Термины «местное самоуправление», «органы местного самоуправления» и «муниципальное образование»: противоречия при использовании в понятийном аппарате российского права [1]

УДК 340.132:342.25 

Страницы в журнале: 26-28

Д.Б. СЕРГЕЕВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного права Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова

Анализируются ст. 12 Конституции РФ, положения научной и учебной литературы по муниципальному праву. Обосновывается вывод о том, что понятия о местном самоуправлении, приведенные в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», не согласуются с пониманием авторами текста Основного закона России термина «местное самоуправление», так как в некоторых положениях Конституции РФ между данной дефиницией и терминами «муниципальное образование», «органы местного самоуправления» ставится знак равенства.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, Конституция РФ.

The terms «local self-government», «bodies of local self-government» and «municipal formation»: contradictions in the use of in the conceptual apparatus of Russia’s law

Sergeev D.

The article analyzes the content of art. 12 of the Constitution of Russia, of scientific and scholarly literature on the municipal law and concludes that the concept of local self-government, given in The Federal Act № 131-FZ «On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation» of October 6, 2003, inconsistent with the understanding of the authors Basic Law of the RF of the term «local self-government», because sometimes the notion of «local self-government» is equated with the term «municipal formation», «bodies of local self-government» in the Constitution of Russia.

Keywords: local self-government, сonstitution of the Russian Federation, local authorities, municipal formation.

После восприятия российским обществом и государством в конце 1980-х — начале 1990-х годов идей о необходимости организации местной власти в соответствии с принципами местного самоуправления были защищены сотни диссертаций по муниципальному праву, опубликованы десятки монографий, тысячи статей и тезисов выступлений на конференциях. Такое количество исследований дает возможность по-новому взглянуть на понятийный аппарат муниципального права, чему, однако, препятствует сравнительно небольшое внимание исследователей к вопросам правосубъектности местного сообщества[2] и оформлению его правовой формы, что часто не позволяет ученым, законодателям и практикам в сфере муниципального права рассмотреть соотношение терминов «местное самоуправление», «органы местного самоуправления» и «муниципальное образование».

Во многих научных трудах изучаются проблемы, связанные с местным самоуправлением и его органами, но мало исследований, полностью или частично посвященных муниципальному образованию, и среди них, кроме монографии К.А. Николаева[3] и диссертации О.И. Баженовой[4], нет крупных и комплексных. В двухтомнике К.А. Николаева рассмотрены почти все вопросы, изучаемые в рамках науки муниципального права, за исключением того, что представляет собой муниципальное образование. О.И. Баженова в своей диссертации ограничилась анализом теоретико-правовых аспектов правосубъектности муниципального образования. Столь небольшое внимание российских исследователей местного самоуправления к муниципальному образованию особенно бросается в глаза на фоне гораздо более изученного понятия государства, однородового с муниципальным образованием.

В Конституции РФ ничего не сказано о муниципальном образовании, не названа какая-либо иная юридическая форма, с помощью которой местное сообщество реализует право на местное самоуправление. Создатели Основного закона России последовали примеру авторов Конституции США 1787 года[5] и Конституции Японии 1947 года[6], в которых не приводится название формы правосубъектности местного сообщества. Существуют и другие подходы: в основополагающих правовых актах некоторых государств утверждается, что местными коллективами являются коммуны, департаменты и заморские территории[7] или что муниципалитеты включаются в организационно-территориальную структуру государства и обладают всей полнотой прав юридических лиц[8]. Глава, посвященная местному самоуправлению, может называться «Муниципалитеты», а само понятие раскрывается при этом через их прерогативы[9].

При обсуждении проекта ныне действующей Конституции РФ в Конституционном совещании предлагалось: установить, что местное самоуправление осуществляется в границах территориальных единиц[10]; ввести термин «земство»; при этом отрицалось такое «инородное» понятие, как «муниципалитет»[11]. У членов Конституционного совещания вызвал недоумение проект одной из норм, в соответствии с которой «местные самоуправления при осуществлении своих полномочий могут… вступать в ассоциации…»[12]. Данная формулировка возникла после попытки заменить термин «местные сообщества» словосочетанием «органы местной власти», а позже — «местные самоуправления». Формулировка «местные самоуправления» не вошла в текст Основного закона России, но отказ от определения в Конституции РФ правовой формы осуществления местного самоуправления, к сожалению, деформировал понятие «местное самоуправление», персонифицируя его.

В разделе I Конституции РФ есть глава 8 «Местное самоуправление», но содержание данного термина раскрыто лишь косвенно, с помощью обычных правовых норм, а не через установление понятия. По нашему мнению, можно сделать вывод, что авторы Конституции РФ и авторы федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ (далее — Закон № 154-ФЗ) и от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее — Закон № 131-ФЗ) не всегда вкладывали один и тот же смысл в дефиницию «местное самоуправление». Так, в ст. 2 Закона № 154-ФЗ устанавливалось: местное самоуправление в России — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций; местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В статье 1 Закона № 131-ФЗ под местным самоуправлением понимается одна из основ конституционного строя России, которая признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации, а также форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией России, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление может рассматриваться также как элемент правового статуса гражданина, способ оптимизации социального управления, институт организации и предоставления услуг гражданам[13].

Согласно ст. 12 Конституции РФ «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Поскольку деятельность, основа конституционного строя, форма народовластия или решение вопросов местного значения не могут обладать полномочиями, то напрашивается вывод, что в этой норме имелось в виду нечто иное — субъект права. Можно говорить о правосубъектности местного самоуправления в качестве института организации и предоставления услуг гражданам, но данный термин — научный, а не легальный.

Обычно полномочия рассматриваются как часть компетенции, и, вероятно, основываясь на конституционных положениях, авторы научных и учебных изданий употребляют такую формулировку, как «компетенция местного самоуправления» или «полномочия местного самоуправления»[14], из чего можно заключить, что они в этих случаях считают местное самоуправление идентичным его органам, муниципальному образованию. Когда в качестве полномочий местного самоуправления понимаются необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления права и обязанности, закрепленные нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также за муниципальными образованиями в целом как за субъектами правовых отношений[15], то получается, что между местным самоуправлением и муниципальным образованием, его населением, органами и должностными лицами ставится знак равенства. Это — не единственная точка зрения по данному вопросу. В некоторых изданиях речь идет о компетенции не местного самоуправления, а органов и должностных лиц местного самоуправления[16], в других — круг этих субъектов расширяется за счет муниципального образования и его населения[17].

При создании Конституции РФ была предпринята попытка отказаться от указания той правовой формы, с помощью которой местное сообщество будет реализовывать свои права, что привело к некоей «персонификации» местного самоуправления, к наделению его полномочиями, к логическим противоречиям в законодательстве, научной и учебной литературе. У данного подхода есть свои достоинства и недостатки, но вследствие его применения местное самоуправление помимо основных смыслов, вкладываемых в эту дефиницию, можно также рассматривать как муниципальное образование, органы местного самоуправления. Вряд ли такую конструкцию можно признать удачной, поскольку управление обычно подвергается анализу как деятельность, однако игнорировать конституционные нормы не представляется возможным. Одним из средств, с помощью которого, по нашему мнению, можно избежать коллизий и несоответствий при употреблении такого полисемичного термина, как «местное самоуправление», является уточнение, какое именно из его значений имеет в виду исследователь.

Библиография

1 Публикация подготовлена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

2 Термин «местное сообщество» не употребляется в Конституции РФ и федеральном законодательстве России, но встречается в актах Конституционного суда РФ. См., например, постановление КС РФ от 11.11.2003  № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области” в связи с запросом Челябинского областного суда».

3 Николаев К.А. Муниципальное образование как самоуправляющаяся общественная ячейка территориальной организации общества: Моногр.: В 2 т. — Саратов. Т. 1. 2002; Т. 2. 2004.

4 Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009.

5 Конституции зарубежных стран: Сб. / Сост., введ. В.Н. Дубровин. — М., 2000. С. 189—203.

6 Там же. 327—337.

7 Статья 72 Конституции Французской республики 1958 года // Конституции зарубежных стран. Указ. изд. С. 46.

8 Статьи 137 и 140 Конституции Испании 1978 года // Там же. С. 96.

9 См.: Конституция Федеративной Республики Бразилия 1988 года // Там же. С. 220—222.

10 См.: Московская правда. 1993. 5 мая.

11 Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля — 10 ноября 1993 г. / Под общ. ред. А.А. Собчака, С.А. Филатова, В.С. Черномырдина [и др.]: В 21 т. — М., 1995—1996. Т. 19. С. 411.

12 Там же. Т. 14. С. 122—123.

13 См.: Васильев В.И. Муниципальное право России: Учеб. — М., 2008. С. 44—57.

14 См.: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: Моногр. — М., 2005. С. 141; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия: Моногр. — М., 1999. С. 170—291; Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2007. С. 7.

15 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2006. С. 487.

16 См.: Муниципальное право: Учеб.-метод. комплекс / Под ред. Н.М. Конина. — М., 2006. С. 303—321.

17 См.: Муниципальное право: Учеб. для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. — М., 2005. С. 857—863.