Территории бывших автономных округов в объединенных субъектах Российской Федерации: в поисках особого статуса

УДК 342.26 

Страницы в журнале: 45-51

К.Н. КНЯГИНИН,

кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета (г. Красноярск) 

Анализируется федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, регламентирующее статус административно-территориальных единиц, образованных на территориях бывших автономных округов; исследуются перспективы совершенствования этого законодательства.

Ключевые слова: федеративное устройство, объединение субъектов Российской Федерации, административно-территориальное устройство, административно-территориальная единица, административно-территориальная единица с особым статусом.

The article deals with Federal legislation and legislation of subjects of the Russian Federation which regulates status of administrative-territorial entities formed on the land area of former autonomous national areas. The article analyses perspective of legislation mentioned above.

Keywords: federative mechanisms, association of subjects of the Russian Federation, an administrative-territorial system, administrative-territorial entity, administrative-territorial entity with special status. 

В  результате проведенного в 2004—2008 гг. объединения пяти так называемых сложносоставных субъектов Российской Федерации шесть автономных округов, являвшихся также ее субъектами, прекратили свое существование. В ходе данного процесса его идеологи сочли, что бесследное исчезновение статуса автономного округа — излишне резкий шаг, и поэтому использовавшиеся нормативные конструкции предусматривали образование на территориях автономных округов административно-территориальных единиц (далее — АТЕ) с особым статусом. При этом, как предполагалось, должны были быть компенсированы последствия утраты данными территориями статуса субъектов Федерации.

Вот как описывает некоторые «потери» С.С. Босхолов: «Это, во-первых, потеря статуса субъекта Российской Федерации, который сам по себе являлся серьезной государственной гарантией сохранения и развития бурятского этноса, его языка и культуры, традиций и обычаев и многого другого. С потерей статуса округ, все его властные структуры теряют право прямого выхода на федеральный уровень власти. Во-вторых, потеря своих представителей в Совете Федерации. В-третьих, потеря своего представительного органа на уровне округа — окружной думы. Это, наконец, угроза ликвидации окружных территориальных органов федеральных министерств и ведомств: МВД России, Генеральной прокуратуры, окружного суда, окружных органов образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства и т. д., то есть практически всех нынешних органов окружной государственной власти»[1].

Уже в ходе дискуссий, сопровождавших объединение, обнаружился разнобой в трактовках содержания особого статуса новых АТЕ. В качестве полярных мнений можно привести суждения о том, что этот статус должен заключаться в создании на территориях этих АТЕ, по сути, полноценного промежуточного уровня российской публичной власти (между уровнем субъекта Российской Федерации и муниципальным), характеризующегося наличием собственного представительного и исполнительного органа, бюджета и т. д., и утверждения о том, что этот статус в принципе невозможно наполнить сколько-нибудь значимыми элементами[2].

Положения федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов Российской Федерации[3] не дали внятного ответа на вопрос о том, что федеральный законодатель предлагает рассматривать в качестве слагаемых этого статуса. Суммарное «усредненное» нормативное содержание предписаний этих законов, касающееся данных АТЕ, позволяет рассматривать в качестве особенностей их статуса лишь гарантированную актами ранга федеральных конституционных законов целостность их территорий и неизменность их границ; применение на территории этих АТЕ законодательных актов бывших автономных округов (до момента признания этих актов утратившими силу законодательным (представительным) органом государственной власти новообразованных субъектов Федерации); формирование законодательных (представительных) органов государственной власти новообразованных субъектов Федерации в порядке, обеспечивающем особое представительство АТЕ с особым статусом (только для органов первого созыва). Помимо трех указанных характеристик «особости» статуса рассматриваемых АТЕ (две из которых будут этими единицами в будущем утрачены), в федеральных конституционных законах применительно к этим АТЕ декларативно провозглашаются возможность организации на их территориях местного самоуправления с отступлением от отдельных положений федерального законодательства о местном самоуправлении, а также установление на их территориях режима поддержки проживающих там коренных народов. В то же время законодатель своей формулировкой о том, что статус рассматриваемых АТЕ «в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом устанавливается федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации» (см. ч. 2 ст. 5 Федерального конституционного закона от 14.10.2005 № 6-ФКЗ и аналогичные предписания иных таких законов), однозначно указал, что сам он не считает статус данных АТЕ исчерпывающе урегулированным этими законами. Полноценное определение этого статуса должно быть, по мысли законодателя, осуществлено в последующем с помощью федеральных законов, уставов и законов новых субъектов.

В настоящий момент перспективы принятия федерального закона об АТЕ с особым статусом (об особом статусе этих единиц) неопределенны. Федеральный центр не выказывает собственной заинтересованности в урегулировании этих вопросов. Законопроект, внесенный Советом народных депутатов Камчатской области и находящийся на рассмотрении в Госдуме с 2007 года, попал в долгий ящик, и шансов на разворачивание реальной законотворческой работы над ним нет. Примечательно, что этот документ назван проектом закона «об обеспечении особого статуса административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации, образованных в результате объединения субъектов Российской Федерации в новый субъект Российской Федерации»[4]. В заключениях на законопроект, представленных Правительством РФ и Правовым управлением Госдумы, выявлены показательные особенности проекта. Отрицательное отношение к нему обосновывается указанием на декларативность и ненормативность многих его положений, а также на преждевременность регламентации обеспечения особого статуса АТЕ, покуда федеральным законом не установлен сам этот статус. Думается, что в данном случае уклонение авторов законопроекта от определения особого статуса как такового и декларативность предписаний — явления одного порядка. Причина тому — отсутствие значимых нормативных идей, на основе которых закон об АТЕ с особым статусом мог бы быть сконструирован. Насыщенность проекта декларативными положениями — явный признак затруднений, которые испытывают авторы в правотворческой работе. В силу таких же затруднений в проекте обойден вопрос о содержании особого статуса (авторы словно предлагают исходить из того, что этот статус есть само указание в федеральных конституционных законах объявление о его существовании). Упор же сделан на описание более конкретных и «понятных» вещей, а именно на некие преференции (в основном финансовые), которые должны получать АТЕ в связи с обладанием этим самым особым статусом.

Новообразованные объединенные субъекты Российской Федерации, не дожидаясь принятия федерального закона о статусе АТЕ на территориях бывших автономных округов, пытаются определять этот статус с помощью региональных нормативных актов. Собственно говоря, это вызвано необходимостью принятия субъектами своих уставов, в которых тему АТЕ с особым статусом обойти вниманием невозможно. Уставы всех объединенных субъектов Российской Федерации, кроме Устава Красноярского края, включают в себя специальную главу (в Уставе Забайкальского края — раздел) объемом от трех (Устав Камчатского края) до девяти (Устав Пермского края) статей, посвященную указанным АТЕ[5]. В Уставе Красноярского края положения, касающиеся АТЕ с особым статусом — Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов, изложены в нескольких статьях, помещенных в разных разделах[6]. Включенные в данные уставы положения об АТЕ с особым статусом внешне различны, но, как показывает анализ, не отличаются ни оригинальностью, ни идейной глубиной. Нормативное содержание этих положений заключается преимущественно в предписаниях, являющихся дословным или свободным пересказом немногочисленных норм соответствующего федерального конституционного закона, касающихся АТЕ с особым статусом. Относительная пространность этих уставных положений достигается преимущественно включением в уставы большого числа констатирующих и декларативных предписаний, формально касающихся этих единиц. Этими предписаниями могут быть указания на «позитивные» цели, преследуемые при создании АТЕ с особым статусом; описания этой единицы как территории компактного проживания соответствующей народности; традиционные для регионального законодательства юридические сентенции об определении статуса данных АТЕ федеральными законами, уставом и законами соответствующего субъекта Федерации, о деятельности органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления на территории АТЕ с особым статусом с учетом особенностей, предусмотренных для нее федеральными законами, уставом и законами соответствующего субъекта, о наделении органов местного самоуправления на территориях АТЕ отдельными государственными полномочиями; не имеющие внятного нормативного содержания декларации об учете органами государственной власти данного субъекта Федерации особого статуса АТЕ — либо «всегда и везде», либо в неких перечисленных сферах (от экономики и финансов до традиционных промыслов).

Вероятно, попади такие уставы на экспертизу в Правительство РФ и Правовое управление Госдумы, их положения также получили бы оценки  «декларативно» и «ненормативно», а следовательно, «пусто» и «нецелесообразно»…

Уставы новообразованных субъектов Федерации содержат указание на возможность АТЕ с особым статусом иметь собственную символику, правда, «в соответствии» с законами данных субъектов Российской Федерации (эта норма предусмотрена в уставах Пермского края и Иркутской области), а также на наличие административных центров, коими объявлены административные центры бывших автономных округов (такие предписания включены во все уставы новых субъектов, кроме Красноярского края, в котором АТЕ с особым статусом стали существовавшие ранее административные районы, чьи административные центры уже были законодательно определены). Специальное же законодательство о символах АТЕ с особым статусом в настоящий момент действует в Пермском и Забайкальском краях[7].

Любопытно, что в соответствующем законе Забайкальского края символы Агинского Бурятского округа рассматриваются как символы собственно округа, а в законах Пермского края эти символы округа определены как все-таки государственные символы Пермского края. Как представляется, это происходит из-за отличия доктринального понимания природы АТЕ с особым статусом. Пермский законодатель (осознанно или неосознанно) исходит из идеи, сходной с той, что была высказана В.В. Кульчевским, который утверждает, что после проведенного объединения сложносоставных субъектов Российской Федерации территории автономных округов сохраняются в географическом смысле, но исчезают в правовом, т. е. теперь это составная часть территории края или области[8].

Во-первых, и до объединения территория автономных округов была составной частью территории «материнских» (полных) субъектов Федерации и в географическом, и в правовом смысле. Во-вторых, и после объединения эти территории продолжают оставаться составной частью объединенных субъектов Российской Федерации и в географическом (том же самом) смысле, и в правовом смысле (новом). АТЕ с особым статусом — это, если так можно выразиться, не юридическая фикция, а юридическая реальность. Другое дело, что эта реальность в силу ряда причин имеет немного статусных проявлений, но природа ее вполне допускает, и даже предполагает, существование собственной символики, которую необязательно объявлять символикой субъекта Федерации.

Дополняющие федеральные нормы предписания содержатся, пожалуй, лишь в положениях данных уставов, которые указывают на построение государственного аппарата в соответствующем субъекте Российской Федерации (прежде всего — системы исполнительных органов государственной власти) с учетом особого статуса АТЕ, образованных на территориях бывших автономных округов.

Надо оговориться, что закрепление в уставах новообразованных субъектов Российской Федерации конкретных положений об исполнительных органах государственной власти «по АТЕ с особым статусом» представляется юридически небесспорным. Из Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вытекает, что законом субъекта Российской Федерации «устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» (подп. «м» п. 2 ст. 5), а «структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации» (подп. 4 ст. 17). Эти нормы в разных субъектах интерпретируются не совсем одинаково. Однако в признанном конституционной доктриной и практикой конституционного правосудия и в закрепленном в конституционном (уставном) законодательстве большинства субъектов Федерации виде данные нормы должны пониматься как нормы, относящие к полномочиям законодательных (представительных) органов субъектов Федерации установление типов (видов) региональных исполнительных органов, а к полномочиям высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) — образование конкретных исполнительных органов с учетом установленных региональным законом типов (видов) этих органов. Во многих новообразованных субъектах в нарушение такого распределения компетенции посредством региональных уставов оформляются решения об образовании конкретных исполнительных органов «в связи с» особым статусом АТЕ, созданных на территориях бывших автономных округов.

«Минимальный» вариант влияния этого статуса на региональный государственный аппарат предусмотрен в Уставе Красноярского края. В статье 114 его сказано, что «в системе органов исполнительной власти края могут создаваться территориальные органы исполнительной власти края, в том числе на территориях административно-территориальных единиц с особым статусом». Как видим, в устав включено не несущее значимой регулятивной нагрузки предписание данной тематики. Дело в том, что конкретные исполнительные органы субъектов Федерации (кроме высшего исполнительного органа), в том числе и органы «по территориям», могут создаваться (и ликвидироваться) на основе актов рангом ниже региональных конституций или уставов. Решения об образовании органов исполнительной власти «по АТЕ с особым статусом» упомянутого в Уставе Красноярского края типа (как и иного типа) могут приниматься и в случае, когда в уставах новообразованных субъектов Федерации об этом не будет идти речи, если, конечно, в данных уставах образование этих органов не объявлено обязательным. В Уставе Красноярского края положение об обязательном создании исполнительных органов государственной власти края «по АТЕ с особым статусом» — причем, заметим, ни центральных, ни территориальных — не было закреплено, вероятно, потому, что не имело лоббистов, но обрело противников в лице тех же руководителей органов местного самоуправления Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского муниципальных районов. С учетом того что две красноярские АТЕ с особым статусом представляют собой не конгломераты районов, а лишь административные районы, органы исполнительной власти края «по районам» имели бы не «государственные», но «муниципальные» территориальные масштабы деятельности и невольно воспринимались в качестве если не дублеров, то контролеров органов местного самоуправления, а не «координаторов государственного управления» межрайонного уровня. Органы исполнительной власти Красноярского края «по АТЕ», возможность образования которых обозначена в уставе края, в настоящий момент не созданы, и их создание никем всерьез не инициируется.

В пункте 2 ст. 30 Устава Камчатского края предусмотрено, что «в структуре исполнительных органов государственной власти Камчатского края образуется исполнительный орган государственной власти Камчатского края по делам Корякского округа (АТЕ с особым статусом. — К.К.)», а в п. 3 этой же статьи добавлено, что «на территории Корякского округа могут создаваться территориальные органы иных исполнительных органов государственной власти Камчатского края, входящие в систему исполнительных органов государственной власти Камчатского края». Получается, в уставе заложена конструкция, согласно которой в обязательном порядке должен быть создан структурно обособленный исполнительный орган государственной власти края «по делам АТЕ с особым статусом» и могут создаваться факультативные территориальные органы иных исполнительных органов государственной власти края — «для округа». Природа исполнительного органа края «по делам округа» в Уставе Камчатского края однозначно не определена. Реально же в качестве такового было создано Министерство края по делам Корякского округа[9]. Если проанализировать функции и полномочия данного министерства (размещенного, кстати, в пос. Палана), то можно сделать вывод о том, что оно выступает реальным управленческим органом в части обеспечения на территории округа прав коренных малочисленных народов Крайнего Севера. По отношению к функционирующим на территории округа прочим органам исполнительной власти края это министерство в минимальном объеме (иного не предусматривает его структура, которую образуют отделы по работе с коренными малочисленными народами Севера; обеспечения традиционного образа жизни, традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера; организационный; юридической и кадровой работы; бухгалтерского учета) выполняет некоторые вспомогательные функции: информационные, аналитические, организационного обеспечения.

В статье 18 Устава Иркутской области говорится: «Исполнительную власть Иркутской области на территории Усть-Ордынского Бурятского округа осуществляют исполнительные органы государственной власти Иркутской области (их территориальные подразделения), включая администрацию Усть-Ордынского Бурятского округа». Более в тексте устава области эта администрация не упоминается. Таким образом, иркутский устав, как и камчатский, не предопределяет природу «обязательного» регионального исполнительного органа государственной власти «по АТЕ с особым статусом», но, в отличие от последнего устава, указывает его название. Администрация Усть-Ордынского Бурятского округа находится в пос. Усть-Ордынский. Она является, по сути, органом осуществления государственной национальной политики на территории округа. Правда, на администрацию возлагается и задача координации деятельности на территории округа ведомств Иркутской области, но эта задача лишь обозначена. К тому же численность и структура администрации не предполагают реального осуществления этой задачи (при штате в 28 человек наряду с отделами правовой и кадровой работы и административно-хозяйственным созданы лишь «предметные» отделы национального образования и молодежной политики, национальной физкультуры и спорта и национальной культуры, объединенные в управление по национальному образованию и национальному культурному развитию)[10].

Согласно ст. 106 Устава Забайкальского края образуется исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти края и координации деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа; при этом руководитель указанного органа одновременно является заместителем председателя правительства края (п. 2). Кроме того, Законодательное собрание края на срок своих полномочий образует консультативно-совещательный орган — Собрание представителей Агинского Бурятского округа, обеспечивающий формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций (п. 3). Указанный исполнительный орган получил наименование Администрации Агинского Бурятского округа и находится в пос. Агинское[11].

Статус администрации округа предполагает выход за рамки национальной политики: эта администрация должна заниматься и вопросами социального и экономического развития территории округа, и вопросами кадров и т. д. В структуре администрации созданы отдел развития территории, управление социальной политики и управление обеспечения деятельности администрации. Однако основными формами работы администрации являются все же сбор информации, выработка предложений, координации действий органов государственной власти и местного самоуправления и т. п., что, по-видимому, в целом не позволит данному органу уйти за пределы, характерные для вспомогательно-консультативных органов. Собрание представителей Агинского Бурятского округа является консультативно-совещательным подотчетным органом Законодательного собрания Забайкальского края, формируется самим заксобранием на срок его полномочий преимущественно из представителей органов местного самоуправления в Агинском Бурятском округе. Полномочия Собрания представителей охватывают в консультационно-совещательном режиме всю деятельность законодательного собрания края, которая может затронуть округ. Решения Собрания представителей принимаются в форме предложений, отзывов на проекты законов Забайкальского края и носят рекомендательный характер. Члены Собрания представителей могут участвовать в работе заксобрания края и его органов. Местонахождение Собрания представителей Агинского Бурятского округа — пос. Агинское[12].

Пермский край выделяется среди прочих субъектов Федерации, имеющих в своем составе АТЕ с особым статусом, тем, что органы его государственной власти, пожалуй, наиболее настойчиво занимаются поиском этого особого статуса территории бывшего Коми-Пермяцкого автономного округа. Вероятная причина этого — в том, что образование края проходило раньше других субъектов. Объединительный процесс в данном регионе характеризовался тем, что на его начальной стадии (как свидетельствуют материалы проектов, обращений, протоколов совещаний) было выдано больше «авансов» в связи с грядущим особым статусом территории округа. Отчасти это отразилось и на содержании Федерального конституционного закона от 25.03.2004 № 1-ФКЗ, который для АТЕ с особым статусом является, по сравнению с другими «объединительными» законами, самым многообещающим. Из положений этого акта «вытолковывается» существование у Коми-Пермяцкого округа (как у АТЕ с особым статусом) и после завершения переходного объединительного периода собственных (окружных) исполнительных органов, руководителя этих органов и бюджета (см. абзац второй п. 5 ст. 9 и п. 7 ст. 14).

Такого рода положения не появились в прочих «объединительных» законах, поскольку фактически еще до принятия Федерального конституционного закона от 25.03.2004 № 1-ФКЗ была констатирована их, скажем так, нереалистичность. Однако в данном законе эти положения были сохранены — вероятно, потому, что они уже были к тому моменту широко анонсированы и активно пропиарены. Правда, эти идеи не были полностью подхвачены Уставом Пермского края, поэтому образования исполнительных органов округа, как и существования бюджета округа, этот устав не предусматривает, но все же учреждает должность главы именно Коми-Пермяцкого округа. Согласно статьям 40 и 41 устава образуется исполнительный орган государственной власти Пермского края — Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края (устав даже определяет основы компетенции этого министерства, особо выделяя при этом полномочия «в целях защиты этнической идентичности коми-пермяцкого народа»), и существует глава Коми-Пермяцкого округа, являющийся руководителем министерства, министром и членом правительства края (устав опять-таки определяет основные полномочия этого главы).

Но модель организации исполнительной власти Пермского края «в связи с» АТЕ с особым статусом, закрепленная в уставе, была уже не первой. Можно говорить о том, что в данном субъекте Российской Федерации в течение нескольких лет использовались уже три (или две с половиной!) модели организации исполнительного органа региональной государственной власти «по округу». Первоначально была создана администрация Коми-Пермяцкого округа. Она была организована как территориальный орган исполнительной власти края если не общей, то достаточно универсальной компетенции, напоминающей по некоторым аспектам правительственную компетенцию[13]. Впоследствии эта модель была признана нецелесообразной. В принятом в апреле 2007 года уставе края была закреплена «министерская» модель исполнительного органа «по округу». Соответственно, администрация округа была преобразована в конце 2007 года в Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края — центральный орган исполнительной власти, имеющий специальную, но весьма широкую компетенцию. Если прибегнуть к сравнению типичных компетенций центральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то можно сказать, что министерство это на начальном этапе своего функционирования было своеобразным министерством экономики и социального развития края «для округа»[14]. Однако и эта модель была, по-видимому, признана «чрезмерной» для АТЕ с особым статусом. В конце 2008 года данное министерство было реорганизовано, и многие его полномочия переданы Министерству регионального развития Пермского края, деятельность которого не замкнута исключительно на округ.

Оставшиеся у Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа полномочия позволяют оценивать его скорее как своеобразный орган «анализа и межведомственной координации» деятельности исполнительных органов края на территории данного округа[15].

Если оценивать сегодняшнее состояние федерального и регионального законодательства об АТЕ с особым статусом, то можно обнаружить классическую ситуацию, когда гора породила мышь. Нормативные идеи «объединительных» законов об АТЕ с особым статусом, официально подававшиеся как новаторские и концептуально значимые, оказались если не тупиковыми, то малопродуктивными. На практике можно более или менее системно оформить в нормативных актах территориально-символическую часть конституционного статуса анализируемых АТЕ (территорию, границы, гарантии их неизменности, герб, флаг, административный центр). Что касается государственно-аппаратной составляющей, то, по сути, юридически беспроблемным была признана организация национально-культурных и (или) вспомогательных информационно-консультативных образований «по округам» в структуре исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

Консультативные органы при законодательных (представительных) органах государственной власти, аналогичные Собранию представителей Агинского Бурятского округа в Забайкальском крае, в других новообразованных субъектах Федерации создавать сочли излишним, хотя для этого нет юридических препятствий. Есть ощущение, что региональные органы «по округам» фактически создаются в объединенных субъектах Федерации для выполнения роли главных символов анализируемых АТЕ, точнее — особого статуса этих единиц. Их существование приводится в качестве единственного неформального доказательства самого наличия этого статуса. С этим сложно согласиться не только потому, что указанные органы не обладают серьезными и разносторонними властными полномочиями, но и потому, что такого рода структуры могут свободно быть созданы (и ликвидированы) в любой момент и на любой территории любого субъекта Федерации, причем, что называется, в рабочем порядке. Едва ли анонсированная в свое время идеология АТЕ с особым статусом предполагала сведение к этому.

Как указывалось выше, законодатели новообразованных субъектов Федерации (кроме, пожалуй, Красноярского и Камчатского краев) еще считают, что проявлением особого статуса исследуемых АТЕ может быть нормативное закрепление «хороших» декларативных принципов о развитии данных территорий и о государственной заботе о них. Выходит, что к территориям регионов, не имеющим особого статуса, применять эти принципы не предполагается…

В стремлении сконструировать особый статус «пообстоятельнее» к его элементам приписывают то, что является свидетельством как раз его отсутствия. Некритическое отношение к таким усилиям законодателя приводит к утверждениям: «Особенности особого статуса Коми-Пермяцкого округа заключаются в следующем: 1) государственная власть края на территории округа осуществляется органами власти края; 2) в Уставе Пермского края регулируется институт участника межбюджетных отношений, находящегося на территории Коми-Пермяцкого округа (ч. 2 ст. 43). Участники межбюджетных отношений, находящиеся на территории Коми-Пермяцкого округа, обладают теми же правами, что и участники межбюджетных отношений Пермского края в целом (ч. 2 ст. 43); 3) Коми-Пермяцкий округ не имеет своего бюджета… предусматривается финансирование Коми-Пермяцкого округа из средств бюджета Пермского края»[16]. Очевидно, что все прочие АТЕ Пермского края, да и все АТЕ любого субъекта Федерации, имеют точно такие же «особенности особого статуса». Можно ли назвать тогда статус Коми-Пермяцкого округа особенным?

В настоящий момент малореалистичным выглядит предложение о формировании на базе АТЕ с особым статусом некоего промежуточного (между субъектом Федерации и муниципальным районом) уровня публичной власти. Будь образованы те же представительные и исполнительные органы, бюджет именно этих административно-территориальных единиц и т. д., — возникли бы проблемы с их конституционно-правовой идентификацией. Они не могли бы быть ни «субъектными», ни муниципальными, а никаких иных уровней публичной власти сложившиеся в современной России системы законодательства и территориального устройства не предусматривают. С этой точки зрения наиболее перспективной для АТЕ с особым статусом выглядела бы их «кантонизация». В данном случае понятие «кантон» использовано в том значении, в каком оно сложилось во Франции: промежуточная — между округом и общиной — АТЕ, создаваемая для осуществления не общих, но специальных целей государственной власти. Как принято говорить, к французским кантонам «приурочены» некоторые государственные функции: судебные, территориального, финансового и некоторого иного управления, избирательные.

В связи с этим представляется возможным в качестве минимальных, но значимых мер обеспечить сохранение (точнее, воссоздание) в АТЕ с особым статусом федеральных органов, которые функционировали на территориях бывших автономных округов, гарантировать представительство от этих АТЕ в законодательных (представительных) органах государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (быть может, и в Госдуме). Впрочем, этот вопрос сам по себе весьма объемен и заслуживает самостоятельного исследования.

Библиография

1  Объединение ради людей // Право выбора. № 4(5). 27.02.2006 (http://www.irkutsk.izbirkom.ru/etc/p2_5_.pdf).

2  См.: Сергеев С. Они выражались за Родину // Парма-новости. 27.05.2004; Добчинов А. Особый статус-кво // МК в Бурятии. 24.01.2007.

3  Федеральные конституционные законы от 25.03.2004 № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»; от 14.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»; от 12.07.2006 № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» и др.

4  http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointra.jsp?c=449239-4

5 Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК // СЗ Пермского края. 10.05.2007. № 5, I часть; Устав Камчатского края от 04.12.2008 № 141 // Официальные ведомости. 11.12.2008. № 199-200; Закон Забайкальского края от 17.02.2009 № 125-ЗЗК // Забайкальский рабочий. 18.02.2009. № 30; Устав Иркутской области от 17.04.2009 № 1 // Областная. 24.04.2009. № 45.

6  Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 16.06.2008. № 29(250).

7  Закон Забайкальского края от 05.10.2009 № 231-ЗЗК «О символах Агинского Бурятского округа Забайкальского края» // Забайкальский рабочий. 07.10.2009. № 184; Закон Пермского края от 07.10.2009 № 501-ПК «О флаге Коми-Пермяцкого округа Пермского края» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 12.10.2009. № 40; Закон Пермского края от 07.10.2009 № 502-ПК «О гербе Коми-Пермяцкого округа Пермского края» // Там же.

8  См.: Кульчевский В.В. Особый статус административно-территориальных единиц в укрупненных субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 43.

9  Постановление Правительства Камчатского края от 19.12.2008 № 420-П «Об утверждении Положения о Министерстве по делам Корякского округа» (вместе с Положением о Министерстве по делам Корякского округа) // Официальные ведомости. 20.01.2009. № 10-13.

10  Постановление Администрации Иркутской области от 20.08.2007 № 157-па «Об администрации Усть-Ордынского Бурят-ского округа» (вместе с Положением об администрации Усть-Ордынского Бурятского округа) // Областная. 04.05.2009. № 48.

11  Постановление Правительства Забайкальского края от 16.02.2010 № 41 «Об утверждении Положения об Администрации Агинского Бурятского округа Забайкальского края» (вместе с Положением об Администрации Агинского Бурятского округа Забайкальского края) // http://www.aginskoe.ru/index.php?main=subcategory&cat=2&scat=60

12  Постановление Законодательного собрания Забайкальского края от 15.04.2009 № 128 «Об образовании Собрания представителей Агинского Бурятского округа» (вместе с Положением о Собрании представителей Агинского Бурятского округа) // Забайкальский рабочий. 22.04.2009. № 74.

13  Указ губернатора Пермского края от 25.12.2006 № 210 «Об администрации Коми-Пермяцкого округа Пермского края» (вместе с Положением об администрации Коми-Пермяцкого округа Пермского края) // СЗ Пермского края. 28.02.2007. № 2, II часть.

14 Постановление Правительства Пермского края от 23.11.2007 № 285-п «О Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края» (вместе с Положением о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края) // Звезда. 04.12.2007. № 201.

15  Постановление Правительства Пермского края от 14.10.2008 № 494-п «О Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, Министерстве регионального развития Пермского края и внесении изменений в отдельные постановления Правительства Пермского края» ...

16 Ромашов П.А. Административно-территориальная единица с особым статусом: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Тюмень, 2008. С. 12.