Теория и практика реформирования системы государственных (муниципальных) учреждений

УДК 342.924

Страницы в журнале: 24-27 

И.В. КУЗНЕЦОВ,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Юридического института Орловского государственного технического университета

Статья посвящена анализу  нового статуса государственных (муниципальных) учреждений,  которые с 1 января 2011 г. делятся на автономные, бюджетные и казенные и  переводятся со сметного принципа финансирования на формирование государственных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий.

Ключевые слова: государственные (муниципальные) учреждения, автономные учреждения, бюджетные учреждения, казенные учреждения.

Theory and Practice of Reform  government (municipal) institutions

Kuznetsov I.

This article analyzes the new state government (municipal) institutions, which from January 1, 2011 are divided into autonomous, low cost and state-owned and converted from the estimated financing principle for the formation of state jobs from securing funding through grants.

Keywords: government (municipal) agencies, autonomous agencies, public institutions, state agencies.

Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ) вступил в силу с 1 января 2011 г., за исключением отдельных его положений, которые начнут действовать в иные сроки. С этой даты все бюджетные учреждения приобрели статус казенных, бюджетных или автономных.

В Бюджетном послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному собранию РФ от 25 мая 2009 г. была поставлена задача осуществить «перевод значительной части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование государственных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий, в том числе на основе преобразований бюджетных учреждений в автономные». Правовая база для решения данной задачи обеспечивается Законом № 83-Ф3.

Бюджетная система будет состоять из государственных (муниципальных) учреждений трех типов: автономных, бюджетных и казенных. Рассмотрим их подробнее.

Закон № 83-ФЗ создает условия для оптимизации федеральными органами исполнительной власти работы подведомственных им учреждений. Положения данного закона направлены на решение следующих задач:

— создание предпосылок для повышения качества государственных и муниципальных услуг;

— внедрение элементов рыночных отношений в их деятельность;

— переориентация внимания учреждений с обоснования потребности в бюджетных ресурсах и дальнейшего их освоения на максимальный учет интересов потребителей услуг;

— ускорение реструктуризации бюджетного сектора и формирование условий для более полной практической реализации подходов, заложенных в федеральном законодательстве об автономных учреждениях;

— развитие материальной базы за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников финансирования;

— привлечение и удержание в бюджетной сфере высококвалифицированных кадров;

— создание механизмов для переложения части ответственности за отраслевое развитие на руководителей государственных и муниципальных учреждений.

Казенное учреждение. Законом введено новое понятие — казенное учреждение. Это государственное (муниципальное) учреждение, оказывающее государственные (муниципальные) услуги, выполняющее работы и (или) исполняющее государственные (муниципальные) функции в целях обеспечения реализации полномочий органов власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств бюджета на основании бюджетной сметы.

Особенности правового положения учреждений такого типа прописаны в ст. 161 БК РФ (в ред. Закона № 83-ФЗ). При этом многие нормы, действующие сейчас для бюджетных учреждений, распространены и на казенные учреждения. Так, последние считаются распорядителями и получателями бюджетных средств. Для них в бюджетной смете устанавливаются лимиты бюджетных обязательств в соответствии с классификацией расходов бюджетов. К неналоговым доходам бюджетов относятся доходы от платных услуг, оказываемых казенными, а не бюджетными учреждениями.

Казенное учреждение имеет ограниченные права и возможности в процессе осуществления деятельности, приносящей доход. Оно может осуществлять данную деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства.

Все имущество казенного учреждения закреплено за ним на праве оперативного управления. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.

Решение о создании казенного учреждения вправе принимать учредитель (Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или местная администрация муниципального образования). Учредительным документом казенного учреждения будет устав (либо положение), утвержденный соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Изменение типа государственных (муниципальных) бюджетных учреждений будет производиться путем внесения соответствующих изменений в уставы учреждений, что не является реорганизацией.

Бюджетное учреждение. В соответствии с Законом № 83-ФЗ бюджетное учреждение, как и автономное, — некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством России полномочий в социальной сфере соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

Правовое положение бюджетного учреждения определено в новой редакции Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», дополненного ст. 9.2 «Бюджетное учреждение» (вступил в силу с 01.01.2011). Бюджетное учреждение несет ответственность по своим обязательствам всем имуществом, кроме особо ценного и недвижимого имущества, закрепленного за ним собственником. Заметим, что казенное учреждение отвечает в данном случае находящимися в его распоряжении денежными средствами. Распоряжаются автономные и бюджетные учреждения всем имуществом, кроме имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.

Бюджетное учреждение ведет свою деятельность в соответствии с предметом и целями, определенными федеральными законами,  иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом согласно государственным (муниципальным) заданиям. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для которых оно создано, закрепляется в его уставе.

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными его учредительными документами, формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Бюджетное учреждение вправе вести иные виды деятельности, не являющиеся основными, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. При этом такие виды деятельности должны быть указаны в его учредительных документах.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. При этом учитываются расходы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Порядок определения объема и условий предоставления субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого или особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного за счет выделенных им средств, финансовое обеспечение такого имущества учредителем не осуществляется.

Бюджетные учреждения проводят операции с поступающими им в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в законодательно установленном порядке, за исключением случаев, установленных федеральным законом.

Автономное учреждение. Правовой режим автономных учреждений регулируется Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ). Этим законом предусматривается создание нового типа государственного (муниципального) учреждения — автономного, образуемого исключительно с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в лице соответствующих органов.

Принятие этого закона имело целью предоставление большей свободы государственным (муниципальным) юридическим лицам в форме учреждений и большей имущественной самостоятельности. Автономному учреждению предоставляется также более широкая свобода в привлечении, наряду с бюджетными, иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными средствами. При этом, в отличие от казенного учреждения, его учредитель (собственник) не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения (ч. 5 ст. 2 Закона № 174-ФЗ). Автономное учреждение, так же как и бюджетное или казенное, сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Так, ч. 1 ст. 20 Закона № 174-ФЗ закрепляет, что объем финансового обеспечения выполнения, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Следовательно, учредитель не может не дать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания. Таким образом, он не может не предоставить автономному учреждению необходимое финансовое обеспечение.

Как и все некоммерческие организации, автономное учреждение вправе совершать только те сделки, которые направлены на достижение целей, ради которых создано автономное учреждение, и соответствуют этим целям.

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено Законом № 174-ФЗ, причем собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (части 8 и 9 ст. 2 Закона № 174-ФЗ), что также определяет его особый правовой режим.

Автономное учреждение создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ). Из приведенного определения следует: учредителями автономных учреждений могут быть только Российская Федерация, субъект Российской Федерации либо муниципальное образование; автономные учреждения создаются для осуществления полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления; указанные полномочия могут осуществляться в конкретно перечисленных сферах деятельности — науке, образовании, здравоохранении, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Автономные учреждения не представляют собой новую организационно-правовую форму юридического лица, так как гражданское законодательство в качестве организационно-правовой формы организации, построенной по данному типу, определяет учреждение. Кроме того, создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения не является его реорганизацией.

Автономному учреждению учредителем устанавливаются задания в соответствии с его основной деятельностью, предусмотренной в уставе. Основная деятельность может осуществляться на основании указанных выше заданий учредителя и обязательств перед страховщиками за плату и бесплатно. Кроме того, автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе (части 6 и 7 ст. 4 Закона № 174-ФЗ).

Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента РФ. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.

Автономное учреждение, в отличие от бюджетного, вправе открывать счета не только в кредитных организациях, но и в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

На бюджетные и казенные учреждения распространяется Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», на автономные — нет. Последние осуществляют свою деятельность согласно Закону № 174-ФЗ, а бухучет и бухгалтерскую отчетность ведут, руководствуясь приказами Минфина России от 29.07.1998 № 34н, от 31.10.2000 № 94н, от 22.07.2003 № 67н.

Финансовое обеспечение автономного учреждения осуществляется учредителем в порядке, изложенном выше для бюджетных учреждений.

На сайте Минфина России создана «Горячая линия консультаций» по Закону № 83-ФЗ. Анализ  вопросов и ответов позволил выделить самые актуальные темы, которые волнуют как граждан, так и государственные органы, которым предстоит на практике реализовывать государственную политику в области реформирования государственных учреждений. Вот некоторые из них.

Вопрос: Будут ли отнесены публичные библиотеки к казенным учреждениям? Ведь библиотеки  посещает прежде всего социально незащищенное население. Практически все услуги в библиотеках сегодня бесплатны, кроме ксерокопирования. Если же библиотеки станут бюджетными, будет ли соответствовать их финансирование по государственному заданию согласно  выделенному на 2000 год бюджету?

Ответ: Перечни федеральных казенных учреждений согласно ст. 31 Закона № 83-ФЗ должны быть представлены в Федеральное казначейство. В данном случае относительно каждой библиотеки вопрос  будет решаться ФОИВ, в ведении которого находится библиотека.  Перечни казенных  учреждений субъектов  Федерации и муниципальных образований должны быть утверждены актами регионального и местного уровня соответственно. Закон № 83-ФЗ не запрещает изменить тип той или иной библиотеки на казенное учреждение, если действительно в этом есть необходимость. Но данное решение должно приниматься в каждом случае индивидуально.

Вопрос: Может ли детский сад быть казенным учреждением, при условии, что родительская плата будет поступать в бюджет города?

Ответ: Определение типа муниципального учреждения осуществляется в соответствии с муниципальным правовым актом, предусмотренным п. 16 ст. 33 Закона № 83-ФЗ.

Вопрос: Каковы преимущества перехода (изменения типа) бюджетного учреждения в автономное учреждение?

Ответ: В качестве преимуществ перехода в автономные учреждения для бюджетных учреждений нового типа можно указать большую самостоятельность автономных учреждений: автономные учреждения к государственным заказчикам не относятся;  они вправе в установленном законом порядке открывать счета в кредитных организациях.

Вопрос: Казначейство будет выделять финансирование с 1 января 2011 г. в форме субсидий. А уставы до вступления в силу Закона № 83-ФЗ останутся старыми?

Ответ: Внесение изменений в уставы должно быть обеспечено:

— до 1 июня 2011 г. — в уставы федеральных бюджетных и казенных учреждений (подп. «в» п. 3 ч. 1 ст. 31);

— до 1 декабря 2011 г. — в уставы бюджетных и казенных учреждений субъектов Федерации и муниципальных образований (п. 4 ч. 2 ст. 31).

Перевод финансовым органом федерального бюджетного учреждения (субсидия на выполнение государственного задания или бюджетная смета) определяется с даты, установленной главным распорядителем бюджетных средств, а не Федеральным казначейством, в течение переходного периода, т. е.  с 1 января 2011 г. до 1 июня 2012 г.