Трансграничное вещание и свобода распространения и получения информации: международно-правовой аспект

УДК 341.1/.8:347.78
Д.М. ЛУНИНА,
аспирант Государственного университета — Высшей школы экономики
 
Под трансграничным вещанием понимается теле- и радиовещание, при котором сигнал, несущий передачи, пересекает границы, т. е. в зону вещания входят территории других государств. В первую очередь к трансграничному вещанию относят непосредственное спутниковое вещание (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 37/92 от 10.12.1982). Также трансграничное вещание может осуществляться при распространении спутникового сигнала организации трансграничного вещания кабельными или эфирными операторами связи государства, в котором такой сигнал принимается. Эфир части международных каналов можно уже смотреть в Интернете. 
 
Некоторые особенности трансграничного вещания, такие как создание широких возможностей по доставке сигнала в самые отдаленные от источника уголки земного шара, образование свободных от влияния других государств потоков информации, формирование условий для культурных и информационных обменов, позволяют говорить об этом виде средств массовой информации как об одном из важнейших механизмов реализации свободы искать, получать и распространять информацию и идеи, закрепленном в международном праве в целом ряде документов.
Впервые на международном уровне эта свобода была провозглашена Всеобщей декларацией прав человека 1948 года: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ» (ст. 19)[1].
В 1950 году была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, в ст. 10 которой дополнительно указано, что свободы относятся ко всякого рода информации, идеям и способам их распространения, а также реализуются без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов.
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года определяет, что «каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору» (ст. 19). Но этот документ не был ратифицирован рядом стран (США, Бельгией, ЮАР, Швейцарией), а другие государства (Нидерланды, Швеция, Дания, Финляндия) сделали оговорки относительно статей, в которых шла речь о праве на информацию.
Следует отметить, что положения о свободе слова и распространения информации принимались в условиях, когда информационные потоки практически целиком находились во власти государств — правительство имело возможность контролировать иностранные радио- или телепередачи, которые попадали либо могли попасть на территории их юрисдикции.
При желании теле- и радиосигналы можно было глушить, устанавливая специальную аппаратуру около границы. Тем же образом решалась проблема случайного «перелива» сигнала через границу, который был возможен при использовании в соседнем государстве мощных радиопередатчиков. Иногда государства улаживали споры вокруг вещания в рамках двусторонних межгосударственных соглашений: когда в конце 1920-х годов в Канаде прозвучали первые опасения относительно чрезмерной зависимости от программ США и конкуренции за частоты со стороны США[2] и аналогичной проблемой обеспокоилось руководство США, две страны заключили договор, разрешающий противоречия между ними (но этот пример показывает, что уже в начале прошлого века вещание, пересекающее границу, могло вызывать конфликтные ситуации).
Таким образом, широкая международная поддержка свободы информации практически не получала возражений. Более того, некоторые страны настаивали, что в этом принципе нужно видеть право государств передавать и получать информацию без каких-либо ограничений. Идея свободного потока информации была выдвинута США еще на конференции Организации американских государств в Мехико в 1945 году. В дальнейшем делегация США приложила немало усилий, чтобы в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, касающихся вопросов распространения информации, принцип свободы информации интерпретировался как принцип «неограниченной свободы информации при отсутствии каких-либо международно-правовых ограничений на этот счет»[3].
Практически с самого момента образования ООН вопросу о свободе информации уделялось большое внимание (резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 59 (I) от 14.12.1946, 144 (II) от 03.11.1947 и др.). С 1960-х годов началось обсуждение проектов декларации о свободе информации и конвенции о свободе информации, и часто оно шло в ключе абсолютизации этого принципа. В частности, проект декларации о свободе информации, принятый на 1111-м пленарном заседании Экономического и социального совета ООН 21.04.1960, гласит: «Все правительства должны проводить политику, обеспечивающую защиту свободного распространения информации внутри и через границы. Право искать и передавать информацию должно быть обеспечено, с тем чтобы народ мог знать факты и судить о событиях»[4] (ст. 2).
В 1983 году на 22-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО делегации США, ФРГ, Франции, Норвегии, Нидерландов, Португалии и других стран выдвинули проект резолюции, в которой говорилось о праве получать и распространять информацию и идеи любыми средствами независимо от государственных границ[5]. На заседании специального политического комитета 38-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (1983) Япония заявила о несогласии с принятием принципов, которые регулировали бы СМИ во имя какой-либо цели. Подобные позиции обосновывались в первую очередь с помощью закрепленных в международных правовых актах норм, утверждающих свободу слова и свободу распространения информации. Отмечалось также, что СМИ в основном находятся в руках частного капитала и поэтому не являются субъектами международного права и не могут подпадать под международное правовое регулирование[6]. Традиционно поддерживают эту позицию и сами журналисты. Так, на Международной конференции «Голос свободы» в г. Таллуаре (Франция) (1981) руководителями независимых информаци-онных структур  была принята декларация, призывавшая оказывать противодействие любому посягательству на свободный поток информации. Участники симпозиума, роводившегося в том же году в Рио-де-Жанейро под эгидой Ассамблеи Межамериканской ассоциации печати (МАП), обвиняли ЮНЕСКО в поощрении ограничений свободы печати.
Тем не менее бесконтрольное распространение информации не устраивало очень многие страны. Так, в ходе обсуждения проекта Всеобщей декларации прав человека делегация СССР осуждала представителя Великобритании, который выступал за свободу без всяких ограничений, «в том числе и свободу фашистской пропаганды»[7]. В окончательном тексте Всеобщей декларации прав человека предусмотрено, что права, закрепленные в ней, могут быть ограничены по закону в целях обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других, а также удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод имеет еще более широкий перечень ограничений: в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия; в целях предотвращения беспорядков и преступлений; для охраны здоровья и нравственности; для защиты репутации или прав других лиц; для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально; для обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия (п. 2 ст. 10).
Международный пакт о гражданских и политических правах устанавливает возможность законодательных ограничений для уважения прав и репутации других лиц, охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения (п. 3 ст. 19), а также обязанность запретить законом пропаганду войны, всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (ст. 20).
Таким образом, идея бесконтрольного распространения информации не нашла отражения в международных правовых документах. Право на свободу слова и свободу распространения и получения информации может быть ограничено; это касается и содержания передач, и возможности их трансляции, но только на уровне законодательств отдельных государств. То есть государство может ввести ограничительные нормы только в отношении вещательных организаций и организаций связи, находящихся под его юрисдикцией. В отношении других государств можно рассчитывать на то, что их законодательство также соответствует положениям международного права. Если нет, любое государство может физически перекрыть определенные иностранные СМИ на своей территории. Но такая ситуация была характерна для 1950-х — начала 1970-х годов.
В 1964 и 1971 годах были запущены две первые международные спутниковые системы — Интелсат и Интерспутник. В 1977 году в строй были введены первые спутниковые системы непосредственного вещания. Непосредственное спутниковое вещание подразумевает, что для получения программ на всей территории охвата сигналом достаточно иметь собственную приемную антенну, тогда как раньше сигналы со спутника могли быть приняты только мощными принимающими станциями наземного эфира либо кабельных операторов. Конечно же, вначале индивидуальные приемные антенны были достаточно дороги, но развитие технологий постепенно делало их финансово доступными. В 1980 году в США в частных руках находилось около 2 тыс. индивидуальных спутниковых антенн, каждая из которых стоила 10 тыс. долл.[8] Через 5 лет в США ежемесячно продавалось уже 60 тыс. спутниковых антенн, а к 1990 году цена за «тарелку» составляла около 2,5 тыс. долл.[9]CNN, которая начала вещание в США в 1980 году, а с 1982 вышла на международный рынок и стала транслироваться в Японии, начала активно продвигаться в различные регионы мира: в крупные страны Европы (Франция, Италия, скандинавские государства) и на целые континенты (Африка, Австралия)[10].
Эти события в корне изменили принципы построения системы международного вещания. Несмотря на то, что в международных правовых актах были закреплены принципы свободы совести и свободы распространения и получения информации и законодательство отдельных государств должно было им соответствовать, гарантий соблюдения этих принципов на практике не существовало. В данном случае национальное законодательство имеет значение по той причине, что любая организация трансграничного вещания в первую очередь находится под юрисдикцией определенного государства и должна соблюдать его законы. Но даже если для одного государства информация не нарушает указанных принципов, это не значит, что при ее передаче на территорию другого государства данные принципы не будут нарушаться в отношении другого государства. Причем фактически здесь не возникает нарушения ни национального, ни международного права. Как отмечают многие специалисты, в действительности возможность вмешательства во внутренние дела государств, прямого нарушения государственного суверенитета посредством информационных технологий — реальность. Это может выражаться, например, в «завоевывании» внутреннего информационного рынка зарубежного государства с целью навязать населению свою идентичность[11], лишая его таким образом самобытности и самостоятельности; или в целенаправленном информационно-психологическом воздействии на субъектов дипломатической деятельности иностранных государств либо в целом общества и государства[12]. Многие зарубежные и отечественные ученые в своих работах обращали внимание на феномен «информационных войн», причем задолго до возникновения трансграничного вещания[13]. Некоторые современные ученые и специалисты связывают успех так называемых оранжевых революций в некоторых бывших советских республиках с внешним информационным воздействием на эти страны[14], ведением так называемых консциентальных войн[15].
Кроме того, с возникновением непосредственного спутникового вещания государства потеряли рычаги, с помощью которых они могли предотвратить проникновение иностранных программ на свою территорию: и национальное, и международное право стало бессильно. Правда, некоторые правительства могли оказывать влияние на организации средств связи, находящиеся под их юрисдикцией, но такие случаи были исключением. Также не существовало гарантий, что проникновение в пределы национальной территории программ иностранного происхождения при необходимости можно будет предотвратить политическими или техническими мерами.
Вслед за публикацией работ Уильбура Шрама, в 1964 году заметившего, что новостные службы уделяют больше внимания развитым нациям и совсем немного — развивающимся, тем самым уродуя реальность[16], и Герберта Шиллера, который в 1969 году обратил внимание на то, что развивающиеся страны практически не имели возможности влиять на решения о распределении спутниковых радиочастот, принятые на ключевой встрече в Женеве в 1963 году[17], проблема неравномерности распределения информационных потоков была поднята в рамках ЮНЕСКО[18]. Дискуссии продолжались несколько лет, с конца 1970-х до начала 1980-х годов. Оказалось, что 80% глобальных информационных потоков контролируется четырьмя информационными агентствами: Associated Press, UPI (США), Reuters (Великобритания), AFP (Франция). Интелсат контролировался организацией «Комсат», которую в свою очередь курировало правительство США, а 90% радиочастот были распределены между небольшим количеством развитых стран. Спутники непосредственного вещания были доступны также небольшому числу богатых государств. В результате был сделан вывод о несбалансированном потоке СМИ из развитых стран (особенно США) в развивающиеся. Спутниковое вещание в страны третьего мира без их предварительного на то разрешения воспринималось многими участвующими в дискуссиях специальной комиссии ЮНЕСКО как угроза национальному суверенитету этих стран. В докладе, составленном в рамках обсуждений Шоном МакБрайдом, отмечалась опасность культурного доминирования, которое выступает в форме зависимости от импортированных моделей, отражающих чуждые стили жизни и ценности[19]. МакБрайд был уверен, «что культурная идентичность находится под угрозой возрастающего влияния некоторых национальных культур»[20]. Интересно, что США видели в этих обсуждениях угрозу своим интересам и в конце концов прекратили свое членство в 1984 году в ЮНЕСКО[21].
Требовалась новая система международных правовых норм, которая смогла бы предложить адекватное решение возникших проблем. 10 декабря 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 37/92, провозглашающую принципы использования государствами искусственных спутников Земли для международного непосредственного телевизионного вещания. В разделе В. «Применимость международного права» эта резолюция устанавливает, что деятельность в области международного непосредственного телевизионного вещания с
помощью спутников должна осуществляться в соответствии с международным правом. К применимым международным правовым актам отнесены, в частности, Устав ООН, Договор о принципах деятельности государств по следованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (1967), применимые положения Международной конвенции электросвязи (1982) и ее Регламента радиосвязи и международных документов, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами и прав человека. Несмотря на то что резолюция регулирует только непосредственное спутниковое вещание, представляется, что ее положения можно применять ко всем остальным видам трансграничного вещания. Кроме этого, резолюция устанавливает, что «деятельность в области международного непосредственного телевизионного вещания с помощью спутников должна осуществляться таким образом, чтобы она была совместимой с суверенными правами государств, включая принцип невмешательства, а также с правом каждого искать, получать и распространять информацию и идеи, как это зафиксировано в соответствующих документах Организации Объединенных Наций» (ст. 1). С этой целью «государство, которое намеревается создать или санкционировать создание службы международного непосредственного телевизионного вещания с помощью спутников, без промедления уведомляет о таком намерении государство или государства, которые предполагаются в качестве принимающих передачи, и незамедлительно вступает в консультации с любым из этих государств по его просьбе» (п. 13); более того, «служба международного непосредственного телевизионного вещания с помощью спутников создается только после выполнения условий, изложенных в п. 13, и на основе соглашений и/или договоренностей, согласующихся с применимыми документами Международного союза электросвязи, и в соответствии с настоящими принципами» (п. 14)[22].
Следует отметить, что данный способ урегулирования споров по поводу трансграничного вещания, даже если он был закреплен как императивная норма международного права (а указанная резолюция представляет собой необязательное к исполнению «мягкое» право), не является эффективным. Обязанность уведомить и начать консультации не подразумевает, что вещание может быть запущено только после достижения сторонами полного согласия. То есть выполнение этих пунктов — не больше чем формальность и не решает обозначенных проблем.
На протяжении 1980—90-х годов процесс развития трансграничного вещания шел быстрыми темпами. Уже функционировали спутниковые системы EUTELSAT (с 1977 года); ARABSAT, предоставляющая услуги 22 арабским странам; ASETA, ориентированная на южноамериканский регион; RASCOM, обеспечивающая спутниковым телевидением африканские страны. В 1989—1991 гг. были запущены спутниковые системы DBS-SAT (США), ITALSAT (Италия), BSB (Великобритания) и др. С тех пор неуклонно растет аудитория спутниковых телеканалов, развиваются региональные спутниковые службы. Но даже сейчас лишь немногие государства имеют глобальные телеканалы, передачи которых можно смотреть практически во всем мире. Сохраняются и даже обостряются проблемы диспаритета потоков информации между бедными и богатыми странами, проблема Север—Юг, доминирование в глобальном медиарынке информационных агентств из США, Великобритании и Франции. «Супертелеканалы» также главенствуют в сфере спутникового телевещания — CNN International, Euronews, Sky News, BBC World, Eurosportnews, CNBS, Bloomberg TV собирают многомиллионные аудитории (в 2000 году BBC World стала транслироваться на терри-тории более 200 стран мира, охватывая вещанием 167 млн домовладений, аудитория Euronews в 2002 году составила 146 млн зрителей, CNN — более 170 млн зрителей в 2003 году2[23]).
Трансграничное вещание в настоящее время осуществляется с разными целями: для позиционирования себя на международной арене (как правило, это государственные телекомпании: Russia Today TV и «Русия Аль-Айум» — российские государственные спутниковые телеканалы, вещающие соответственно на английском и арабском языке); для поддержки соотечественников, оказавшихся за рубежом (например, Первый канал — Всемирная сеть (ОРТ международный) или РТР—Планета); целенаправленное вещание для воздействия на общественно-политическую ситуацию в определенном государстве («Белсат» — белорусскоязычный телеканал, вещающий из Польши в основном на территорию Республики Беларусь, причем западную ее часть, где проживает большинство этнических поляков); формирования собственного «глобального информационного пространства», «повестки дня» (CNN, BBC — практически монополисты на глобальном рынке трансграничного телевещания как источники информации, использующие в основном собственных корреспондентов или услуги крупнейших международных информационных агентств: Associated Press, UPI, Reuters и AFP)[24].
В настоящее время перед международным правом стоит задача ответить на многие вопросы относительно трансграничного вещания:
— возможно ли в рамках международного права обеспечить при осуществлении трансграничного вещания одновременно соблюдение, во-первых, принципа свободы слова, распространения информации и права на доступ к ней и, во-вторых, принципа невмешательства во внутренние дела государств и уважения государственного суверенитета;
— в каких случаях трансграничное вещание является вмешательством во внутренние дела государств, и какие критерии следует использовать при ответе на этот вопрос;
— способен ли какой-либо международно- правовой механизм предупредить вмешательство во внутренние дела государств средствами трансграничного вещания и/или обеспечить эффективное решение споров по поводу международных нарушений в сфере трансграничного вещания;
— каким образом международное право может способствовать установлению сбалансированного и справедливого распределения потока информации между странами.
 
Библиография
1 См.: Всеобщая декларация прав человека и гражданина от 10 декабря 1948 г. Резолюция 217А (III). Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. — М., 1996. Т. 2. С. 8.
2 См.: Raboy M. Missed Opportunities: The Story of Canada’s Broadcasting Policy. — Buffalo, 1990. C. 21.
3 Днепровский А.Г. Правовые проблемы нового международного информационного порядка. — М., 1989. С. 19.
4 http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/291/16/IMG/NR029116.pdf?OpenElement
5 См.: ЮНЕСКО. 22 С/DR, 1983. 7 нояб. С. 289.
6 См.: Днепровский А.Г. Указ. соч. С. 19.
7 См.: Документ ООН № 119 (А/777) «Продолжение обсуждения проекта всеобщей декларации прав человека: доклад Третьего комитета». 10.12.1948. С. 440.
8 См.: История мировой журналистики. — Ростов на/Д, 2000. С. 318.
9 См.: Hatchen W. The World News Prism. — Ames, 1999. P. 55.
10 Подробнее об этом см.: Орлова В.В. Глобальные телесети новостей на информационном рынке. — М., 2003. С. 57—59.
11 Подробнее об этом см.: Canadian protection and promotion of broadcasting: A public policy constrained by global realities by Goldfarb, Rebecca Dina, Ph.D., Fletcher School of Law and Diplomacy (Tufts University), 1997.
12 Подробнее об этом см.: Емельянов Г.В., Лепский В.Е., Стрельцов А.А. Проблемы обеспечения информационно-психологической безопасности России // Информационное общество. 1999. № 3. С. 47—51; Лепский В.Е. Информационно-психологическая безопасность субъектов дипломатической деятельности / Дипломатический ежегодник—2002: Сб. ст. — М., 2003. С. 233—248.
13 См.: Месснер Е.Э. Всемирная мятежевойна. — М., 2004. С. 512; Freiherr F.A. Der Moderne Kleinkrieg als wehrpoliti-sches und militarisches Phanomen. — Wurzburg, 1972; Дробов М.А. Малая война. Партизанство и диверсии. — М., 1931.
14 См.: Крупнов Ю.В. Феномен мерцающих сознаний. 2005: http://www.kroupnov.ru/pubs/2005/04/08/10240/
15 См.: Он же. Как Россия сможет предотвратить пятую мировую войну. 2002: http://www.kroupnov.ru/pubs/ 2005/02/09/10403/#1-14; Громыко Ю. Оружие, поражающее сознание, — что это такое?; Кому будет принадлежать консциентальное оружие в XXI веке? // Приложение к журналу «Россия—2010». — М., 1996.
16 См.: Mass Media and National Development, Stanford University Press. 1964. Р. 65.
17 См.: Mass Communications and American Empire, Beacon Press. 1969. Р. 140.
18 Дебаты вокруг «нового информационного порядка» вылились в принятие Декларации ЮНЕСКО об основных принципах, касающихся вклада СМИ в укрепление мира и международного взаимопонимания, в развитие прав человека и в борьбу против расизма и апартеида и подстрекательства к войне 1978 года. В положениях декларации отмечается необходимость «устранить неравномерность в распространении информации, предназначенной для и исходящей из развивающихся стран, а также между этими странами» (ст. 6), а также поощрять «свободное, более широкое и более сбалансированное распространение информации» (п. 2 ст. 10). Правда, этот документ не обеспечивал создание механизмов, с помощью которых можно было решить обозначенные в нем проблемы.
19 См.: Communication and Society Today and Tomorrow. Many Voices One World. Unesco. — Paris, 1980. P. 31.
20 Там же.
21 В 2003 году США возобновили свое членство в ЮНЕСКО.
22 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 37/92 от 10.12.1982 «Принципы использования государствами искусственных спутников Земли для международного непосредственного телевизионного вещания» // http://www.un.org/russian/documents/instruments/docs_ru.asp?year=1980
23 См.: Орлова В.В. Глобальные телесети новостей на информационном рынке. — М., 2003. С. 73.
24 Каждый из перечисленных трансграничных телеканалов может преследовать одновременно несколько из обозначенных целей.