Территориальная реформа местного самоуправления: проблемы преобразования муниципальных образований (на примере Калининградской области)

УДК 342.25
 
Н.В. НАГОРНАЯ,
 начальник отдела административно-правового обеспечения Министерства экономики Калининградской области
 
В Калининградской области сформирована двухуровневая система местного самоуправления. На основе анализа судебной практики сформулированы научные рекомендации, касающиеся актуальной проблемы преобразования муниципальных образований и изменения их границ.
 
In the Kaliningrad region the two-level system of local self-government is generated. On the basis of the analysis of judiciary practice the scientific recommendations concerning an actual problem of transformation of municipal formations and change of their borders are formulated.
 
Муниципальная реформа, начавшаяся в России с вступлением в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о МСУ), в субъектах Российской Федерации идет непросто. К числу актуальных проблем относятся результаты начального этапа муниципальной реформы и ее перспектив. К реформе муниципальных образований в Калининградской области мы обращались неоднократно[1]. В рамках данной статьи нами предпринята попытка охарактеризовать происходящие в Калининградской области процессы преобразования муниципальных образований на примере Балтийского городского округа, которые не раз являлись предметом судебного контроля.
Так, постановлением главы администрации Калининградской области от 15.08.1994 № 342 был образован «Балтийский городской округ», в состав которого включены город Приморск, поселки Дивное, Цветное, Крыловка, Черемухино, Нивы, Тихореченское, Парусное, Лунино, Танкиттено. В этих административных границах и было создано муниципальное образование «Балтийский городской округ».
Затем постановлением Калининградской областной думы от 01.07.1999 № 32 «Об утверждении границы административно-территориального муниципального образования “Балтийский городской округ”» была утверждена граница административно-территориального муниципального образования «Балтийский городской округ», совпадающая с границей этого муниципального образования, утвержденной ранее. В связи с этим описание территории Балтийского городского округа исключено из постановления главы администрации Калининградской области от 15.08.1994 № 342[2].
После принятия Закона о МСУ следующим этапом муниципального преобразования стал Закон Калининградской области от 21.12.2004 № 477 «О наделении муниципального образования “Балтийский городской округ” статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории» (далее — Закон № 477), в соответствии с которым муниципальное образование «Балтийский городской округ» наделено статусом муниципального района в прежних границах с названием «Балтийский район», а в составе данного муниципального района созданы муниципальные образования: «Балтийское городское поселение», «Приморское городское поселение». Принятие подобного решения обусловлено тем, что в ранее существовавший Балтийский городской округ входили два города — Балтийск и Приморск, а также десять сельских поселков, объединенных общей территорией. Следовательно, муниципальное образование «Балтийский городской округ» на основании ст. 2 Закона о МСУ обладало всеми признаками муниципального района. Что касается города Приморска, то его исторически сложившаяся территория, а также территория в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территория, предназначенная для развития транспортной, социальной и иной инфраструктуры, обладали всеми признаками городского поселения.
Хотя в ст. 2 Закона о МСУ под муниципальным районом и понимается несколько (два и более) поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, но, учитывая нормы п. 2 ч. 4 ст. 35 и абзаца восьмого ч. 3 ст. 84 этого же закона, напрашивается вывод о том, что поселений в муниципальном районе должно быть не менее трех, поскольку при двух поселениях невозможно обеспечить предусмотренную ст. 35 норму представительства депутатов от одного поселения, которая не должна превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.
Учитывая требования ч. 3 ст. 84 Закона о МСУ, а также принимая во внимание то обстоятельство, что в феврале 2005 года в администрацию области поступило обращение главы Балтийского городского округа и решение Совета депутатов Балтийского городского округа о принятии законов Калининградской области «Об объединении городов Балтийска и Приморска Калининградской области путем слияния» и «О наделении муниципального образования “Балтийский муниципальный район” статусом городского округа», с 1 января 2006 г. Законом Калининградской области от 31.03.2005 № 523 «Об изменении границы муниципального образования “Балтийское городское поселение” и наделении его статусом городского округа» (далее — Закон № 523) муниципальный район «Балтийский район» был упразднен, а муниципальное образование «Балтийское городское поселение» было наделено статусом городского округа. Закон № 477 признан утратившим силу. Позднее Законом Калининградской области от 31.03.2005 № 522 «Об изменении статуса города Приморск» (далее — Закон № 522) населенный пункт Приморск был отнесен к категории поселков.
Таким образом, Балтийский городской округ был образован как единое поселение — город с пригородными поселками. Имевший статус города поселок Приморск, являвшийся наиболее крупным поселком из пригородных населенных пунктов, был лишен этого статуса и включен в городскую черту г. Балтийска. Несмотря на то, что объединение двух и более поселений является их преобразованием, выявление мнения населения Балтийского городского поселения,
Приморского городского поселения и всего Балтийского муниципального района в целом в соответствии с требованиями ч. 7 ст. 13 и абзаца третьего ч. 3 ст. 84 Закона о МСУ не проводилось.
В связи с этим и. о. прокурора Калининградской области обратился в областной суд с заявлением об оспаривании законов № 522 и № 523 как противоречащих нормам федерального
законодательства и подлежащих признанию недействительными, поскольку имело место преобразование муниципальных образований, которое возможно только при согласии населения.
Принимая во внимание, что на момент опубликования Закона о МСУ и вступления в силу главы 12 этого закона муниципальное образование «Балтийский городской округ» уже существовало, Калининградский областной суд не нашел оснований для удовлетворения заявления прокурора и 16 июня 2005 г. вынес решение об оставлении заявления без удовлетворения. (Кассационное производство по этому делу было прекращено определением Верховного суда РФ от 21 сентября 2005 г. в связи с отказом прокурора от кассационного представления.)
Что касается оспоренного прокурором Закона № 522, то областной суд не нашел основания для признания его недействующим потому, что вопросы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, которым посвящен закон, федеральным законодательством не регулируются, в связи с чем и не могут ему противоречить. Как видим, происходит путаница в понятиях «административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации» и «муниципально-территориальное устройство субъекта Российской Федерации». Однако в данном конкретном случае речь идет об изменении статуса города Приморск не как административно-территориальной единицы, а как муниципально-территориальной единицы. Следовательно, данный вывод областного суда является необоснованным.
Для достижения целей муниципальной реформы, в рамках которой был принят Закон о МСУ, 12 апреля 2007 г. губернатор Калининградской области обратился в Уставный суд Калининградской области с запросом о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области Закона № 523. Заявитель считает, что данным нормативным правовым актом изменена граница муниципального образования «Балтийское городское поселение» и оно наделено статусом городского округа в нарушение права граждан на местное самоуправление, поскольку оспариваемым законом нарушены нормы статей 12 и 13 Закона о МСУ, в соответствии с которыми объединение двух и более поселений является преобразованием муниципального образования и требует согласия населения.
Уставный суд Калининградской области, рассмотрев материалы дела, пришел к выводу, что изменение статуса и границы Балтийского городского поселения происходило без соблюдения соответствующей процедуры согласования с населением городского поселения, установленной Законом о МСУ. Поэтому постановлением Уставного суда Калининградской области от 31.05.2007 № 2-П «По делу о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 31 марта 2005 года № 523 “Об изменении границы муниципального образования “Балтийское городское поселение” и наделении его статусом городского округа”» Закон № 523 был признан не соответствующим Уставу (Основному закону) Калининградской области и не подлежащим применению с 31 мая 2007 г.
Следует отметить важный момент: в соответствии с Законом № 523 Закон № 477 был признан как утративший силу. Таким образом, с 31 мая 2007 г. Закон № 477 вновь стал действующим.
Реакция губернатора Калининградской области последовала незамедлительно, он обратился с очередным запросом в Уставный суд Калининградской области, теперь уже о признании Закона № 477 не соответствующим Уставу (Основному закону) Калининградской области. Исходя из положений ч. 3 ст. 84 Закона о МСУ, существование муниципального района, объединяющего только два поселения, противоречит данному закону и ст. 58 Устава (Основного закона) Калининградской области. Кроме того, наличие в составе муниципального района только двух поселений фактически делает невозможным формирование в полном составе представительного органа муниципального района в соответствии с требованиями п. 2 ч. 4 ст. 35 Закона о МСУ, что препятствует реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Учитывая изложенное, постановлением от 10.08.2007 № 4-П «По делу о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 21 декабря 2004 года № 477 «О наделении муниципального образования “Балтийский городской округ” статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории”» Уставный суд Калининградской области признал Закон № 477 не соответствующим Уставу (Основному закону) Калининградской области. Таким образом, муниципальное образование «Балтийский городской округ» возвращено к положению, существовавшему до вступления в силу главы 12 Закона о МСУ, и, как следствие, возникла необходимость в установлении новой границы муниципального образования.
Однако принятые во исполнение постановлений Уставного суда Калининградской области от 31.05.2007 № 2-П и от 10.08.2007 № 4-П законы Калининградской области от 11.09.2007 № 157 «Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа», № 158 «О порядке решения в 2008 году вопросов местного значения вновь образованных на территории Калининградской области поселений», от 26.09.2007 № 159 «О внесении изменений в Закон Калининградской области “Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа”», наделяющие город Балтийск статусом городского округа, поселок городского типа Приморск статусом городского поселения в составе муниципального образования «Зеленоградский район» решениями Калининградского областного суда от 11.10.2007 № 3-124/2007, 3-127/2007, 3-128/2007 «По делу об оспаривании нормативных правовых актов, признании недействующими и не подлежащими применению законов Калининградской области от 11.09.2007 № 156, № 157, № 158, от 26.09.2007 № 159» признаны недействующими и не подлежащими применению с момента их принятия. Это связано с тем, что изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, вновь осуществлялось без выявления мнения населения, выраженного путем голосования. Решение Калининградского областного суда от 11.10.2007 подтверждено определениями Верховного суда РФ от 29.11.2007 № 71-Г07-25 «По делу об оспаривании нормативных правовых актов, признании недействующими и не подлежащими применению законов Калининградской области от 11.09.2007  № 156, № 157, № 158, от 26.09.2007 № 159» и Конституционного суда РФ от 01.04.2008 № 194-О-П «По жалобе администрации муниципального образования “Балтийский городской округ” Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калининградской области “Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа” и частью 4 статьи 27 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”, а также по жалобе граждан Н.А. Горшениной, Н.И. Кабановой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области».
Мы солидарны с профессором А.С. Автономовым в части критики правовой оценки фактов, изложенных в определении Верховного суда РФ. Так, например, в рассматриваемом судебном решении неоднократно указывалось, что Балтийский городской округ никогда не являлся муниципальным районом, что не соответствует действительности. Ввиду того что правовая позиция, выраженная в определении Верховного суда РФ, неизбежно будет приниматься во внимание всеми федеральными судьями при толковании Закона о МСУ, это может поставить под вопрос достижимость целей по восстановлению местного самоуправления в городах, лишенных статуса муниципального образования, и оптимизации территориальной организации муниципальных районов[3].
На основании требований ч. 1 ст. 85 Закона о МСУ органам государственной власти Калининградской области предстояло установить на территории муниципального образования «Балтийский городской округ» новую организацию муниципального устройства. В соответствии с Законом Калининградской области от 03.07.2008 № 274 «Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования “Балтийский городской округ”» утверждены границы Балтийского муниципального района и на его территории сформированы муниципальные образования «Балтийское городское поселение», «Приморское городское поселение» и «Сельское поселение Дивное». Данным законом также утверждены границы указанных муниципальных образований как вновь образованных муниципальных образований. Это означает, что одним из последствий новой территориальной организации местного самоуправления в переходный период должно стать значительное увеличение количества муниципальных образований в Калининградской области.
В заключение сформулируем основные выводы.
1. Материалы правоприменительной практики показывают, что большое значение имеет вопрос, не урегулированный четко законодательством, а именно: с какого времени муниципальное образование становится вновь образованным. Необходимо отметить, что в Законе о МСУ используется термин «вновь образованные муниципальные образования», однако законодательно этот термин не раскрыт, что вызывает у практических работников определенные вопросы.
Среди ученых и практических работников существует два подхода к определению данного термина. Первый подход основывается на том, что признаками вновь образованных муниципальных образований являются: установление новых границ муниципальных образований и наделение их статусом муниципального района, городского округа или поселения. Таким образом, все поселения, которые ранее (до муниципальной реформы) имели статус муниципального образования, не относятся к категории «вновь образованных». Второй подход исходит из того, что поселения, которые до начала муниципальной реформы обладали статусом муниципального образования, но не имели самостоятельного бюджета, муниципальной собственности, выборных органов власти, тоже могут быть отнесены к «вновь образованным муниципальным образованиям»[4].
На наш взгляд, первый подход наиболее точно передает сущность термина «вновь образованные муниципальные образования», поскольку, если следовать второму подходу, то практически все муниципальные образования до начала муниципальной реформы должны быть признаны вновь образованными в силу отсутствия разграничения собственности, финансирования органов местного самоуправления по сметам. Существовала и одноуровневая, и двухуровневая территориальная система организации местного самоуправления.
2. Обращает на себя внимание довольно противоречивая судебная практика. С одной стороны, решением Калининградского областного суда от 16.06.2005 в удовлетворении заявления прокурора области об оспаривании законов № 522 и 523 было отказано, несмотря на то что при объединении Балтийского городского поселения и Приморского городского поселения в муниципальное образование «Балтийский район» выявление мнения населения не проводилось.
С другой стороны, почти через два года тот же самый Закон № 523 в силу постановления Уставного суда Калининградской области от 31.05.2007 № 2-П был признан не соответствующим Уставу (Основному закону) Калининградской области и не подлежащим применению. Причем дело рассматривалось в связи с запросом губернатора области.
Полагаем, что подобная ситуация вызвана тем, что судом общей юрисдикции была допущена путаница в понятиях административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации, что привело к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления. К сожалению, Закон о МСУ не использует данные понятия, не раскрывает их соотношение. В этой связи считаем необходимым внести в Закон о МСУ изменения, которыми были бы четко разграничены понятия «муниципально-территориальное устройство» и «административно-территориальное устройство», «городской округ» и «город», «муниципальный район» и «район», «городское поселение» и «поселок городского типа», «сельское поселение» и «сельский населенный пункт», «поселение» и «населенный пункт».
 
Библиография
1 См.: Хорьков В.Н., Нагорная Н.В. Актуальные вопросы реформы местного самоуправления в Калининградской области // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 20. С. 26—29; Они же. Реформа местного самоуправления // Законность. 2007. № 12. С. 36—38.
2 Постановление главы администрации Калининградской области от 09.09.2005 № 114 «О признании утратившими силу отдельных правовых актов главы администрации Калининградской области и внесении изменений в постановление главы администрации Калининградской области от 15 августа 1994 года № 342» // Российская газета («Запад России»). 2005. 4 окт.
3 См.:  Автономов А.С. Проблемы в обеспечении федеральными судами реализации федерального законодательства о местном самоуправлении (на примере одного из дел, касающихся местного самоуправления в Калининградской области» // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 6. С. 23—24.
4 См.: Шугрина Е.С. Выявление признаков муниципального образования как гарантия определения территориальных пределов права на осуществление местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 32.