражена еще в 1993 году в принятой Госкомстатом России Системе национальных счетов (СНС-93), которая рекомендует практически целиком учитывать теневую компоненту в составе производственной деятельности. Методология СНС-93 вводит в этой связи три понятия, обозначающие каждое свой, отличный от других, круг явлений.

Скрытая экономическая деятельность включает в себя в большинстве случаев разрешенную законом экономическую деятельность, которая скрывается или приуменьшается осуществляющими ее субъектами с целью уклонения от уплаты налогов, внесения социальных взносов или от выполнения определенных административных обязанностей. Эта деятельность возможна практически во всех отраслях экономики.

Неформальная экономическая деятельность осуществляется в основном на законном основании индивидуальными производителями или так называемыми некорпорируемыми предприятиями, т. е. предприятиями, принадлежащими отдельным лицам или хозяйствам, которые часто не оформляются в установленном законом порядке, основаны на неформальных отношениях между участниками и могут (полностью или частично) производить продукты для собственного потребления. Такая деятельность распространена, как правило, в развивающихся странах. В России неформальное производство распространено в сельском хозяйстве, строительстве и торговле.

Нелегальная экономическая деятельность является незаконной, т. е. охватывает те виды производства товаров и услуг, которые прямо запрещены действующим законодательством. В настоящее время к таким видам деятельности относятся, например, производство и продажа наркотиков, производство и продажа (в обход установленных правил) оружия, а также проституция, контрабанда.

В каждом из перечисленных случаев речь идет об экономической деятельности с целью получения выгоды от производства товаров, услуг и их последующей реализации на рынке, конечного потребления или валового накопления в собственном домашнем хозяйстве.

При расчете макроэкономических показателей Госкомстат России исходит из определений СНС-93. Все макроэкономические показатели рассчитываются с поправками на так называемую скрытую (неформальную) экономическую деятельность. Применяемый термин «скрытая (неформальная)» экономика призван подчеркнуть, что имеются в виду в основном легальные экономические операции, которые просто не могут быть оценены традиционными статистическими методами.

Для изучения параметров теневой экономики Госкомстатом России используются методы сплошного и выборочного обследования, балансовый метод (он является основным), метод косвенных индикаторов и экспертный метод.

Информационной базой являются как собственные данные, полученные традиционными и новыми статистическими методами, так и данные балансов предприятий, ФНС России, ФТС России и Центрального банка РФ.

К сожалению, используемые методики имеют ряд существенных недостатков. Отсутствуют методики соответствующих досчетов объемов нелегального сектора экономики, а также скрытого и неформального секторов в региональном и подробном отраслевом разрезе. Несовершенны первичный учет и система статистической отчетности органов, непосредственно задействованных в правоохранительной и контрольно-проверочной деятельности по выявлению нарушений экономического и налогового законодательства.

Тем не менее Госкомстат России имеет неоспоримое преимущество перед другими органами, производящими расчеты параметров теневой информации, поскольку обладает лучшей информационной базой.

В связи с этим полагаем, что для создания системы мониторинга в целях выявления противоправных действий в кредитно-финансовой, бюджетной и налоговой сферах целесообразно поручить Госкомстату России, ФНС России, МВД России, а также другим заинтересованным ведомствам организацию, создание и реализацию на практике методик, позволяющих производить досчет теневого сектора ВВП, его финансового, налогового и криминального потенциала в региональном и детальном отраслевом разрезе, в том числе в кредитно-финансовой и бюджетной сферах. Необходимо отметить, что проведение таких исследований и реализация их на практике потребуют формирования единого автоматизированного банка данных нарушений налогового и экономического законодательства.

Другим важным направлением создания системы мониторинга в целях выявления противоправных действий в сфере экономики должно стать отслеживание легализации (отмывания) преступных доходов и невозврата капиталов из-за рубежа. По данным Счетной палаты РФ, ущерб от нарушений валютно-экспортного законодательства, нанесенный федеральному бюджету с 1998 по 2003 год, составил 103,5 млрд руб., почти 11 млрд долл. США и 237 млн немецких марок. Задача удержания этих средств в отечественной экономике и возврата ранее вывезенных капиталов — одна из важнейших в комплексе мероприятий по выводу российской экономики из кризиса.

В настоящее время наиболее эффективной мерой по ужесточению контроля за финансовыми операциями, связанными с финансово-кредитными учреждениями стран со слабым режимом надзора, и противодействию оттока капитала была бы выработка и реализация единой национальной стратегии борьбы с незаконным вывозом капитала и его репатриации.