Типологические особенности государственного управления в системе государственного регулирования: взаимозависимость и взаимообусловленность

УДК 342.5

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №6 2011 Страницы в журнале: 42-45 

В.Д. КАРАЧУН,

соискатель ученой степени кандидата юридических наук Комсомольского-на-Амуре государственного технического университета

Исследуются взаимосвязи между государственным или правовым регулированием и государственным управлением, определяется внутреннее и внешнее правовое регулирование применительно к государственному управлению; выводится формула частного и общего в правовом регулировании и государственном управлении.

Ключевые слова: государственное регулирование, государственное управление, внешнее правовое регулирование, внутреннее правовое  регулирование, публичное в правовом регулировании, правовое регулирование в публичном.

Typological features of the government in state regulation system: Interdependence and interconditionality

Karachun V.

Interrelations between the state or legal regulation and the government are investigated, defines internal and external legal regulation with reference to the government; the formula private and the general in legal regulation and the government is deduced.

Keywords: government regulation, governance, external legal regulation, the domestic regulatory framework, the public in the legal regulation, regulation in the public.

При всякой попытке исследования типологической природы государственного управления прежде всего возникает необходимость его сопоставления с началами и принципами государства, определяющими сущность государственного, или, иначе, правового регулирования общественных правоотношений. При этом «типология науки управления опосредствует конкретные средства правового регулирования, которые могут выделяться не только применительно к характеристике составных частей и всего механизма в целом, но и при исследовании отдельных групп правоотношений, рассматриваемых в динамике»[1].

Само же государственное управление представляет собой совокупность функций и действий организованных административных систем, призванных обеспечить сохранение, соблюдение и поддержание должного и необходимого для государства правового режима. Сущность же государственного управления заключается в реализации государственного регулирования в сфере публичных отношений. Однако взаимосвязи, возникающие в системе «право — государство — государственное управление», — это только одна из граней успешного функционирования государственного управления. Роль государственного управления как государственной функции всегда определяется его местом в государственном регулятивном механизме, одновременно обозначающем и его материальное содержание.

Современное государственное регулирование и современное государственное управление рассматриваются сегодня исключительно как комплексные правовые системы, которые уже не могут существовать в отрыве друг от друга. Они не способны в должном нормативном порядке и вне связи друг с другом охватить своим воздействием ту или иную часть общественных отношений. Государственное управление как механизм государственного регулирования части общественных отношений не может существовать вне государственного регулирования, определяющего в том числе цели, задачи и направления деятельности государственной администрации. Государственное же регулирование общественных отношений немыслимо без соответствующих правовых механизмов, устанавливающих сущность государственного управления, направленного на обеспечение и охрану публичных интересов.

Содержание государственной администрации как раз и заключается в необходимости соединения в правовом регулировании интересов государства, общества и личности. Государственное управление — это всегда есть правовое управление, и без определения места государственного управления в системе государственного регулирования недостижимой оказывается и цель самого правового регулирования. Значит, выстроить применительно к этим задачам систему функций, связей и взаимозависимостей по вертикали и по горизонтали государственного регулирования и государственного управления есть основное направление совершенствования механизмов государственного управления.

При соотнесении содержания государственного регулирования с фактическим уровнем развития государства и общества необходимо «оценивать, во-первых, комплексный характер регулирования… во-вторых, циклический характер регулирования как процесс формирования целей, концепций, прогнозов, моделей и форм правового воздействия… в-третьих, многоуровневый характер регулирования, включая международные и национальные регуляторы… в-четвертых, принципы регулирования — опережающего “отражения”, вариативности, реализации целей в новых правовых состояниях; в-пятых, типологию регулирующих режимов… Думается, при соблюдении этих условий можно вести речь о формировании теории правового регулирования»[2].

Государственное, или правовое, регулирование направлено не только на упорядочение наиболее социально значимых общественных отношений, но и на формирование устойчивого и одновременно гибкого публичного воздействия на эти отношения, что обеспечивает необходимую стабильность социально-правовой системы. Именно этим продиктованы значимость и неослабевающий интерес современных исследователей к институтам государственного управления в системе государственного регулирования и к направлениям их совершенствования.

Цели государственного регулирования и государственного управления всегда изменяются адекватно модифицированию задач государства. Одновременно трансформируются и средства их достижения, при помощи которых только и возможно повышение социальной ценности и действенности правовых институтов, или, как верно замечено М.Ю. Осиповым, «при определении стратегических целей правового регулирования необходимо исходить из того, что таковые должны отражать место и роль правового регулирования в системе социального регулирования; учитывать возможности правового регулирования и опираться на требования, предъявляемые к правовому регулированию»[3]. Государственное регулирование сводится к тому, чтобы создать и обеспечить достаточные условия для успешного функционирования современного общества и современной государственной администрации. Эффективность же государственного управления зависит в первую очередь от соответствия его структуры заданным государственным регулированием функциям. Очевидно, что государственное управление необходимо при реализации всех государственных полномочий, важно лишь правильно определить меру этого государственного управления в системе правового регулирования.

Представляется, что должное, необходимое и достаточное правовое регулирование всегда направлено на создание наиболее благоприятных условий функционирования общественных и публичных отношений. Сохраняющиеся же проблемы обеспечения необходимого уровня государственного регулирования этими отношениями относятся к числу важнейших, требующих своего разрешения в отечественной теории права, поскольку только посредством обоснованной и динамично развивающейся теории права «связываются в единое целое почти все основные категории права: нормы, субъекты и объекты регулирования, поведение, ответственность»[4]. При этом надлежащее и отвечающее современным критериям правовое регулирование должно сохранять такой режим регламентирования, который заключал бы в себе разумное соединение социальных свобод и ограничений и определялся бы состоянием субъектов, свободных в осуществлении своих прав и взаимно ограниченных соответствующими обязанностями.

Любой процесс познания объективной реальности облегчается, когда исследование направлено на установление взаимосвязей элементов того или иного явления. Государственное управление и государственное регулирование в этой связи не являются исключениями, и их взаимное и совместное исследование всегда направлено на формирование и позитивное развитие теории и практики государственного управления, отвечающего современным требованиям и представлениям. Государственное же регулирование в свою очередь определяет как общие направления правового воздействия на общественные отношения, так и правовые механизмы государственного управления. А последнее уже оказывает свое воздействие на государственное регулирование и формирует правовое регулирование внутри самого государственного управления.

В связи с изложенным целесообразно  разделять правовое регулирование общественных отношений на внешнее и внутреннее. Внешнее правовое регулирование есть законодательное регулирование особо значимых для государства общественных отношений, в котором государственное управление является правовым механизмом регламентирования публичных общественных отношений как части общественных отношений.

Поскольку не только государственное регулирование определяет содержание государственного управления, но и государственное управление устанавливает пределы правового регулирования публичных отношений, под внутренним правовым регулированием государственного управления как раз и следует понимать установленные законом правила допустимого государственного управления, ограниченные конституционными установлениями. Таким образом, публичное в правовом регулировании определяется уровнем свободы, а правовое регулирование в публичном — степенью дозволенности.

Иначе говоря, государственное регулирование и государственное управление как виды правовой деятельности соотносятся между собой как общее и частное или как частное и общее — в зависимости от избранного предмета исследования. При этом в любом случае первоочередная задача государственного управления состоит в том, чтобы найти оптимальные варианты и границы дозволенной управленческой деятельности и распределить их между различными государственными органами с учетом конкретного предназначения каждого из них. Государственное управление как составляющая часть государственного регулирования — это не только нормативно-организационное влияние вообще, но и воздействие в интересах общества и государства. И вопрос о юридических средствах, при помощи которых достигаются цели государственного регулирования, является решающим в определении эффективности государственного управления, поскольку правильно выбранные средства правового регулирования есть залог продуктивности государственного управления и устойчивости обеспечивающих его правовых норм. «Абсолютная безопасность и абсолютная устойчивость означают, таким образом, идеальную внутреннюю и внешнюю гармонию системы»[5].

Совершенно очевидно, что в современных исторических условиях проблемы совершенствования государственной администрации становятся все более актуальными. Без их должного разрешения невозможно оптимизировать механизм правового регулирования, придать правовой системе по-настоящему общесоциальный характер. Бесспорной в связи с этим представляется оценка состояния современного российского государственного управления и его научно-теоретической обоснованности, данная А.П. Лончаковым, который заметил, что «существующие подходы к определению целей правового регулирования… отчетливо отражают недостаточный уровень исследования вопроса о месте и роли цели в механизме правового регулирования»[6]. Представляется также, что это мнение о государственном управлении объективно отражает отсутствие устойчивого обоснованного и последовательного ориентирования государственного управления на регулирование общесоциальных интересов, несмотря на многочисленные попытки реформирования институтов государственного управления и переоценку места государственного управления в системе общественных отношений.

Несомненно, что всякое усиление роли и значения правового регулирования требует обеспечения высокой степени законности в государственном управлении, повышения юридической культуры государственного управления, поскольку государственная власть как формирующее начало государственного управления — это такая правовая система общества, которая обеспечивает максимально экономичные и наиболее оптимальные варианты его функционирования. При этом никакого внутреннего противоречия между правами субъектов правоотношения не возникает, если эти права опираются на совокупность гарантированных государством прав. Обеспечение же слаженного действия правоприменительных органов, выработка доктрины правового развития должны основываться на системном анализе, взаимоопределять и дополнять друг друга, или, как заметил А.П. Лончаков, «сочетание факторов, влияющих на эффективность управленческих отношений… обязательно должно учитываться в процессе практического осуществления государственного управления на системной основе»[7]. В противном же случае глубокая несбалансированность интересов участников правоотношений создает ощущение несправедливости. Она тем более очевидна, что государство в лице своих органов всегда оставляет себе наиболее предпочтительное положение. Надлежащее государственное властвование в этой связи потому и является фундаментальным основанием государственного управления, что оно сбалансированное и гармоничное. Всякое же другое государственное властвование может означать только разрушительное, неправовое воздействие на общественные отношения, на личность. «Гармония внутри системы (внутренняя гармония) предполагает определенную степень взаимной необходимости, взаимозависимости составляющих элементов системы, их взаимной заинтересованности, взаимного притяжения, что и обеспечивает целостность, безопасность и устойчивость системы»[8].

Власть государства над его гражданами не может быть беспредельна. Государство, регулируя особо значимые общественные отношения, обязано идти по пути самоограничения в интересах как общества в целом, так и отдельных граждан, одновременно устанавливая в обществе область его естественных прав и свобод. Причем, выделяя при этом сферу прав и свобод, государство не должно искусственно ее сужать. Иной же, т. е. узкий взгляд на государственное регулирование, законность и компетенцию органов государственного управления вступает в противоречие с правом и не отвечает принципу верховенства права. Для устранения возможного государственного произвола необходимо установление и применение таких норм, которые определяли бы пределы свободы каждого субъекта общественно-правовых отношений и одновременно ограничивали интересы государства. Отсюда возникает идея господства права в государственном управлении и проистекают взаимосвязи и взаимозависимости институтов государственного регулирования и государственного управления.

Высшей формой организации управляющего воздействия государства на общественные отношения является право, а деятельность государственных органов, берущая начало в нормах права, всегда опирается на регулирующую роль государства. Государственное управление, обеспечивая надлежащую защиту наиболее значимых для государства публично-правовых институтов, сохраняет при этом заданный государственным регулированием правовой механизм своей реализации.

«Наука управления должна носить комплексный характер, отражающий специфическое единство отношений управления. Это единство проявляется не только во взаимосвязи проблем, касающихся различных сторон социально-экономической жизни… Оно обнаруживается между звеньями другой цепочки, соединяющей различные сферы управления, и выражается в единстве субъектов и объектов управления»[9].

Установление объективных критериев, позволяющих определить соответствие или несоответствие правового регулирования содержанию государственного управления, является необходимым условием повышения как научного уровня государственного управления, так и его практической реализации. Именно поэтому представляется справедливой позиция Ю.А. Тихомирова, который обратил внимание на то, что «решение теоретических проблем административного права служит основой… для обоснованной реализации управленческих… задач, для опережающего отражения общественных процессов. Оно служит важнейшей публично-правовой основой жизнедеятельности государства и общества»[10].

Позитивное государственное регулирование, по сути, означает создание благоприятных условий для развития действенных и востребованных правовых механизмов в государственном управлении и одновременно блокирование тормозящих его негативных факторов. По мнению В.В. Залесского, «процесс развития любой сложной структуры, в том числе государственной, проходит стадии упорядочения и разупорядочения, т. е. от беспорядка к порядку и наоборот. Поддерживать и тем более повышать степень упорядоченности системы нужно, управляя ею, а для этого система должна быть открытой»[11]. Современное правовое регулирование — это регулирование общественных отношений, основанное на непременном учете социально значимых общественных интересов. Оно должно быть правом, обеспечивающим эти интересы.

Достижение соответствия государственного регулирования государственному управлению и наоборот — это объективная потребность современной отечественной науки. Она должна быть субъективно осознана представителями отечественной науки для того, чтобы воплотиться в конкретных научных исследованиях, направленных не только на формирование  эффективного администрирования, но и на разумное и сбалансированное государственное управление в целом. Следует выработать такие правовые механизмы, которые полностью будут отвечать комплексному характеру регулируемых правоотношений, помогут государству системно и наиболее полно использовать все необходимые правовые средства для достижения целей государственного регулирования.

Библиография

1 Лончаков А.П. Введение в науку управления несостоятельностью и банкротством на системной основе: административно-правовой аспект. — Хабаровск, 2009. С. 7.

2 Тихомиров Ю.А. О теории правового регулирования: сравнительный анализ // Журнал российского права. 2009. № 12. С. 11—12.

3 Осипов М.Ю. Понятие и особенности целей и способов правового регулирования // Современное право. 2008. № 11. С. 14.

4 Прокопович Г.А. О системной модели юридической ответственности в публичном и частном праве // Там же. 2010. № 1. С. 8.

5 Байльдинов Е.Т. Всеобщее (универсальное) право как фактор глобального устойчивого развития // Современное право. 2010. № 2. С. 19.

6 Лончаков А.П. Указ. соч. С. 5—6.

7 Там же. С. 25.

8 Байльдинов Е.Т. Указ. ст. С. 19.

9 Лончаков А.П. Указ. соч. С. 15—16.

10 Тихомиров Ю.А. Современная теория административного права // Государство и право. 2004. № 11. С. 18.

11 Залесский В.В. Законы природы и законы юридические // Журнал российского права. 2007. № 10. С. 37.