Трудный путь к миропорядку, основанному на праве

А.А. НЕМЧУК,

кандидат политических наук, докторант кафедры внешнеполитической деятельности России Российской академии государственной службы при Президенте РФ

Подобно каждому человеку, и государство, и международное сообщество в целом отсчитывают собственную историю и все отдельные ее периоды от каких-либо особенных, знаковых событий. Однако чаще всего эти события связаны с катастрофами, войнами, а теперь еще и с террористическими актами. Можно спорить о том, является 11 сентября 2001 г. началом новой эпохи или нет, но нельзя отрицать, что эта дата стала началом осознания необходимости изменения правопорядка. Пришло понимание неэффективности международных политических и правовых институтов, созданных для того, чтобы не допустить третьей мировой войны. ООН оказалась столь же бессильной в борьбе с угрозой миру и безопасности, как и Лига Наций.

За год до разрушения Всемирного торгового центра, 8 сентября 2000 г., в Декларации тысячелетия ООН провозгласила, что международное право должно обладать верховенством в международных отношениях и во внутренних делах государств. Само это заявление стало важным событием в жизни мирового сообщества. Но наполнение этой Декларации реальным содержанием, несомненно, займет еще много лет.

Можно говорить о том, что право силы сохранит свои позиции, поскольку против силы часто применяется также только сила, пусть даже основанная на праве. Применение вооруженной силы правомерно лишь по решению Совета Безопасности ООН или при осуществлении государством права на самооборону в случае вооруженного нападения на него. Даже когда страна предпринимает ответные военные действия, она должна осущест-влять их в рамках правил ведения войны и незамедлительно, после нападения, сообщить о начале военных действий Совету Безопасности ООН. Применять ответные меры страна, подвергшаяся агрессии, может только по решению Совета Безопасности ООН. Но, как известно, практика часто не совпадает с буквой закона.

Это положение чем-то напоминает гипотетическую ситуацию, не без иронии предсказанную У. Черчиллем. Ознакомившись с проектом Устава Лиги Наций, он заявил, что единственным оружием Лиги Наций в разрешении международных споров могут стать телеграммы, которые эта организация одну за другой будет направлять конфликтующим сторонам. Правда, следует признать, что ООН в своем Уставе воспроизвела Статут Лиги Наций и ее главных органов, хотя и внесла изменения в положения об их компетенции. Некоторые учреждения Лиги Наций вошли в состав ООН почти без изменений. Среди них — Международный суд, сменивший Постоянную палату международного правосудия. Поэтому был прав лорд Сесил, участник и самой первой Ассамблеи Лиги Наций, и самой последней, состоявшейся в апреле 1946 года. По его мнению, высказанному в приветствии к Ассам-блее, поражение во Второй мировой войне потерпели не народы, присоединившиеся к Лиге, а их правительства.

На финальной в истории Лиги Наций Ассамблее был, помимо прочего, заслушан доклад Постоянной палаты международного правосудия. Это дает основание рассматривать Международный суд как организацию, обеспечившую преемственность международной правовой традиции. Международный суд ООН строит свою деятельность на основе не только права, но и справедливости. Так, согласно ст. 38 Статута урегулирование споров на основе международного права означает применение: а) международных конвенций, как общих, так и специальных, устанавливающих правила, определенно признанные спорящими государствами; б) международных обычаев как доказательства всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; в) общих принципов права, признанных цивилизованными нациями; г) судебных решений и доктрин наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм.

Эта же статья Статута устанавливает, что обязанность Международного суда принимать решение по спорам на основе международного права не ограничивает его права разрешать дела ex aequo et bono (по справедливости и доброй совести), если стороны с этим согласны. Вероятно, в этом положении отразился политический романтизм, свойственный межвоенному периоду. Но он никак не соответствовал международным реалиям. Тем не менее и рядовым гражданам, и политикам, пережившим Первую мировую войну, казалось, что избежать новой войны можно, если обратиться не к политике и праву, а к природе человека.

Оказалось, что изменить природу человека в столь короткие сроки невозможно. А вот вера в вероятность этого, несмотря на ужасы Второй мировой войны, сохранилась. И Устав ООН (неотъемлемой составной частью которого является Статут Международного суда) унаследовал несвойственные документу, на котором базируется современный миропорядок, романтические начала. Разумеется, они глубоко скрыты за буквой Устава, однако их нельзя не увидеть, когда, например, говорится, что государства могут заблаговременно выражать свое согласие на обязательное применение тех или иных процедур урегулирования возникающих между ними разногласий.

За послевоенный период международная судебная система приобрела весьма разветвленный характер, включив, например, Европейский суд, Европейский суд по правам человека, Межамериканский суд по правам человека, Суд  Восточно-Африканского сообщества, Исламский суд, Экономический суд СНГ и др. Их появление стало отражением институционализации миропорядка, причем институционализации в правовой сфере. Однако при несомненной позитивности этого процесса следует учитывать, что далеко не все страны готовы к принятию таких институциональных преимуществ глобализации.

Почему так происходит? На самом деле ответ на этот вопрос очевиден. Если существует наднациональный орган, имеющий возможность обязать государство исполнять ту или иную международно-правовую норму, то, по логике, он должен иметь также и возможность наказывать за нарушение. Поэтому данная ситуация становится реальной только при готовности субъектов права утратить какую-то долю своего суверенитета. В частном (обыкновенном) праве обязанности и законодателя, и исполнителя решения законодателя принимает на себя государство. А как выстраивать эти отношения, если они касаются не частного, а международного права? Кто тогда должен взять на себя роль третьей силы?

Пока ни один из имеющихся международных институтов не соответствует этой роли. Ни ООН с Международным судом, ни тем более региональные судебные органы. Отсутствие такого органа, как, впрочем, и актуальность его создания, проявились в связи с ростом угроз со стороны международного терроризма. И в этом свете события 11 сентября 2001 г. действительно можно рассматривать как своеобразную границу эпох, которым свойствен не только разный уровень угроз, но и разный уровень правосознания.

Согласно новым требованиям к правосознанию, создание наднационального органа, принимающего в виде законов межгосударственные правила поведения, должно быть дополнено готовностью граждан принимать эти правила к исполнению. В таком случае снимается, хотя бы частично, вопрос о совместимости глобализации с демократией.

Глобализация многие внутренние угрозы правопорядку превращает во внешние — в угрозы миропорядку. Для придания мировому правопорядку стабильности, для обеспечения его безопасности, как и безопасности каждой отдельной страны, требуется серьезная корректировка действующего международного права. Пока этого не произойдет, право по-прежнему будет ориентироваться на сильного, способного вызывать шок и трепет в прямом смысле. Операция США и их союзников в Ираке убедительно продемонстрировала слабость современного международного права. Понятно, что для борьбы с терроризмом необходимы согласованные международные усилия по созданию межгосударственных вооруженных формирований, которые подчинялись бы не отдельно взятому правительству, а всему мировому сообществу в лице какого-либо органа. Недостаток ООН в этом плане очевиден. Поскольку число ее членов приближается к двумстам, основные решения принимаются Советом Безопасности, дискуссии по реформированию которого не утихают уже много лет.

Создание нового органа, обладающего высшей юрисдикцией, требует осознанной отдачи части государственного суверенитета этому органу. Разумеется, появление подобного органа вызывает множество вопросов. Среди них немало организационных, но гораздо больше — принципиальных, в том числе тех, на которые нельзя ответить, ориентируясь на имеющиеся международные институты судебной власти.

Основное различие между действующими судебными органами и тем, который мог бы стать необходимой частью глобального управления, лежит в области суверенитета. Однако опыт каждого из них, начиная с послевоенных Нюрнбергского и Токийского трибуналов и заканчивая Страсбургским судом по правам человека, непременно должен быть учтен. Это не означает, что наследие прошлых и политико-правовое значение ныне функционирующих судов не должно быть использовано при создании нового. Главное отличие нового суда  должно состоять в том, что в его юрисдикцию будет входить разрешение споров между мировым сообществом и отдельным государством. Особенно тем, которое в любой форме является спонсором международного терроризма.

Насколько соответствуют потребностям формирующегося правопорядка возможности Международного уголовного суда? Со времени его учреждения на основе Римского статута, принятого в 1998 году и вступившего в силу 1 июля 2002 г., статут подписали 139 государств и 92 его ратифицировали. Но этот суд наделен мандатом судить не государства, а физических лиц. Юрисдикция Международного уголовного суда распространяется на следующие преступления: геноцид, агрессию, преступления против человечности, военные преступления. Международный уголовный суд является независимым международным органом и может действовать без особого мандата со стороны ООН. Для того чтобы суд начал процесс по тому или иному преступлению, требуется либо согласие государства, гражданином которого является преступник, либо же согласие того государства, на территории которого было совершено преступление. Кроме того, Международный уголовный суд может рассматривать дела, направленные ему Советом Безопасности ООН. Однако три страны — постоянные члены Совета Безопасности ООН: Китай, Россия и США — так и не ратифицировали Римский статут. Может быть, пока Международный уголовный суд занимается расследованием преступлений в Уганде и Конго, отсутствие стран — членов Совета Безопасности среди стран, ратифицировавших Статут Международного уголовного суда, и не сказывается на эффективности его работы. Важно, чтобы международные правовые нормы носили универсальный характер, а международные судебные институты в своих действиях не наталкивались на процедурные барьеры, за которыми скрываются более серьезные политические проблемы.

Именно из-за таких проблем вне Международного уголовного суда остаются не только перечисленные страны, но и Индия, Индонезия, Пакистан и Турция. Каждая из этих стран имеет свои причины не торопиться с подписанием Римского статута. Поскольку для Международного уголовного суда нет разницы, в отношении какого народа совершается геноцид (собственного или чужого), власти, повинные в этом преступлении, если оно касается внутренних конфликтов, должны предстать перед судом, но только в случае ратификации страной Римского статута. Можно предположить, что международных судей, стремящихся установить в мире, и особенно среди глав суверенных государств, атмосферу «сдерживания» и неминуемой ответственности за свои действия, профессионально заинтересуют преследования национальных и религиозных меньшинств в Тибете и мусульман в Синьзян-Уйгурском автономном округе Китая, сепаратистов в Кашмире, курдов в Турции, угнетение национальных меньшинств в Индонезии.

Самым активным противником Международного уголовного суда являются Соединенные Штаты. США отозвали подпись своей страны под Статутом и предложили предоставить американским военным, входящим в международные миротворческие контингенты, иммунитет. Но вероятность того, что американские военнослужащие будут осуждены Международным уголовным судом, ничтожно мала. Это предположение основывается на том, что суд обязан уважать двусторонние соглашения о выдаче военных преступников. США имеют такие соглашения более чем со ста странами. А согласно данным договоренностям, судить граждан США могут только американские суды.

Соединенные Штаты предлагали наделить страны, являющиеся постоянными членами Совета Безопасности ООН, правом вето на дела, поступающие в Международный уголовный суд. Но, во-первых, Международный уголовный суд — независимый институт, а во-вторых, при внесении такой поправки исчезла бы его универсальность и Международный уголовный суд превратился бы в суд, где избранные государства были бы неподсудными.

Наиболее последовательными сторонниками Международного уголовного суда являются европейцы, активно поднимавшие вопросы наказания за преступления против прав человека и до начала работы этого суда. Например, правосудие Бельгии применило положение национального законодательства, позволяющее местным судам рассматривать дела о геноциде и военных преступлениях вне зависимости от того, кем и где они были совершены. Еще в 2001 году был принят к рассмотрению иск против израильского премьера Ариэля Шарона, обвиненного группой ливанцев в организации резни в лагерях палестинских беженцев Сабра и Шатила в 1982 году. Также были заведены дела на главу Палестинской автономии Ясира Арафата и кубинского лидера Фиделя Кастро. Но в феврале 2002 года Международный суд запретил бельгийским судам преследовать иностранных военных и политических деятелей. После этого надежды европейских правозащитников сконцентрировались на деятельности Международного уголовного суда. Имеется международная Коалиция за создание Международного уголовного суда, члены которой, помимо пропагандистской работы среди населения, направили открытое письмо Генеральному секретарю ООН, где высказывается предупреждение против позиции США, фактически ставящей членов миротворческих миссий вне закона даже в случае совершения ими уголовных преступлений.

Противники создания Международного уголовного суда исходят из того, что в мире действует ряд специализированных судебных учреждений, рассматривающих преступления, совершенные во время отдельных региональных конфликтов: в бывшей Югославии, в Руанде, в Сьерра-Леоне. А некоторые члены Парламентской ассамблеи Совета Европы выступают за учреждение международного трибунала по Чечне, на что их ориентирует подготовленный в начале марта 2003 года немецким депутатом от СДПГ Рудольфом Биндигом доклад о состоянии прав человека в Чечне и принятый на его основании юридической комиссией Парламентской ассамблеи проект резолюции ассамблеи. Сам Р. Биндиг понимал, что шансов создания такого органа практически нет, ибо Россия как постоянный член Совета Безопасности ООН (а такой суд должен быть учрежден именно этим органом, как, например, и Международный трибунал по бывшей Югославии) может легко заблокировать такую инициативу. Поэтому Р. Биндиг считает, что его проект будет способствовать тому, чтобы сами российские власти стали стремиться предать виновных в нарушении прав человека в Чечне суду.

Разумеется, было бы наивным ожидать, что создание новых международных институтов окажется быстрым и легким процессом. В мире до сих пор наблюдаются серьезные различия между отдельными правовыми массивами. Кроме того, ареалы распространения правовых систем приобретают более размытые границы в результате интеграционных процессов, охватывающих различные регионы мира, международной миграции, культурного взаимодействия. Необходимо также учитывать, что в каждой стране сформировалась своя собственная правовая культура, которая определяет стереотипы правового поведения граждан и решения, принимаемые ими в правовой сфере. В том числе решения судиться с властями. А как показывает мировая практика, поводов для этого более чем достаточно. Например, в 2002 году в Канаде несколько десятков инвалидов Второй мировой войны подали в суд на федеральные власти, требуя возмещения материального ущерба, нанесенного им по вине государства. После окончания войны все доходы ветеранов-инвалидов, находившихся на государственном иждивении (на пенсии по инвалидности), автоматически перечислялись на особые государственные банковские счета. Проценты на деньги, находившиеся на этих счетах, не начислялись. В 1996 году, когда ветеранов осталось немного, правительство распорядилось начать начисление процентов, оговорив, что это распоряжение не имеет обратной силы. Это побудило ветеранов и их родственников искать правды в суде, который и поддержал истцов.

Терроризм также является причиной обращения граждан в суды. Крупнейшая национальная правозащитная организация США — Американский союз гражданских свобод — в декабре 2001 года подала в суд на министерство юстиции США, которое, по мнению правозащитников, незаконно засекретило информацию о сотнях лиц, задержанных по подозрению в причастности к терактам 11 сентября. Правозащитники потребовали опубликовать имена всех арестованных, а также указать обстоятельства и причины их задержания. По словам министра юстиции Джона Эшкрофта, публикация помешала бы работе американских спецслужб, зато была бы очень полезна членам террористической организации «Аль-Каида». Тем не менее федеральный суд Нью-Джерси вынес решение в пользу истцов. Но министерство юстиции подало апелляцию.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что с юридической точки зрения граждане зарубежных стран неплохо ориентируются в международных проблемах, и знают о том, что предметом судебного разбирательства может быть вопрос, имеющий причины, лежащие за государственными границами. Однако иногда такие причины ведут к появлению законов, которые иначе как дурацкими не назовешь. Например, в американском штате Западная Виргиния запрещено иметь в собственности красный или черный флаги — символы соответственно коммунизма и пиратства. А ядерное оружие, по мнению законодателей Юты, необходимо искать не только в странах «оси зла», но и у собственных граждан. В Юте не запрещено владение ядерными взрывчатыми устройствами, атомными, водородными или нейтронными бомбами. Зато существует особый закон, запрещающий взрывать ядерные устройства. А вот власти Австралии решили позаботиться об иностранных туристах, а заодно с ними и о тех австралийцах, которые из экологических соображений стали совершать паломничества к местам гибели китов. Опасения вызывало то, что вокруг лежащего на мелководье кита обычно собирается множество акул. Это привело к принятию закона, запрещающего приближаться к трупам и скелетам китов ближе чем на сто метров. Но закон принимался так поспешно, что не уточнил, к каким китовым трупам людям запрещено приближаться. Поэтому посетители зоологических музеев рискуют стать нарушителями этого закона.

Понятно, что создание глобального правового пространства зависит не от того, будут или нет иностранцы целоваться в международных поездах, пока эти поезда движутся по территории Франции, а также не от того, с какого конца они разбивают вареное яйцо, находясь в Англии, и от других подобных законов. Создание такого пространства тесно связано с развитием международных политических и экономических процессов, с международным сотрудничеством по борьбе с терроризмом.

Глобализация, раздвигая национальные и региональные рамки этих процессов, несомненно, требует совершенствования международного правопорядка. Когда-то в прошлом при рождении классической теории разделения властей судебная власть получила название «третьей власти». А в практике многих суверенных государств она оказалась такой и по значимости. Но при том миропорядке, когда роль постсуверенных отношений будет только возрастать, эта постсуверенная «третья власть» может явиться гарантией того, что глобальное управление станет все больше ориентироваться на решение общемировых проблем, а не на интересы отдельных государств.