Требования принципа пропорциональности в сфере правоприменения

УДК 341:340.132

Страницы в журнале:  117-122

Ю.О. ЕВТОШУК,

аспирант юридического факультета Университета экономики и права «КРОК» (Украина) ammi10@mail.ru

На базе немецкой концепции пропорциональности систематизируются требования и критерии принципа пропорциональности в сфере правоприменения; раскрывается содержание принципа пропорциональности в сфере правоприменения, в частности, с помощью анализа практики Европейского суда по правам человека.

Ключевые слова: принцип пропорциональности, правоприменение, пригодность, необходимость, соразмерность, Европейский суд по правам человека.

Requirements of the Principle of Proportionality in the Right Application Sphere

Yevtoshuk Yu.

Based on the German concept of proportionality the requirements and criteria of the principle of proportionality in the field of law enforcement are classified, their contents are developed (in particular, with the accounting practices the European Court of Human Rights).

Keywords: principle of proportionality, suitability, necessity, proportionality in the narrower sense, European Court of Human Rights.

В  украинском праве вопрос о требованиях принципа пропорциональности (соразмерности) в сфере правоприменения не исследован в полной мере, хотя некоторые ученые обращают внимание на него в рамках анализа отдельных отраслей права или более общих тем[1]. Не уделяется этому вопросу должного внимания

и в юридической практике Украины. Например, в практике административного судопроизводства, несмотря на активное использование этого принципа, отсутствует обобщение определения и систематизации его требований. Решение такой проблемы могло бы не только способствовать единой практике административных судов в оценке правомерности деятельности субъектов властных полномочий, но и было бы полезным собственно для этих субъектов в их стремлении к правомерной деятельности. Систематизация и определение требований принципа соразмерности могут быть актульными и для других видов судопроизводства.

Несколько шире вопрос о требованиях принципа пропорциональности в сфере правоприменения исследуется в России. Например, содержательной в этом плане является работа известного ученого Д.И. Дедова[2], в которой принцип соразмерности раскрывается в сфере предпринимательства. Наша же цель — обобщить требования принципа пропорциональности для всех сфер правоприменения.

Особой популярностью принцип пропорциональности пользуется за рубежом, универсальный характер данного принципа делает его общим для всего европейского правового опыта. Требования этого принципа в сфере правоприменения основательно исследуются, в частности, в немецком праве.

Немецкая концепция пропорциональности в той или иной степени воспринята не только теорией права разных государств (в том числе России и Украины), но и практикой Европейского суда по правам человека (далее — Суд), который в свою очередь раскрывает требования принципа пропорциональности часто именно на основании рассмотрения конкретных ситуаций и фактов. В то же время надо отметить, что и в теории, и на практике существует ряд различий в описании этих требований, но в большей степени они носят терминологический характер.

Целью нашей работы является систематизация и определение на базе немецкой концепции пропорциональности (а также с помощью практики Суда) требований принципа соразмерности в сфере правоприменения в целом.

В немецкой правовой литературе выделяются следующие требования принципа пропорциональности: пригодность, необходимость и запрет преувеличения (соразмерность в узком смысле). Это означает, что публичная власть должна выбирать средство, пригодное для достижения поставленной цели (пригодность), которое в итоге наименьшим образом влияет на отдельную личность и на общественность (необходимость). Данное средство не должно применяться, если ожидаемые в связи с этим последствия выходят за рамки приемлемости по сравнению с предполагаемым успехом (принцип соразмерности в узком смысле или запрет преувеличения)[3]. Как видим, перечисленные требования распространяются как на сферу правотворчества, так и на область правоприменения, при этом являясь в целом схожими для них обеих.

Вместе с тем обратим внимание на то, что в юридической литературе указывается на зависимость способов достижения общественных целей от обстоятельств дела[4].

Описывая требования принципа соразмерности, исследователи отмечают: средство должно быть уместным в тех обстоятельствах, которые сложились, и не быть чрезмерным с точки зрения предмета, времени и места применения, а также круга лиц, которые им затрагиваются[5].

Это в свою очередь является особенностью, отличающей, на первый взгляд, подобные требования принципа соразмерности в сферах правоприменения и правотворчества. В отличие от правотворчества, где соразмерность законодательных средств имеет абстрактный характер, как и сама правовая норма, соблюдение упомянутых требований в сфере правоприменения зависит от конкретных обстоятельств дела. Остановимся на этом более подробно.

Требование принципа соразмерности в сфере правоприменения — пригодность — как и в правотворчестве, характеризуются следующими элементами: цель, которая должна быть достигнута; средство (мера), используемое для ее достижения; связь между ними. Государственный орган или должностное лицо может применять только то средство, которое предусмотрено законом, и для достижения лишь законных целей. Другими словами, несоблюдение принципа законности влечет автоматическую негодность средства, что в свою очередь обусловливает связь между принципами законности и соразмерности. Например, как следует из позиции Европейского суда по правам человека, если установлено, что вмешательство в право не было осуществлено «в соответствии с законом», вопрос обоснованности не нуждается в изучении[6].

Принцип соразмерности также тесно связан с принципом правовой определенности. Но если в правотворчестве такая связь требует четкого и ясного закона, то в правоприменении она означает, что органы публичной власти осуществляют только такое вмешательство в права или свободы лиц, которое установлено законом. То есть эти органы не должны допускать расширенного, суженного или неправильного толкования определенных законом оснований, способов и целей такого вмешательства, для достижения которых оно согласно закону может осуществляться. Соблюдение таких критериев оценивается с учетом конкретных обстоятельств дела. Например, в одном из своих решений Суд отмечает, что, как свидетельствуют факты дела, административный арест заявителя использовали для того, чтобы обеспечить его пребывание в качестве подозреваемого по уголовному делу в следственных органах, не обеспечивая при этом его процессуальных прав как подозреваемого, в частности, права на защиту. Лишь после окончания пятидневного административного ареста был решен вопрос о взятии его под стражу в качестве подозреваемого по уголовному делу в соответствии с положениями Уголовно-процессуального кодекса Украины 1960 года[7].

Указанные действия следственных органов, как считает Суд, не совместимы с принципом юридической определенности, являются произволом и противоречат принципу верховенства права[8].

Вместе с тем между вмешательством органа публичной власти и целью, ради достижения которой оно применяется, должна существовать четкая связь. Как и в правотворчестве, в правоприменении в основе цели лежат соответствующие публичные и частные интересы, однако они приобретают конкретно-правовой характер, поскольку связаны с определенными лицами и обстоятельствами. Поэтому и связь между средством и целью должна быть очевидной и достаточной в свете обстоятельств конкретного дела. Например, как следует из практики Суда, предел лишения избирательного права нельзя определять произвольно, принцип пропорциональности требует установки очевидной и достаточной связи между такой санкцией, с одной стороны, поведением и другими обстоятельствами, касающимися конкретного лица, с другой стороны. В частности, как считает Суд, непропорциональным является лишение права голоса 48 тыс. заключенных, поскольку лишение избирательного права не предусмотрено приговором по каждому конкретному делу, а следовательно, не является очевидной прямая связь между фактами каждого отдельного уголовного дела и таким лишением[9].

Еще одним требованием принципа соразмерности в правоприменении является необходимость, которая также оценивается в каждой конкретной ситуации. При одних обстоятельствах вмешательство в право или свободу будет необходимо, при других может стать чрезмерным или, наоборот, недостаточным. Чтобы не допустить этого, государственный орган или должностное лицо должно проанализировать в свете конкретных обстоятельств дела все возможные альтернативные меры, которые могут использоваться для достижения цели, и выбрать являющиеся наиболее взвешенными, последовательными в данной ситуации. Например, решая вопрос о необходимости установления государственной опеки над ребенком в аспекте защиты конвенционного права на уважение частной и семейной жизни, Суд, в частности, отмечает следующее:

— отобрание ребенка у родителей не может быть санкционировано без предварительного рассмотрения возможных альтернативных мер и должно оцениваться в контексте позитивной обязанности государства принимать взвешенные и последовательные меры по содействию воссоединению детей со своими биологическими родителями, заботясь при достижении этой цели о предоставлении им возможности поддерживать регулярные контакты между собой и, если это возможно, не допуская разделения братьев и сестер;

— сам тот факт, что ребенок может быть помещен в более благоприятные для его воспитания условия, не оправдывает того, что он принудительно отобран от родителей. Упомянутую меру нельзя оправдывать, ссылаясь исключительно на ненадежность ситуации, поскольку такие проблемы можно решить с помощью менее радикальных средств, не прибегая к разделению семьи, например, обеспечением целевой финансовой поддержки и социальным консультированием[10].

Если необходимость применения крайней меры в свете конкретной ситуации отпала, компетентные органы и их должностные лица должны перейти к более взвешенной мере, которая соответствует ситуации. Определяя границы применения силы для достижения законных целей, Суд признал непропорциональным применение оружия турецким патрульным на границе, в результате чего погиб человек. Суд это обосновал, в частности, фатальностью последствий применения смертельного оружия патрульным при отсутствии прямой угрозы его жизни или риска нанесения серьезного вреда ему и другим, а также фактом, что последний выстрел был сделан через несколько минут после первых двух, когда пострадавший уже ранен, обезврежен и когда можно было произвести его арест[11].

В свою очередь, соразмерность в узком смысле как требование принципа пропорциональности предполагает взвешивание всех обстоятельств дела для того, чтобы выяснить, не преобладают ли негативные последствия, которые влечет применение меры государственным органом или должностным лицом, над положительными последствиями от достижения цели, — иными словами, сбалансированы ли публичные и частные интересы в соответствующей правовой ситуации.

Во-первых, при применении ограничительных мер государственным органам и их должностным лицам следует оценить важность цели, на достижение которой направлены данные меры. При этом в случае недостижения весомой публичной цели негативные последствия должны иметь реальный риск наступления. Например, запрет деятельности политической партии может быть оправдан только очень серьезными нарушениями, например, такими как собрание с призывами к насильственному свержению правительства или какие-то другие посягательства на принципы плюрализма и демократии; ограничение органами государственной власти свободы собраний и объединений может быть пропорционально при условии, что существует реальный предполагаемый риск насильственных действий, подстрекательство к насилию или отрицание демократических принципов, причем, если это не подтверждено, запрет на проведение митингов не оправдан[12].

Во-вторых, государственные органы и их должностные лица должны оценить негативные последствия применения средств, направленных на достижение цели для лица, выяснив, не будет ли оно чрезмерным с точки зрения предмета, времени и места применения, а также круга лиц. Например, когда речь идет о противоправном поведении лица, компетентные органы и их должностные лица применяют меры, если действительно есть основания полагать, что лицо опасно и в случае неосуществления таких мер может быть причинен вред или же это привело бы к наступлению необратимых последствий; при этом применяются только те меры, которые соответствуют тяжести правонарушения[13].

В-третьих, государственные органы или их должностные лица в свете конкретной ситуации должны взвесить негативные последствия применяемых ими мер для соответствующего лица и негативные последствия в случае необеспечения весомого публичного интереса. Такое взвешивание отличается определенными особенностями в зависимости от правового вопроса. Например, некоторыми особенностями отличается балансирование интересов по делам о депортации иностранцев. Суд, оценивая пропорциональность такой меры, взвешивает следующие критерии: природу и серьезность совершенного заявителем правонарушения; длительность пребывания заявителя в стране, из которой его собираются выслать; истекшее время с момента совершения правонарушения, а также поведение заявителя в данный период; национальности различных лиц, имеющих отношение к делу; семейное положение заявителя, длительность пребывания в браке и прочие факторы, выражающие качество семейной жизни супружеской четы; знала ли супруга (супруг) о совершенном правонарушении, когда она (он) вступали в семейные отношения; есть ли дети в браке и, если да, их возраст. Тем не менее Суд также рассматривает серьезность трудностей, с которыми супруга (супруг) наверняка встретится в стране, где родился тот или иной из супругов, хотя тот простой факт, что лицо может столкнуться с определенными трудностями, сопровождая супругу или супруга, не может сам по себе исключать депортации из страны[14].

Взвешивание публичных и частных интересов может иметь и другие особенности в зависимости от специфики того или иного вопроса. Также следует иметь в виду, что часто обязательным условием в обеспечении соразмерности вмешательства в то или иное право является временный характер такого вмешательства. На это обращают внимание и некоторые исследователи, отмечая, что принцип пропорциональности требует, чтобы продолжительность отклонения от гарантированных фундаментальных прав и свобод была не избыточной по отношению к законным потребностям и интересам, которые дали повод для этого. Тогда, как они считают, и некоторые отклонения от данных свобод будут считаться приемлемыми в рамках Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года[15]. В частности, согласно ранее упомянутой практике Суда передачу ребенка под государственную опеку следует обычно рассматривать как временную меру, осуществление которой прекращается, как только позволяют обстоятельства.

Несоблюдение требования временного характера мер может привести не только к чрезмерному вмешательству в соответствующее право или свободу, но и к отмене их сути, о чем свидетельствует практика Суда. Например, Суд допускает введение некоторых ограничений избирательного права (в частности, отказ кандидату в регистрации на парламентских выборах) в качестве наказания. Но при этом необходимо соблюдать принцип пропорциональности, соответствующие меры должны носить временный характер (постоянное лишение права быть кандидатом в депутаты настолько ограничило пассивное избирательное право, что исказило его суть) и не могут быть применены автоматически (национальные органы, в том числе суды, в каждом конкретном случае должны определить, в течение какого времени ограничение права быть избранным как средство наказания остается пропорциональным поставленной цели)1. Исказить суть права может и несоблюдение других требований и критериев принципа соразмерности.

Вышеизложенное дает основания для следующего вывода: на базе немецкой концепции пропорциональности можно выделить три основных требования принципа пропорциональности в правоприменении: пригодность, необходимость и соразмерность в узком смысле. Реализация перечисленных требований в юридической практике зависит, в частности, от соблюдения государственными органами и их должностными лицами принципов законности, правовой определенности, а также ряда критериев, в том числе описанных в данной статье. В то же время требования принципа соразмерности в сфере правоприменения должны применяться в комплексе (нарушение одного из них повлечет несоблюдение принципа в целом) с учетом фактических обстоятельств дела и конкретных участников правоотношений.

Вместе с тем в зависимости от вопроса правоприменения упомянутые требования могут иметь свои особенности (в статье такие особенности показаны на примере вопроса депортации иностранцев). Они также могут приобретать дополнительные обязательные характеристики в некоторых вопросах (например, в вопросе об установлении над ребенком государственной опеки такой характеристикой является временный характер данных мер). Поэтому определенная в статье система критериев принципа соразмерности не имеет исчерпывающего характера.

Библиография

1 См., например:  Авер’янов В.Б., Пухтецька А.А. Проблеми адміністративного права та державного регулювання економіки  // Правова держава. Вип. 22. — К., 2011. C. 250—251; Майданик Р. Принцип пропорційності (спів розмірності) в цивільному праві України: поняття, межі, умови застосування // Юридична Україна. 2009. № 11. С. 47—55; Савчин М.В. Конституційне право України: підручник / відп. ред. проф. М.О. Баймуратов. — К., 2009. С. 595—596.

2 См.: Дедов Д.И. Реализация принципа соразмерности в правовом регулировании предпринимательской деятельности: дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2005.

3 См.: Creifelds Rechtswцrterbuch, 19. Auflage, Verlag C.H. Beck — Mьnchen, 2007. S. 1248; Hans J. Wolff/Otto Bachof/Rolf Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Auflage, Verlag C.H. Beck. S. 350.

4 См.: Аллан Т.Р.С. Конституційна справедливість. Ліберальна теорія верховенства права / пер. з англ. Р. Семківа. — К., 2008. С. 151—152.

5 См.: Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской конвенции: учеб. пособие для вузов. — М., 2004. С. 271—272.

6 См.: Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Пантелеєнко проти України» від 29 червня 2006 року (п. 53) // Офіційний Вісник України. № 19. Ст. 783.

7 Утрачивает силу в связи с принятием нового.

8 См.: Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Доронін проти України» від 19 травня 2009 року // Офіційний Вісник України. 2011. № 68. Ст. 2619.

9 См.: Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Герст проти Сполученого Королівства» (№ 2) Комюніке Секретаря Суду // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. 2006. № 4. С. 182—188.

10 См.: Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Савіни проти України» від 18 грудня 2008 року // Офіційний Вісник України. 2009. № 84. Ст. 2852.

11 См.: Рішення палати Європейського суду з прав людини у справі «Какуллі проти Туреччини» від 22 листопада 2005 року // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. 2007. № 1. С. 177—182.

12 См.: Рішення Палати Європейського суду з прав людини у справі «Християнська демократична народна партія проти Молдови» від 14 лютого 2006 року // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. 2007. № 2. С. 171—173; Рішення Палати Європейського суду з прав людини у справі «Станков та об’єднана македонська організація «Ілінден проти Болгарії» від 2 жовтня 2001 року // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі.  2001. № 4. С. 47—50.

13 См.: Рішення Палати (Європейський суд з прав людини у справі) у справі «Цеков проти Болгарії» від 23 лютого 2006 року // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі.  2007. № 2. С. 183—187; Комюніке Секретаря Європейського суду з прав людини стосовно рішення у справі «Ладент проти Польщі» // Юридичний вісник України. 2008.

№ 37. С. 12.

14 См., например: Постановление Европейского суда по правам человека «Бултииф (BOULTIF) против Швейцарии» от 02.08.2001. URL: http://www.echr.ru/documents/decisions.htm

15  Theory and Рractice of the European Convention on Human Rights. — Martinus Nijhoff Publishers, 1998. С. 80.