Товарищество собственников жилья как форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

УДК 349.254
 
Ю.В. АБАГАЕВА,
аспирант кафедры конституционного и международного права Российского государственного социального университета
 
Товарищество собственников жилья (ТСЖ) рассматривается в статье как элемент системы местного самоуправления. Приводятся различные точки зрения относительно места и роли ТСЖ в этой системе. Автор предлагает рассматривать ТСЖ как форму непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
 
In this article company of real estate proprietors is considered as a part of the system of local self-government. There are various points of view about place and role of company of real estate proprietors in this system. Author submits to define company of real estate proprietors as a direct democracy form in the system of local self-government.
 
Ключевые слова (keywords): товарищество собственников жилья (real estate proprietors); местное самоуправление (local self-government); форма непосредственной демократии (direct democracy form); территориальное общественное самоуправление (territorial public self-government); местное сообщество (local community).
 
Демократия, будучи общечеловеческой ценностью, большой потенциал реализации имеет в системе местного самоуправления. Это обусловлено тем, что одна из характерных особенностей самоуправления — максимальное приближение граждан к процессу управления территорией через различные формы непосредственной демократии.
С принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о МСУ) начался новый этап муниципальной реформы в России, направленный на дальнейшую демократизацию общественно-политического устройства страны и развитие институтов гражданского общества, в том числе институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Закон о МСУ впервые прямо определил местное самоуправление как форму народовластия (п. 2 ст. 1), что закреплено ст. 3 Конституции РФ, где сказано: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
В соответствии с общей концепцией Конституции РФ, устанавливающей, что единственным источником власти Российской Федерации является народ, в ч. 1 ст. 130 Основного закона местное самоуправление связывается с возможностью для населения самостоятельно решать вопросы местного значения. В соответствии с ч. 2 ст. 130 граждане осуществляют местное самоуправление: через прямые формы волеизъявления; через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом на первое место в ряду форм самоуправления поставлены референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления граждан. Это не означает, что местное самоуправление осуществляется главным образом в этих формах, но предполагает расширение их применения, разнообразие видов, а также более эффективное их использование, указывающее прежде всего на необходимость создания условий для свободного выражения воли населения.
В Конституции РФ нет исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления граждан, названы лишь важнейшие из них — референдум и свободные выборы, являющиеся высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3).
В Законе о МСУ этот перечень существенно расширен, формам непосредственной демократии в системе местного самоуправления уделяется значительное внимание. При этом Закон о МСУ выделяет два вида форм непосредственной демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление: формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением; формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Однако Закон о МСУ также оставляет перечень рассматриваемых форм демократии открытым. В соответствии со ст. 33 данного закона граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, Закону о МСУ и иным федеральным законам, а также законам субъектов Российской Федерации.
Таким образом, закрепляя основные формы непосредственной демократии, законодательство не исключает возможности для граждан иных форм прямого участия в осуществлении местного самоуправления, прямо не предусмотренных Законом о МСУ. К таким формам можно отнести товарищества собственников жилья (далее — ТСЖ), которые добровольно создаются гражданами с целью решения вопросов в жилищно-коммунальной сфере. Поскольку место жительства — это одна из основных правовых характеристик гражданина в отношении муниципального образования, а вопросы, решаемые ТСЖ в жилищно-коммунальной сфере, входят в число основных вопросов местного значения, вполне допустимо рассматривать ТСЖ в качестве формы участия граждан в местном самоуправлении.
Вхождение ТСЖ в систему местного самоуправления также было обусловлено проведением жилищно-коммунальной реформы в России. В ходе реформы местного самоуправления были выявлены сложные экономические проблемы, связанные с необходимостью реформирования жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ), его финансово-экономического обеспечения.
Первый этап реформы ЖКХ в России начался в 1991 году — с момента принятия Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Второй этап (1997—2004 гг.) начался с принятием Концепции реформы ЖКХ в Российской Федерации (далее — Концепция), утвержденной Указом Президента РФ от 28.04.1997 № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации».
Одно из положений Концепции, в целях обеспечения благоприятных и безопасных условий проживания граждан и решения вопросов коммунальных услуг, а также надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, указывало на необходимость  передачи управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме гражданам (собственникам помещений), проживающим в этом доме. Концепция содержала предложение о предоставлении собственнику-домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость и управлять ею. При этом одним из основных путей реформирования ЖКХ, изложенных в Концепции, стало стимулирование создания ТСЖ. В Концепции был сделан акцент на том, что ТСЖ должно стать преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.
Третий этап реформы начался после вступления в силу ЖК РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ, который установил за собственниками помещений в многоквартирном доме обязанность выбрать один из способов управления своим домом. Один из таких способов — управление многоквартирными домами посредством ТСЖ.
Реформирование ЖКХ способствовало вовлечению местного сообщества в непосредственное самостоятельное управление жилищным сектором. Под местным (территориальным) сообществом в юридической науке понимается как население муниципального образования в целом, так и институционализированные объединения граждан для решения вопросов местного значения.
Так, И.В. Бабичев дает следующее определение понятию «местное (территориальное) сообщество»: «Целеустремленными социальными системами и индивидами, проявляющими волю, т. е. теми, кто сам выбирает и задачи, и средства их выполнения, и могущими вследствие этого быть субъектами местного самоуправления, являются граждане и их институ-
ционализированные объединения для целей решения вопросов местного значения, для осуществления и участия в осуществлении местного самоуправления — местные (территориальные) сообщества»[1].
Такой формой самоорганизации местного сообщества по управлению многоквартирными жилыми домами можно назвать ТСЖ. При этом в качестве местного сообщества выступают объединения людей по месту жительства — объединения собственников жилых помещений в многоквартирном доме.
Впервые форму особой некоммерческой организации — ТСЖ — ввел Федеральный закон от 15.06.1996 № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». С принятием ЖК РФ федеральный закон о ТСЖ утратил силу. Организация и деятельность ТСЖ в настоящее время регулируются нормами ЖК РФ, ГК РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии со ст. 135 ЖК РФ товариществом собственников жилья признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме.
Из определения следует, что ТСЖ является общественным объединением — некоммерческой организацией. Цель деятельности ТСЖ и определена ст. 135 ЖК РФ.
Однако ТСЖ — это не только гражданско-правовой институт; как считают Т.И. Корсун и М.А. Овакимян[2], ТСЖ принадлежит важное место в системе местного самоуправления. Именно через него, по мнению указанных авторов, можно весьма эффективно реализовать полномочия территориального местного самоуправления в отношении многоквартирного дома, управление которым представляется наиболее интересным и действенным.
В юридической литературе сложились различные точки зрения относительно места и роли ТСЖ в системе местного самоуправления.
И.В. Бабичев отмечает, что ТСЖ вполне можно считать субъектом местного самоуправления со специальной компетенцией[3]. При этом ТСЖ остается также и субъектом частноправовых отношений.
А.М. Киселева рассматривает ТСЖ как структурную единицу комитета территориального общественного самоуправления (далее — ТОС). По ее мнению, ТСЖ является элементом системы ТОС.
ТОС — это форма непосредственной демократии в системе местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 27 Закона о МСУ под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС осуществляется в поселениях посредством проведения собраний и конференций граждан, а также путем создания органов ТОС.
ТСЖ не закреплены в федеральном законодательстве в качестве элементов системы ТОС. Однако они были введены в систему ТОС муниципальным законодательством ряда субъектов Российской Федерации.
При этом место и роль ТСЖ в системе ТОС определяются в муниципальных правовых актах по-разному.
Например, в соответствии со ст. 15 решения Тверской городской думы от 01.06.2006 № 132 «Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Твери» ТСЖ  относятся к органам территориального общественного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 10 решения Омского городского совета от 07.06.2006 № 366
«Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске» органом территориального общественного самоуправления является комитет территориального общественного самоуправления. В структуру данного комитета могут входить домовый комитет жилых домов, домовый совет жилых домов, старший по дому, квартальный комитет, иные структурные единицы (ч. 4 ст. 10).
А.М. Киселева, рассматривая систему ТОС в г. Омске, отмечает следующее: «В основном формы самоорганизации населения по месту жительства сегодня относятся к структурным единицам комитета территориального общественного самоуправления. Это касается в первую очередь домовых, квартальных комитетов, домовых советов, старших по домам и квартальных. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске закрепило данный факт, поскольку эти структурные единицы также выполняют функции общественного самоуправления в части обеспечения качественных услуг проживания населения на территории ТОСа»[4].
Подводя итог вышесказанному, А.М. Киселева предлагает рассматривать ТСЖ как структурную единицу комитета ТОС в том случае, когда речь идет об организации домовладельцами собственного управления домом и близлежащей территорией и о самостоятельной эксплуатации принадлежащего им недвижимого имущества[5].
В г. Саратове ТСЖ не включены в систему ТОС. В соответствии с п. 9 решения Саратовской городской думы от 28.07.2006 № 8-55 «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове» ТОС осуществляется населением через собрания и конференции граждан; комитеты, советы, контрольно-ревизионные и иные коллегиальные органы ТОС; старост, старших по подъезду многоквартирного дома, по многоквартирному дому, группе жилых домов, а также иные единоначальные исполнительные органы ТОС. Однако ТСЖ входят в Ассоциацию самоуправляемых территорий, куда также входят субъекты (комитеты) ТОС и общественные органы самоуправления (домовые комитеты и советы)[6].
Таким образом, в одних случаях ТСЖ признается органом ТОС (г. Тверь), в других — относится к структурным единицам комитета (органа) ТОС (г. Омск). В некоторых случаях ТСЖ входит в Ассоциацию самоуправляемых территорий (г. Саратов).
Взаимосвязь ТСЖ с комитетами (органами) ТОС обусловлена тем, что раньше функции ТСЖ выполняли домовые советы (комитеты) и квартальные комитеты. Расширяя свои функции и решая не только жилищные проблемы, такие домовые советы и квартальные комитеты превращались в ныне действующие комитеты (органы) ТОС[7]. Таким образом, ТСЖ является «новой» структурой управления многоквартирными домами и частным сектором, которая пришла на смену «старым» структурам управления — домовым советам (комитетам) и квартальным комитетам.
На современном этапе реформы ЖКХ прослеживается необходимость объединения усилий и возможностей всех органов территориального и жилищного самоуправления для обеспечения комфортных условий проживания жителей. Тем более что территориальные границы жилищных самоорганизаций естественно «накладываются» и на владения органа территориального общественного самоуправления. Именно поэтому точки соприкосновения интересов обеих структур должны находиться в сфере ЖКХ и управления многоквартирными домами.
На наш взгляд, не приходится сомневаться в том, что ТСЖ — не только гражданско-правовая категория, но и элемент системы местного самоуправления. ТСЖ как институционализированная форма самоорганизации граждан по месту жительства призвано решать вопросы местного значения по управлению ЖКХ.
Кроме того, у ТСЖ есть общие черты с ТОС. Самоорганизация граждан ТОС осуществляется по месту их жительства на части территории муниципального образования. Самоорганизация граждан ТСЖ осуществляется по месту их жительства, только в пределах многоквартирного дома. Цель организации ТОС — самостоятельное и под свою ответственность осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения. Деятельность ТСЖ также осуществляется с определенной целью — самостоятельное решение вопросов по управлению комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, которые относятся к основным вопросам местного значения.
На основе вышеизложенного ТСЖ можно, по нашему мнению, рассматривать в качестве формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, а именно в сфере управления и эксплуатации жилищного комплекса.
На сегодняшний день институт ТСЖ не только получил законодательное признание, но и широко применяется на практике, став самой известной и распространенной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Однако существует и немало проблем в функционировании данного института. Население пока еще ни морально, ни организационно не готово к абсолютно самостоятельной политической, экономической и общественной деятельности. Этим объясняется низкая активность и недостаточная грамотность граждан в создании и управлении ТСЖ.
В настоящее время в юридической литературе ТСЖ рассматривают в основном как гражданско-правовой институт. При этом значительную часть изучаемых вопросов составляют вопросы собственности. Однако не стоит забывать и об общественной роли ТСЖ. Необходимо уделить внимание изучению ТСЖ как института местного самоуправления, как одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Это позволит повысить грамотность и активность граждан в создании и управлении ТСЖ, приобщить их к демократическим ценностям и идеалам, привить чувство самостоятельности и ответственности за решение общих вопросов. Только так население превратится из объекта в субъект управления, только это позволит успешно бороться с социальной апатией и иждивенчеством граждан, разрушающими основы гражданского общества. Кроме того, это будет способствовать решению проблем в организации и деятельности ТСЖ, а также повышению эффективности их функционирования.
 
Список дополнительной литературы
Анимица Е.Г., Заборова Е.Н. Гражданская активность населения: ТОСы в системе местного самоуправления. — Екатеринбург, 2000.
Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 12—16.
Окуньков Л.А. Комментарий к Конституции РФ от 12.12.1993. — М., 1996.
Пешин Н.Л. К вопросу об организации управления многоквартирными домами // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 5. С. 3—7.
Синцов В.Н. Конституционно-правовые аспекты местного самоуправления как формы осуществления народовластия // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. С. 5—9.
 
Библиография
1 Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 18.
2 См.: Корсун Т.И., Овакимян М.А. Товарищества собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления современных муниципальных образований: Науч.-практ. пособие. — Ростов н/Д, 2006. С. 63.
3 См.: Бабичев И.В. Указ. соч. С. 19.
4 Киселева А.М. Территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации местного сообщества: Моногр. — СПб., 2007. C. 178.
5 Там же.
6 http: //www.ktos.ru/info
7 См.: Киселева А.М. Указ. соч. C. 165.