Теоретические основы сущности оборота земельных участков

УДК 349.41(470+571)(075.8) 

Страницы в журнале: 86-91

Ф.П. РУМЯНЦЕВ,

кандидат юридических наук, зав. кафедрой гражданского права и процесса Нижегородского государственного архитектурно-строительного университета e-mail: odo-328@mail.ru

Раскрывается сущность правового понятия земельного оборота. Анализируются мнения ученых о соотношении частного и публичного оборота земельных участков. Предлагается новая формулировка понятия земельного оборота.

Ключевые слова: гражданский оборот земельных участков, административный оборот, рыночный земельный оборот, внерыночный земельный оборот, властно-распорядительные акты, предоставление, изъятие.

Theoretical principles underlying the circulation of land plots

Rumyantsev F.

The essence of legal concept of a ground turn reveals. Opinions of scientists on a parity of a private and public turn of the ground areas are analyzed. The fresh wording of concept of a ground turn is offered.

Keywords: a civil turn of the ground areas, an administrative turn, a market, and extra market ground turn, imperiously-administrative certificates, granting, withdrawal.

В  разные исторические периоды переход земельных участков от одних лиц к другим осуществлялся по различным правовым основаниям.

Термин «оборот земли» («оборот земельных участков») получил широкое распространение в законодательстве и в юридической литературе в связи с осуществлением в России экономических реформ, когда приобрели актуальность вопросы перехода к рыночном отношениям. Развитие рынка земли (включение земельных участков в оборот) после 70 лет господства исключительной государственной собственности на землю стало одним из направлений аграрной и земельной реформы.

Действительно, в советское время все соглашения по передаче земли были запрещены (исключение составляет период нэпа, когда отдельные сделки допускались). Но означает ли это, что никакого оборота земли в тот период не было? Для того чтобы ответить на этот вопрос, следует определиться с самим понятием «оборот земельных участков».

По справедливому утверждению В.А. Белова, раскрытию содержания понятия гражданского оборота не посвящалось специальных научных исследований в силу предполагающейся общеизвестности широко применимого указанного понятия, не нуждающегося в научных обоснованиях и сравнительных толкованиях[1]. В результате каждый исследователь предлагает свое определение. Это в полной мере относится и к понятию оборота земельных участков, поскольку среди современных ученых нет единства мнений по вопросу о сущности и формах (видах) оборота земельных участков. Различные авторы говорят о рыночном и внерыночном, публичном и частном, гражданском и административном обороте, а также по-разному определяют само понятие оборота земель.

Так, И.А. Иконицкая рассматривает земельный оборот как переход (переход прав) земельных участков от одних лиц к другим, включая переход государственных и муниципальных земель к гражданам и юридическим лицам, и подразделяет его на две разновидности — рыночный и внерыночный[2]. Она указывает: «Запрещение частного (рыночного) земельного оборота не означало отсутствие земельного оборота вообще. Внерыночный оборот, существовавший в условиях монопольной государственной собственности на землю, осуществлялся путем распределения и перераспределения земель между землепользователями на основе исполнительно-распорядительных актов органов государственной власти»[3]. Эту позицию разделяет Н.И. Краснов[4]. Позднее данная точка зрения получила развитие: к внерыночному обороту были отнесены случаи перехода земельных участков от одних лиц к другим по безвозмездным гражданско-правовым сделкам. Тем не менее чаще всего под внерыночным оборотом понимается именно административный (публичный) оборот.

Ф.Х. Адиханов разделяет мнение о существовании нерыночного (публичного) оборота земли, понимая под оборотом «переход земельного участка от одного субъекта прав на землю к другому, независимо от того, в чьей собственности находится земля, приватизирована она или нет. Разница лишь в том, что в одном случае осуществляется публичный оборот, а в другом — частный (рыночный)»[5].

Однако данный подход имеет своих противников. Так, Н.А. Сыродоев утверждает: «Если встать на позицию признания существования земельного оборота в условиях исключительной государственной собственности на землю, то разрушается вся конструкция ГК РФ об оборотоспособности объектов, об объектах, изъятых из оборота и ограниченных в обороте...»[6]. Он предлагает «во избежание путаницы не отходить от устоявшихся в законодательстве терминов и понятий об обороте земель, исходя из действующего законодательства, и прежде всего норм ГК РФ»[7].

По нашему мнению, позиция И.А. Иконицкой вовсе не разрушает систему ГК РФ об оборотоспособности объектов гражданских прав. В советский период земля относилась к объектам, исключенным из гражданского оборота. Однако нельзя отрицать, что земельные участки тем не менее переходили от одних лиц к другим, т. е. их оборот существовал, но он был не гражданско-правовым (частным), а публичным (административным). Существование оборота земельных участков в советское время признавали и цивилисты[8].

Мы поддерживаем классификацию земельного оборота на рыночный и внерыночный, предложенную И.А. Иконицкой, а также разделяем идею исследователя о том, что предоставление земельных участков государственными органами (равно как их изъятие) является разновидностью внерыночного оборота.

Противоречивую позицию занимает В.В. Романова. С одной стороны, она указывает: «Существование земельного оборота в виде распределения и перераспределения земель между землепользователями в советский период истории нашей страны вполне соответствовало экономическим отношениям того времени, когда отсутствовали активный оборот прочно связанных с землей зданий, строений, сооружений и широкомасштабная внутренняя миграция населения»[9], — что свидетельствует о признании автором внерыночного оборота. С другой стороны, по мнению В.В. Романовой, «оборот земельных участков ограничивается системой перехода прав на земельные участки гражданско-правовыми способами, что не позволяет выделять в структуре земельного оборота рыночную и внерыночную составляющие»[10]. Представляется, что последнее утверждение недостаточно обоснованно.

Н.И. Кресникова также фактически признает внерыночный (административный) оборот. «В странах, где принята и частная, и государственная собственность — пишет она, — присутствуют все его формы: земельный рынок, универсальное правопреемство, административное перераспределение земли»[11]. Существование публичного (административного, внерыночного) оборота прямо или косвенно признают и другие авторы[12].

Действительно, если в современных условиях акты государственных органов и органов местного самоуправления рассматриваются как основания возникновения гражданских прав и обязанностей (подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ), то почему принято отрицать административно-распорядительный акт о предоставлении земельного участка в пользование в качестве правопорождающего основания возникновения земельного оборота как перехода прав от одного субъекта к другому в советское время? В чем принципиальное отличие решения о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, например, крестьянскому (фермерскому) хозяйству на безвозмездной основе по нормам действующего законодательства, от такого же  по сути властно-распорядительного действия по предоставлению земельного участка из той же государственной собственности  сельскохозяйственному предприятию в пользование? Единственное отличие состоит в том, что во втором случае не происходит смена собственника земельного участка. Но это слабый аргумент для отрицания оборота, ведь при современных арендных отношениях собственник земельного участка тоже не меняется, что не мешает рассматривать передачу земель в аренду как разновидность оборота земель.

То обстоятельство, что земля в советский период российской истории не признавалась имуществом, также не может служить основанием для отрицания оборота, ведь и сегодня объектом оборота могут быть объекты, которые не могут быть отнесены к имуществу (информация, исключительные права и т. п.). То же самое можно сказать и о бесплатности предоставления земельных участков в пользование, ведь в гражданском праве переход имущества по безвозмездным сделкам относится к обороту.

Кроме того, следует отметить, что даже в советском земельном праве велась большая дискуссия о том, можно ли рассматривать земельные отношения в качестве имущественных. Так, В.К. Григорьев писал: «Земельные правоотношения в СССР отличаются от обычных гражданско-правовых отношений, поскольку они не являются имущественными эквивалентными отношениями, так как с национализацией земли последняя перестала иметь денежную оценку и изъята из гражданского оборота»[13]. Аналогичные мнения высказывали и многие другие юристы-аграрники советского периода (А.М. Турубинер, Н.Д. Казанцев, Г.А. Аксененок, А. Никитин, А.А. Рускол), которые категорически отрицали всякую возможность признать хотя бы частично имущественный характер отношений, связанных с использованием земли, в условиях государственной собственности на землю и безвозмездности землепользования.

Иную позицию занимали цивилисты. По мнению С.Н. Братуся, «исключение земли из договорных отношений и установление принципа безвозмездности землепользования не могут быть основанием для отрицания имущественного характера земельных отношений и отождествления советского гражданского оборота с частным оборотом»[14]. Он указывал: «Земельные отношения — это отношения двоякого рода: отношения, возникающие из деятельности исполнительно-распорядительных органов, связанные с административным управлением, и имущественные отношения»[15].

Позднее имущественный характер земельных отношений даже в условиях исключительной государственной собственности на землю стали признавать и представители науки земельного права[16], которые правильно отмечают: в советском земельном праве имущественные отношения тесно переплетались с управленческими отношениями[17], и «даже если субъектом права собственности выступает государство, такие отношения относятся к имущественным отношениям»[18]. Мы разделяем такой подход и считаем, что это дает основание для вывода о существовании земельного оборота и в советский период.

Некоторые авторы определяют оборот земельных участков как «реализованную возможность по распоряжению земельным участком частного или публичного собственника (посредством сделки или иным разрешенным законом способом), в результате которой изменяется объем прав и обязанностей субъектов конкретных правоотношений, но не меняется правовой режим земельного участка»[19]. Из этого определения можно заключить, что ученые не отрицают внерыночного (административного) оборота (на это указывает упоминание о возможности публичного собственника распоряжаться земельным участком не только посредством сделки, но и иным законным способом, например посредством принятия административного акта). Однако далее отмечается: «Земельный оборот является частным случаем более широкой гражданско-правовой конструкции — гражданского оборота, занимая в его структуре особое место, обусловленное принадлежностью земельных участков к числу природных объектов, части окружающей среды»[20]. Как видим, о публичном (административном) обороте здесь уже речи не идет. Однако, на наш взгляд, здесь нет противоречия, ведь, с одной стороны, земельный оборот может быть частным (гражданско-правовым) и публичным (административным), и тогда «земельный оборот» — более широкое понятие. С другой стороны, если брать только гражданский оборот как таковой (в целом), то здесь земельный оборот выступает как его разновидность, поскольку существует гражданский оборот иных объектов гражданских прав (ценных бумаг, драгоценных металлов, оружия, информации и т. п.).

В современный период основное внимание исследователей приковано именно к гражданскому обороту земельных участков, что вполне объяснимо, так как это новое правовое явление, в то время как проблемы предоставления и изъятия земель по советскому законодательству подробно проанализированы в литературе.

Ю.Н. Андреев под оборотом земельных участков (земельных долей) понимает «имущественный оборот, предполагающий возможность распоряжения соответствующими объектами земельных прав (земельными участками, земельными долями) путем совершения различных гражданско-правовых сделок (купли-продажи, мены, дарения, залога и т. д.) с учетом земельного законодательства, а также переход земельных участков, земельных долей, вещных и имущественно-обязательственных прав на них в порядке наследования, правопреемства, приобретательной давности, приватизации, передачи объектов и прав в уставный (складочный) капитал, паевой фонд организации и т. п.»[21]. Как мы видим, здесь автор не именует данный оборот «гражданским», но фактически речь идет именно о нем, а существование административного (внерыночного) оборота игнорируется.

Недостатком данного определения, на наш взгляд, является и то, что в нем не выдержано единство терминологии: с одной стороны, говорится только о возможности совершения распоряжения земельными участками посредством сделок, с другой — лишь о переходе земельных участков путем наследования и т. п. Кроме того, действия, опосредующие переход земельных участков, которые автор фактически противопоставляет сделкам, на самом деле непосредственно относятся к сделкам (передача земельных участков в уставный капитал, приватизация и др.). Ряд авторов также сводят оборот земельных участков только к сделкам, оговариваясь, что имеются в виду сделки по отчуждению, влекущие предоставление приобретателю прав владения и пользования (т. е. не только сделки, сопровождающиеся переходом права собственности)[22].

Другие исследователи, напротив, пытаются дать определение гражданского оборота земельных участков (сельскохозяйственного назначения), а на деле далеко выходят за его пределы, формулируя, по сути, общее понятие земельного оборота. В частности, Т.А. Пасикова под гражданским оборотом земельных участков сельскохозяйственного назначения понимает основанный на законе переход имущественных прав на такие земельные участки от одного субъекта к другому в результате сделок, в порядке универсального правопреемства, а также посредством властно-распорядительных функций государственных органов и органов местного самоуправления[23].

По нашему мнению, тот факт, что акты государственных органов и органов местного самоуправления отнесены в ст. 8 ГК РФ к основаниям возникновения гражданских прав, еще не является поводом рассматривать само предоставление земельных участков в соответствии с такими актами в качестве гражданского оборота, ведь последний должен базироваться на равенстве и автономии воли участников гражданских правоотношений, чего нет при исполнении государством властных функций. При ином подходе получается: административный оборот, существовавший в советском праве и отрицаемый многими, тоже может рассматриваться как гражданский оборот, что, конечно, неверно.

Следует отметить: в отношениях по предоставлению земельных участков (особенно на торгах) и их изъятию земельный оборот, если можно так выразиться, носит смешанный характер: он сочетает в себе элементы публичного (административного) и частного (рыночного, гражданского) оборота, ведь эти отношения возникают на основании сложного юридического состава — акта государственного органа о проведении торгов или об изъятии земельного участка и соответствующего договора купли-продажи (аренды) с лицом, выигравшим торги, или договора выкупа земельного участка.

Среди многочисленных точек зрения по вопросу оборота земельных участков следует обратить внимание на вывод Е.В. Ельниковой о том, что в содержание гражданско-правового оборота включается не только переход прав на земельные участки, но и изменение в установленном законом порядке этих прав[24]. Правда, автор (в соответствии с темой своей работы) говорит лишь об изменении прав на земельные участки под строениями, однако представляется логичным включать в содержание оборота изменение (переоформление) прав на любые земельные участки (как застроенные, так и незастроенные). Следует согласиться и с тем, что сфера земельного оборота не ограничивается отношениями по переходу права собственности, но также включает переход иных прав, которые могут возникать не только из сделок, но и из других юридических фактов[25]. Ряд авторов, помимо сделок, к отношениям оборота относят отношения по обращению взыскания (в том числе изъятия) на участок по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, а также виндикацию земельных участков, когда происходит «движение» участка в гражданско-правовом поле от беститульного обладателя к титульному[26]. Данная точка зрения представляется интересной, но она не получила развития в литературе.

Исходя из приведенного анализа взглядов на рассматриваемое понятие, можно привести следующие классификации земельного оборота.

По методу правового регулирования выделяются:

— публичный оборот, осуществляемый на основе актов государственных органов и органов местного самоуправления, включая переоформление ограниченных вещных прав гражданами;

— частный оборот на договорной основе, а также на основе других юридических фактов, являющихся основаниями возникновения гражданских правоотношений между равноправными субъектами (например, при правопреемстве);

— смешанный оборот, сочетающий в себе черты как публичного, так и частного оборота.

По условию возмездности приобретения прав на земельные участки земельный оборот может быть:

— рыночным — осуществляется на основе возмездных гражданско-правовых сделок. Сюда же можно отнести выкуп земельных участков у их собственников, ведь, несмотря на то что изъятие земельного участка является принудительным, сам выкуп осуществляется по рыночным ценам;

— внерыночным — проводится на основе актов государственных органов и органов местного самоуправления о бесплатном предоставлении земельных участков, на основе безвозмездных сделок, в порядке универсального правопреемства или приватизации сельскохозяйственных угодий в общую собственность граждан;

— смешанным. Например, выкуп земельных участков, ранее предоставленных на ограниченных вещных правах по льготным ценам, установленным в законе, не может быть отнесен полностью ни к рыночному, ни к внерыночному обороту. К этой категории мы относим также случаи изъятия земельных участков у лиц, которым эти участки принадлежат на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, поскольку таким лицам возмещаются убытки, вызванные прекращением их прав на изымаемые земельные участки.

Выделение в каждой группе так называемого смешанного оборота свидетельствует о многообразии и сложности рассматриваемых земельных отношений, которые не всегда вписываются в классические схемы. Кроме того, земельный оборот можно подразделить на типичный, осуществляемый с использованием тех же правовых средств, что и оборот других объектов гражданских прав (сделки, универсальное правопреемство, обращение взыскания и т. п.), и нетипичный, не применяемый к другим объектам гражданских прав (переоформление ранее возникших ограниченных вещных прав).

На основе изложенного можно сформулировать следующее понятие земельного оборота, которое является единым для всех категорий земель, а значит, вполне применимо и к обороту земельных участков сельскохозяйственного назначения: земельный оборот представляет собой переход земельных участков (долей в праве собственности на земельные участки), а также переход (в том числе переоформление) прав на земельные участки, осуществляемый в соответствии с действующим законодательством в результате совершения гражданско-правовых сделок, универсального правопреемства, иных юридических фактов, являющихся основаниями возникновения гражданских прав, в том числе актов государственных органов и органов местного самоуправления, направленных на властно-распорядительное (административное) перераспределение (предоставление или изъятие) земельных участков.

Библиография

1 См.: Белов В.А. Объект субъективного гражданского права, объект гражданского правоотношения и объект гражданского оборота: содержание и соотношение понятий. —М., 2003. С. 34.

2 См.: Иконицкая И.А. Земельное право. — М., 2000. С. 126.

3 Она же. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. — М., 1999. С. 75.

4 См.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Правовое регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных земель // Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. — М., 1996. С. 79—102.

5 Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. № 1. С. 37.

6 Сыродоев Н.А. Земельное право. — М., 2009. С. 168.

7  Там же.

8 См.: Братусь С.Н. О понятии гражданского оборота в советском гражданском праве: Доклад на заседании сектора гражданского права ВИЮН // Советское государство и право. 1949. № 11. С. 71; Дозорцев А.В. Объекты права государственной социалистической собственности и их классификация // Там же. № 1. С. 58.

9 Романова В.В. Правовое регулирование оборота земельных участков: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 3.

10 Там же. С. 17.

11 Кресникова Н.И. Сравнительный анализ законодательного регулирования землепользования в зарубежных странах и России // Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе: Сб. ст. науч.-практ. конф. / Сост. С.А. Боголюбов, И.И. Широкорад. — М., 2004. С. 82.

12 См., например: Писарев Г.А. Теоретические и практические вопросы приобретения и прекращения права собственности и других вещных прав на земельный участок: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 3.

13 Григорьев В.К. Советское земельное право. — М., 1957. С. 9.

14 Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. — М., 1963. С. 118.

15 Там же.

16 См.: Жариков Ю.Г. Теоретические проблемы сельскохозяйственного землепользования в СССР: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1974. С. 7; Веденин Н.Н. Правовое положение совхозов в условиях экономической реформы. — М., 1973. С. 157; Страутманис Я.Я. Имущественные черты земельных отношений и применение имущественных санкций // Советское государство и право. 1981. № 8. С. 39.

17 См.: Краснов Н.И. Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР. — М., 1969. С. 12.

18 Иконицкая И.А. Некоторые теоретические вопросы права государственной собственности на землю // Журнал российского права. 2006. № 12.

19 Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики / Под ред. А.Я. Рыженкова. — М., 2009. С. 80.

20 Там же. 

21 Андреев Ю.Н. Права участников сельскохозяйственных коммерческих организаций и их судебная защита: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2000. С. 9.

22 См.: Матвеев Д.В. Договор купли-продажи земельных участков: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Казань, 2005. С. 12.

23 См.: Пасикова Т.А. Особенности гражданского оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2008. С. 6, 9—10.

24 См.: Ельникова Е.В. Гражданско-правовой оборот земельных участков под строениями в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2006. С. 7.

25 См.: Ельникова Е.В. Указ. раб. С. 7. Аналогичного мнения придерживаются и другие ученые (см., например: Бритвин С.Н. Арендные права и их гражданский оборот: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2006. С. 7).

26 См.: Жернаков Д.В. Правовой режим земельных участков как объектов гражданского оборота: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005. С. 20.