Укрепление президентской власти в России как необходимое условие противодействия центробежным тенденциям в государственном управлении

УДК 342.5 

Страницы в журнале: 16-21

В.В. ГОНЧАРОВ,

директор Научно-исследовательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества,

С.М. ЖИЛИН,

заместитель начальника отдела Департамента имущественных отношений Краснодарского края

Статья посвящена исследованию современных проблем и путей укрепления президентской власти в Российской Федерации как необходимого условия противодействия центробежным тенденциям в государственном управлении. Обосновывается необходимость централизации исполнительной вертикали в стране, главное место в которой должен занять институт главы государства. Проведен анализ основных проблем, препятствующих централизации системы государственного управления, разработан ряд мероприятий по их разрешению.

Ключевые слова: государственное управление, президентская власть, центробежные тенденции, Российская Федерация, необходимое условие, исполнительная вертикаль, глава государства, проблемы, мероприятия, централизация, исполнительная власть.

Strengthening of the presidential power in Russia as necessary condition of counteraction to centrifugal tendencies in the government

The article is devoted research of modern problems and ways of strengthening of the presidential power in the Russian Federation as necessary condition of counteraction to centrifugal tendencies in the government. The author proves necessity of centralization of an executive vertical for the country the basic place in which should occupy the institute of the head of the state. In work the analysis of the basic problems interfering centralization of system of the government is carried out, a number of actions for their permission is developed.

Keywords: the government, the presidential power, centrifugal tendencies, the Russian Federation, a necessary condition, an executive vertical, the head of the state, problems, actions, centralization, executive power.

В  современном мире существование и динамичное развитие крупного, а тем более многонационального государства, которым является Российская Федерация, возможно лишь на основе грамотного сочетания централизма и децентрализации в государственном управлении.

С одной стороны, чрезмерная централизация государственной власти в стране, подавление центром любой инициативы и предложений в области государственного управления, исходящей от региональных властей, приводят к потере заинтересованности местных элит в перспективах развития единого государства, нагнетанию недовольства действиями центральной власти, застою в экономике и социальной сфере[1].

С другой стороны, неограниченная децентрализация власти в стране, рост влияния регионов и их независимость в решении местных вопросов ведут к возникновению и усилению центробежных тенденций в государственном управлении, что в итоге подрывает саму возможность существования единого государства и ведет его к распаду (ярким примером данного процесса можно считать развал СССР как союзного государства в 1991 году). Распадом Российской Федерации чуть не закончился в 1990-х годах объявленный Б.Н. Ельциным «парад суверенитетов», который активно поддержали и которым воспользовались не только главы сепаратистски настроенных республик в составе России, но и лидеры ряда иных регионов страны[2].

Представляется, что сохранение Российской Федерации как единого и самостоятельного государства, а также обеспечение ее динамичного развития возможно лишь путем восстановления и поддержания баланса централизма и децентрализации в государственном управлении, который ныне утрачен в силу преобладания центробежных тенденций.

Центробежные тенденции в государственном управлении в России в настоящее время проявляются в следующих формах и процессах.

1. Явный и скрытый сепаратизм в деятельности ряда региональных элит, в основном в республиках, входящих в состав Российской Федерации (Чеченской, Татарстане, Ингушетии). Данный сепаратизм заключается в высоком уровне коррупции в местном и региональном государственном аппарате, в подчеркивании местными властями своей самостоятельности и независимости от федерального центра, а в отдельных случаях и в попытках открытого вооруженного противостояния федеральной государственной власти, в воспрепятствовании наведению конституционного правопорядка и борьбе с организованной и этнической преступностью[3].

2. Стремление отдельных субъектов выйти из состава Российской Федерации (так, власти Чеченской Республики в 1990-е годы неоднократно, начиная с Д. Дудаева, заявляли о своей независимости, провозглашая Чеченскую Республику самостоятельным государством). Представляется, что в случае усугубления экономического кризиса в стране, значительного падения ВВП и уровня жизни населения в ряде регионов-доноров могут возобновиться разговоры об отделении от Федерации (с образованием в последующем «Уральской Республики», «независимого Татарстана» и т. д.)[4].

3. Неисполнение и несоблюдение на местах федерального законодательства, что подрывает и без того хрупкое единое правовое пространство Российской Федерации. Подчас в качестве причин неисполнения федеральных актов в регионах называют отсутствие достаточного бюджетного финансирования, их непродуманность и невозможность внедрения в отдельных субъектах России. Так, региональные власти повсеместно саботируют исполнение и без того ограниченного в части льгот и денежных компенсаций печально известного Федерального закона № 122-ФЗ[5].

4. Несоответствие отдельных положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также регионального законодательства Конституции РФ и федеральному законодательству, что также делает невозможным построение единого правового пространства в стране.

В течение 1999—2008 гг. подавляющее большинство региональных уставов и конституций было приведено в соответствие федеральному законодательству, однако органами юстиции ежегодно выявляется множество региональных нормативных правовых актов, признаваемых противоречащими федеральному законодательству. Так, по данным Министерства юстиции РФ, на территории Южного федерального округа только в 2007 году выявлено 702 подобных нормативных правовых акта, а в 2001—2007 гг. их число превысило 6000.

5. Тенденция к несменяемости региональных элит (особенно в республиках, входящих в состав Российской Федерации) и отсутствие ротации чиновничьих кадров. Например, Ю. Лужков и М. Шаймиев возглавляют свои регионы уже длительный срок.

В качестве причин, лежащих в основе возникновения и развития центробежных тенденций в государственном управлении, можно назвать следующие:

1) несовершенство действующего российского законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне, особенно в части противодействия региональному сепаратизму и узурпации власти на местах. Несмотря на то что за последние 10 лет в регионах было признано не соответствующими Конституции РФ и федеральному законодательству множество нормативных правовых актов, а Конституционный суд РФ признал неконституционными положения более чем трех десятков региональных уставов и конституций, к уголовной ответственности не был привлечен ни один руководитель субъекта Российской Федерации. В то же время за издание актов, противоречащих действующему законодательству, и ряд должностных преступлений к уголовной ответственности привлечены многие руководители муниципальных образований (например, глава Краснодара Н.В. Приз)[6];

2) высокий (по сравнению с развитыми государствами) уровень коррупции в региональных органах государственной власти и органов местного самоуправления, усугубляемый клановостью, этнической организационной преступностью, сращиванием в ряде регионов преступного сообщества с государственным аппаратом[7];

3) отсутствие действенного механизма федерального контроля за нормотворчеством и правоприменительной деятельностью региональной власти;

4) несовершенство механизма обеспечения исполнения федерального законодательства в субъектах Российской Федерации.

Представляется, что в качестве основного средства противодействия центробежным тенденциям в государственном управлении в стране может выступать последовательное укрепление власти Президента РФ наряду с участием в этом процессе органов прокуратуры, правительства, Федерального собрания, а также иных федеральных и региональных органов власти.

Роль и место главы государства в централизации государственного управления несут особый и исключительный характер в силу ряда обстоятельств.

Во-первых, согласно положениям ст. 80 Основного Закона именно Президент РФ определен в качестве гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Во-вторых, глава государства фактически возглавляет всю систему исполнительной власти в стране, а в силу непосредственного участия в формировании судебных органов, органов прокуратуры, в избрании руководителей российских регионов и при наличии полномочий по отрешению от должности различных должностных лиц органов государственной власти — выступает в роли системообразующего органа государственной власти, возвышаясь над всей системой государственного аппарата.

В-третьих, поскольку главе государства напрямую подчинены силовые министерства и ведомства и у него имеется собственный аппарат — Администрация Президента РФ, а также система полномочных представителей в федеральных округах и органах власти, он обладает наибольшей оперативностью в принятии решений по обеспечению единства и целостности страны, работоспособности всех ветвей государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.

В-четвертых, именно президентская власть в силу ее единоначалия отождествляется у населения страны с централизующим государственным фактором. Тем более что исторически гражданам России присуща склонность к авторитарному правлению и жесткому администрированию различных сторон жизнедеятельности общества. Именно сильная и крепкая президентская власть сможет выступить в качестве цементирующего звена системы государственной власти в нашей стране.

Однако проведение последовательного процесса укрепления президентской власти в Российской Федерации связано с рядом проблем.

1. Исходя из Конституции РФ неясны пределы полномочий главы государства по централизации государственной власти. Так, в кадровой сфере неопределенность конституционной формулы по поводу совместной процедуры назначения на должность и освобождения от должности высших должностных лиц государства (в частности, ст. 83 Конституции РФ) приводит к спорам о разграничении компетенции главы государства, Совета Федерации и Государственной думы. В постановлении Конституционного суда РФ от  01.12.1999 № 17 было установлено, что Президент РФ как глава государства несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (части 1 и 2 ст. 80, ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), в силу своего конституционного статуса он не обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции РФ и законов правовые акты (ст. 90) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы[8]. Таким образом, Конституционный суд РФ без достаточных на то конституционных оснований расширил полномочия главы государства в решении данного вопроса, поставив главу прокуратуры в зависимое положение от президента страны[9].

Неясен вопрос с объемом скрытых полномочий главы государства, под которыми отдельные ученые понимают полномочия Президента РФ, предусмотренные ст. 80 Конституции РФ[10]. Широко сформулирована функция Президента РФ по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности. Ссылка на то, что это будет произведено в установленном Конституцией РФ порядке, довольно туманна и не предусматривает четкого механизма осуществления.

2. В действующем законодательстве представляется довольно неоднозначным определение Президента РФ в системе органов государственной власти в целом и органов исполнительной власти в частности в качестве системообразующего центра власти в стране. Чтобы подчеркнуть место главы государства в качестве органа, возглавляющего систему исполнительной власти, следует внести соответствующие изменения в ст. 80 Конституции РФ, прямо обозначив, что Президент РФ является главой государства и возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

3. Возможности укрепления и централизации президентской власти посредством создания новых контролирующих государственных органов сужены в силу и без того раздутого государственного аппарата. Число чиновников в России на душу населения уже в несколько раз больше, чем в последние годы существования СССР, и превышает соответствующие показатели в зарубежных государствах, в частности в США. Наличие большой армии чиновников порождает в чиновничьей среде правовой нигилизм и дублирование полномочий[11]. Назрела необходимость проведения тщательной ревизии системы органов исполнительной власти на федеральном уровне, сокращения штатов федеральных министерств, служб и агентств, а также их территориальных подразделений.

4. В системе исполнительной власти страны (не исключая и Администрацию Президента РФ) главной проблемой является слабая исполнительская дисциплина. Даже распоряжения и указания главы государства в большинстве случаев либо игнорируются, либо выполняются не в полном объеме (о чем неоднократно заявляли В.В. Путин и Д.А. Медведев)[12]. Причем процент выполненных поручений главы государства и вышестоящих органов исполнительной власти, а также эффективность их исполнения снижаются по мере удаления государственных органов по властной вертикали. Кроме того, наблюдается опасная тенденция, в соответствии с которой число эффективно выполненных президентских поручений в республиках в составе Российской Федерации ниже в 2,5 раза, чем аналогичные показатели в областях и краях России[13].

5. Достаточно серьезной проблемой, сопутствующей укреплению президентской власти в России, является отсутствие реальных полномочий у органов президентского контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства в системе исполнительной власти и в региональных органах государственной власти (например, Государственного совета РФ и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах). Полагаем, что только совещательных, согласующих и консультативных функций недостаточно для противодействия центробежным тенденциям в государственном управлении[14].

6. Крайне необоснованным является предусмотренное Конституцией РФ ограничение числа сроков пребывания Президента РФ в своей должности, что также не способствует усилению и укреплению самого института Президента РФ. Само положение о двух сроках последовательного пребывания в должности главы государства является слепым копированием американского законодательства, при этом игнорируется ряд обстоятельств.

Во-первых, ограничение числа сроков пребывания главы государства в США скорее дань сложившемуся правовому обычаю, чем четкая законодательная норма. Например, Ф.Д. Рузвельт пребывал в должности главы государства четыре срока подряд. Это было обусловлено нежеланием граждан страны сменой лидера  вводить в штопор систему государственного управления, а также пониманием того, что отказ от централизации власти, проводимой курсом Рузвельта, может привести к распаду США как самостоятельного государства.

Во-вторых, в мире обозначилась тенденция к увеличению как числа сроков пребывания главы государства у власти, так и их продолжительности (например, Белоруссия, Франция).

Представляется, что решение современных проблем, связанных с укреплением президентской власти в Российской Федерации в целях противодействия центробежным тенденциям в государственном управлении, возможно путем проведения ряда последовательных мероприятий.

Для стабилизации системы президентской власти в России необходимо изменить ст. 81 Конституции РФ, увеличив продолжительность срока, в течение которого лицо может занимать должность президента, до семи лет. В качестве компенсационной нормы к данным изменениям можно предусмотреть в той же статье ограничение на избрание гражданина страны на должность главы государства по возрасту (не старше 65 лет). Оно содержалось в ранее действовавшей Конституции (Основном Законе) РСФСР — от 12.04.1978. Отсутствие в ныне действующей Конституции РФ нормы, ограничивающей предельный возраст кандидата на должность Президента РФ, было обусловлено необходимостью обеспечить Б.Н. Ельцину возможность избрания на должность главы государства два срока подряд.

Для усиления роли и значимости института Президента РФ в системе органов государственной власти следует существенно расширить и детализировать полномочия главы государства посредством внесения в Конституцию РФ соответствующих дополнений. Так, необходимо предусмотреть возможность введения на территории отдельных субъектов Российской Федерации прямого президентского правления в случае реальной угрозы территориальной целостности страны или попыток узурпации власти региональными органами государственной власти. В связи с этим предлагается дополнить Конституцию РФ статьей 87.1 следующего содержания:

«Статья 87.1

1. Президент Российской Федерации в случае возникновения на территории субъекта Российской Федерации реальной угрозы суверенитету России, ее независимости и государственной целостности путем захвата власти или присвоения властных полномочий, в целях обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан вводит на территории данного субъекта Российской Федерации прямое президентское правление с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

2. Президент Российской Федерации в период действия на территории субъекта Российской Федерации прямого президентского правления вправе отстранить от должности любое должностное лицо органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также распустить законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации.

3. Режим прямого президентского правления определяется федеральным конституционным законом».

При этом ч. 1 ст. 102 Конституции РФ следует дополнить пунктом «к» следующего содержания:

«к) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении на территории субъекта Российской Федерации прямого президентского правления».

В целях укрепления института главы государства и централизации системы государственного управления следует существенно расширить функции органов президентской власти — полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и Государственного совета РФ. Для решения стоящих перед главой государства задач по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти с другими ветвями власти следует закрепить статус Государственного совета РФ в Конституции РФ, дополнив ее ст. 85 частью 3 следующего содержания:

«3. Для обеспечения согласованного функционирования и развития органов государственной власти Президент Российской Федерации образует Государственный совет Российской Федерации, состав и порядок деятельности которого определяются федеральным конституционным законом».

В соответствующем федеральном конституционном законе о Государственном совете Российской Федерации данному органу власти необходимо предоставить следующие полномочия:

— право законодательной инициативы, дополнив предусмотренный ст. 104 Конституции РФ перечень органов власти, обладающих таким правом;

— право направлять представления на имя Президента РФ в случаях, предусмотренных действующим законодательством, об отстранении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также о роспуске законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации;

— право согласования представляемых Президенту РФ кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) для последующего их направления в законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации.

В целях улучшения механизма контроля и надзора за деятельностью региональных органов государственной власти со стороны Президента РФ следует расширить функции и права полномочных представителей главы государства в федеральных округах, закрепив правовой статус полпредов путем принятия соответствующего федерального конституционного закона. В связи с этим п. «к» ст. 83 Конституции РФ предлагается изложить в следующей редакции:

«к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации в международных организациях, органах государственной власти и в федеральных округах, порядок деятельности которых определяется федеральным конституционным законом».

Полпредам Президента РФ в федеральных округах необходимо предоставить следующие полномочия:

— по осуществлению контроля за соответствием региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству в целях обеспечения на территории Российской Федерации единого правового пространства;

— по согласованию представляемых Президенту РФ кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

— по представлению Президенту РФ ходатайства о введении на территории отдельного субъекта Российской Федерации, находящегося в составе соответствующего федерального округа, прямого президентского правления в случае возникновения на территории субъекта Российской Федерации реальной угрозы суверенитету России, ее независимости и государственной целостности путем захвата власти или присвоения властных полномочий, в целях обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан;

— право законодательной инициативы (с одновременным его закреплением в ст. 104 Конституции РФ).

Для централизации президентской власти и системы государственного управления в России следует создать эффективный механизм ротации региональных элит для исключения возможности формирования регионального государственного аппарата на принципах клановости, этнической и конфессиональной замкнутости. Например, следует ограничить для одного гражданина Российской Федерации возможность пребывания в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) двумя сроками в течение всей его жизни, а саму продолжительность одного срока пребывания в должности — четырьмя годами. В целях повышения профессионализма и ответственности лиц, претендующих на вышеуказанные должности, в качестве условия избрания на эти должности можно законодательно ввести 35-летний возрастной ценз.

В некоторых субъектах Российской Федерации руководители и высшие должностные лица органов исполнительной власти находятся в близком родстве, образуя семейные кланы. Для устранения этого явления на федеральном уровне в законодательстве о государственной гражданской службе следует закрепить запрет лицам, находящимся в родственных отношениях, работать в одном органе государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо в качестве руководителя (заместителя руководителя) подчиненного ему государственного унитарного предприятия или учреждения.

Имеется необходимость в организации новых федеральных органов государственной власти при Президенте РФ, обладающих реальными эффективными полномочиями по контролю и надзору за деятельностью региональных органов государственной власти. Данные органы будут призваны содействовать восстановлению баланса централизма и децентрализации в государственном управлении. Например, следует создать (приняв соответствующий федеральный закон) президентский совет по контролю за обеспечением на территории Российской Федерации единого правового пространства, предоставив ему полномочия по контролю за соответствием региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству с правом обращения в суд по вопросу их отмены. Как вариант, данный орган государственной власти можно законодательно обозначить в качестве координирующего центра по вопросам обеспечения на территории Российской Федерации единого правового пространства по отношению к иным федеральным органам власти, осуществляющим контроль за соблюдением соответствия регионального законодательства федеральному (например, Минюсту России либо прокуратуре России).

Библиография

1 См.: Безруков А.В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 27—32.

2 См.: Гончаров В.В. Принципы формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации: институционально-политический анализ: Моногр. — М., 2007. С. 111—121.

3 См.: Виноградов М., Ядыкин А. Сепаратизм в современной России // www.mvin.ru/2003/co_separatizm.htm

4 См.: Коновалов И. Эдуард Россель: Уральская республика не ликвидирована // www.nr2.ru/ekb/13_66908.html

5 Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” ” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».

6 См.: Бывший мэр Краснодара Н. Приз приговорен к трем годам условно // РИА «Новости». 2005. 17 марта.

7 См.: Медведев Д.А. Клановость, «платежи за должности» и другие формы коррупции необходимо пресекать // Прессслужба МОО «Комитет по борьбе с коррупцией». 2009. 20 авг.

8 Постановление КС РФ от 01.12.1999 № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела» // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6364.

9 См.: Гончаров В.В. Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. № 4. С. 34—39.

10 См.: Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий: (Опыт сравнительно-правового анализа) // Государство и право. 2003. № 10. С. 16—23.

11 См.: Цветкова Е., Корольков Н., Фролов С. Утонет ли Россия в аморфно-бюрократическом болоте? // Власть. 2006. № 5.

12 См.: Медведев Д.А. В России на передний план в настоящее время выходит вопрос исполнительской дисциплины // РБК. 2009. 16 февр.

13 См.: Жилин С.М., Гончаров В.В. Теоретико-методологические основания организации и деятельности института Президента в Российской Федерации: Учеб. пособие. — Краснодар, 2009.

14 Гончаров В.В. Роль и место Государственного Совета Российской Федерации и полномочных представителей Президента России в федеральных округах в координации системы исполнительной власти в стране и преодолении центробежных политических тенденций [Текст] / В.В. Гончаров // Юридический мир. 2008. № 3. С. 23—28.