Уменьшение ставок таможенных пошлин: правила ГАТТ

УДК 341.24 

Страницы в журнале: 130-134

Р.А. ШЕПЕНКО,

доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права МГИМО (У) МИД России

Самый большой результат Уругвайского раунда — более 20 тыс. страниц обязательств государств по определенным категориям товаров. Они включают в себя обязательства сократить и «связать» ставки их таможенных пошлин с импорта товаров. Рассматриваются нормативные основы и практика применения соответствующих положений ГАТТ.

Ключевые слова: таможенные пошлины, тарифы, уменьшения, Великая депрессия, тариф Смута — Хоули, Гаванская хартия, ГАТТ, ВТО, перечни уступок, другие пошлины и обременения, доклады третейских групп.

Customs Duties Rates Reduction: GATT Rules

Shepenko R.

The biggest result of the Uruguayan round — more than 20 thousand pages of obligations of the states on certain categories of the goods. They include obligations to reduce and “bind” rates of their customs duties on import of goods. In the given article normative bases and practice of application of the GATT corresponding positions will be considered.

Keywords: customs duties, tariffs, reduction, Great Depression, Smoot — Hawley Tariff, Havana charter, GATT, WTO, schedules of concessions, other duties or charges, panels reports.

Одно из требований к участникам ВТО — уменьшение ставок таможенных пошлин. Какова предыстория сложившихся правил и что представляют собой нормативные основы и практика применения соответствующих положений Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ)? Ответ на этот вопрос представляет определенный интерес, в том числе потому, что Россия находится в преддверии вступления в ВТО.

Исторически уменьшение ставок — это сложная и политизированная сфера. Известно, например, что на встрече 24.09.1906 министр иностранных дел Колумбии В. Кобо просил секретаря обороны США Э. Рута о льготном тарифе для колумбийского сахара и патоки, импортируемых в США. Рут указал, что этот пункт будет отклонен сенатом и может подвергнуть опасности планировавшееся соглашение в целом[1].

Значительное место вопрос уменьшения ставок таможенных пошлин занимал и в контексте колониальной политики[2]. Например, в Великобритании часто звучали призывы в пользу преференциального тарифа для колоний, но им не всегда следовали. При обсуждении бюджета на 1898/99 финансовый год канцлер казначейства указал на то, что предпочитает работать с пошлиной на табак, нежели уменьшить пошлину на чай. Обе пошлины были статьями повышенного дохода и имели значение для всех классов населения, особенно самых бедных. Но понижение цены на чай дорого бы обошлось казне; табачная промышленность использовала больше рук, и большее число домашних хозяйств извлекло бы пользу от сокращения цены на табак, чем на чай. В то время понижение пошлины на чай защищалось в надежде на то, что это приведет к отмене пошлины в целом. Канцлер M. Хикс-Бич не пожелал уменьшить число статей в таможенном тарифе. В ответ на предложение о том, что понижение пошлин на чай могло бы использоваться для «покровительства» чая, выращиваемого в колониях или на зависимых территориях, он отметил: «В первую очередь мы должны беспокоиться о наших собственных людях»[3].

Изначально изменение тарифов в большей мере обеспечивалось национальным законодательством, но постепенно стали возникать и другие источники.

Наиболее известным примером международно-правового регулирования уменьшения ставок таможенных пошлин является Мирный договор между союзными и объединившимися державами и Германией (Версаль, 28.06.1919), в частности его ст. 269, которая содержала два положения. В абзаце первом было предусмотрено, что в течение 6-месячного срока со дня вступления в силу договора пошлины, налагаемые Германией на ввоз товаров союзных и объединившихся держав, не могут быть выше наиболее льготных пошлин, которые применялись к ввозу в Германию товаров на 31 июля 1914 г. В абзаце втором определено, что это постановление будет продолжать применяться в течение второго, 30-месячного, периода после истечения первых 6 месяцев исключительно по отношению к товарам, которые, будучи включенными в первую категорию (отдел «A» Таможенного тарифа Германии от 25.12.1902), облагались на 31.07.1914 конвенционными пошлинами по договорам с союзными или объединившимися державами, и ко всякого рода винам и растительным маслам, искусственному шелку и мытой или обезжиренной шерсти, независимо от того, были они предметом особых соглашений до 31.07.1914 или нет.

Комментаторы отмечали, что это была уступка определенным странам (особенно Италии), которые боялись наложения Германией мстительных пошлин на товары, являвшиеся «иждивенцами» на немецком рынке[4]. Эти и ряд других предписаний договора стали самыми важными в послевоенном построении коммерческих отношений с Германией и в регулировании вопросов, касающихся экспорта и импорта вообще.

Неким генератором развития льгот в форме уменьшения ставок таможенных пошлин стал мировой экономический кризис в целом и Великая депрессия в частности. Хотя 20-е годы XX века в США были периодом процветания, этого нельзя было сказать о сельском хозяйстве. Доходы с земли уменьшались, а банки предъявляли ультиматумы заемщикам, что нашло отражение в том числе и в известном романе Дж. Стейнбека  «Гроздья гнева»[5].

Во время очередной предвыборной президентской кампании республиканский кандидат обещал помочь фермерам путем повышения тарифов на импорт сельскохозяйственных продуктов. Республиканцы выиграли выборы. Гувер занял свой пост 04.03.1929 и немедленно созвал специальную сессию Конгресса США для рассмотрения вопроса о повышении ставок импортных пошлин. Законопроект был разработан сенатором Р. Смутом и представителем В. Хоули. Несмотря на массовые протесты, в середине 1930 года был подписан Акт «О тарифе», более известный по именам его разработчиков[6].

Этот документ увеличил и без того высокие таможенные пошлины, установленные еще Актом «О тарифе» 1922 года, продемонстрировав сильный экономический национализм. Например, ставка на сахар была поднята с 67,85 до 77,21%, на табак — с 63,09 до 64,78%, на сельхозпродукты — с 22,71 до 35,07%, на спирты и вина — с 38,83 до 47,44%[7]. Средние тарифные ставки увеличились примерно на 2,5 процентных пункта. Единства мнений о влиянии введенных импортных мер нет, поскольку международная торговля составляла лишь малую часть экономики США того времени[8]. Однако очевидно, что после обвального падения цен акций и биржевого краха Уолл-стрит (29.10.1929) тариф Смута — Хоули стал одним из факторов, подстегнувших или углубивших Великую депрессию[9].

В ответ на принятие нового тарифа в Государственный департамент США были поданы 34 формальных протеста от зарубежных государств. В мае 1930 года Канада, действуя на опережение, установила компенсационные пошлины на 16 товаров из США, что составило приблизительно 30% всего американского экспорта в Канаду[10]. Европейские страны также стали все чаще прибегать к протекционизму как к экономической политике. В результате общий объем международной торговли радикально уменьшился, а безработица взлетела до беспрецедентных высот и продолжалась намного дольше (в США в 1933 году — 25,1%), чем сам спад[11].

Америка всегда вела (в принципе, ведет и сейчас) так называемую разветвленную торговую политику, совмещая усилия по либерализации с протекционизмом. Однако принятие тарифа Смута — Хоули является примером глупого протекционизма, показавшего неспособность Конгресса США проводить гармоничную и непредвзятую торговую политику. Вместе с тем, как говорится, все, что ни делается, — все  к лучшему.

Ответы других государств на тариф Смута — Хоули стали толчком к многосторонним торговым соглашениям, которые были заключены после Второй мировой войны. Лишь после вступления в силу Акта США от 12.06.1934 «О взаимных торговых соглашениях», санкционировавшего существенное снижение таможенных пошлин, международная торговля начала восстанавливаться, оказывая позитивное влияние на мировую экономику[12]. Данный акт показал ту роль, которую играет внешняя торговля в экономической жизни государства. Вместе с тем он уполномочил президента США Ф.Д. Рузвельта вступать в торговые соглашения с иностранными правительствами. К маю 1935 года были подписаны торговые соглашения с Кубой, Бразилией, Бельгией и Гаити, а также велись переговоры с некоторыми другими государствами[13]. Эти соглашения должны были препятствовать повторению ситуации, порожденной введением тарифа Смута — Хоули. Кульминацией стало принятие ГАТТ (Женева, 30.10.1947).

Первоначальным намерением договаривающихся сторон было создание третьего института, который осуществлял бы международное экономическое сотрудничество наравне с двумя Бреттон-Вудскими институтами (Всемирным банком и Международным валютным фондом). Полный план, с участием более 50 стран, предусматривал образование международной торговой организации в качестве специализированного агентства ООН. Соответствующий проект был амбициозен и охватывал правила занятости, торговые соглашения, ограничительную деловую практику, международные инвестиции и услуги.

Еще до окончательного утверждения хартии (устава) 23 из 50 участников решили провести в 1946 году переговоры по уменьшению и ограничению таможенных тарифов. Сразу после окончания Второй мировой войны они подняли вопрос о либерализации торговли и приступили к корректировке большого количества протекционистских мер, введенных еще с начала 1930-х годов.

Первый раунд переговоров привел к 45 тыс. тарифных уступок, воздействовавших на торговлю, с оборотом в 10 млрд долл. США, что составляло примерно 1/4 мировой торговли3. 23 государства согласились в том, что они должны принять некоторые правила торговли проекта хартии международной торговой организации. По их мнению, это было необходимо сделать быстро, но временно — в целях защиты объемов достигнутых тарифных уступок. Комбинированный пакет торговых правил и тарифных уступок стал известен как ГАТТ, который вступил в силу в январе 1948 года, в то время как хартия международной торговой организации все еще обсуждалась.

Несмотря на то что хартия была в конце концов согласована на Конференции ООН по торговле и занятости (Гавана, март, 1948 г.), ее ратификация в некоторых законодательных органах оказалась невозможной. Наиболее серьезную оппозицию выразил все тот же Конгресс США, притом что американское правительство выступало одной из главных сил унификации правил торговли и было разработчиком проекта хартии[15]. Однако в 1950 году власти США объявили, что не будут пытаться ратифицировать Гаванскую хартию, после чего идея международной торговой организации оказалась погребена. Так, ГАТТ, являясь, по существу, многосторонним международным договором, был вынужден стать и организацией[16].

Это было довольно хорошо проработанное соглашение, но в течение 47 лет оно имело статус временного. Несмотря на это, ГАТТ оставался единственным многосторонним инструментом международной торговли с 1948 года и до 1995 года, т. е. до учреждения ВТО. Почти полвека основной текст ГАТТ оставался неизменным, за исключением некоторых дополнений и попытки дальнейшего уменьшения тарифов[17]. С 1946 года прошло несколько раундов ГАТТ по уменьшению тарифов; средние тарифные ставки промышленных стран упали с 40% в 1950 году до менее чем 5% в 1980 году[18]. Большинство из них были достигнуты в ходе многосторонних переговоров, известных как торговые раунды. Самые большие шаги в направлении либерализации международной торговли сделаны именно на этих раундах, организованных под эгидой ГАТТ. В основу ГАТТ легли два простых принципа: 1) если вы хотите чего-нибудь, то вы должны предложить что-то взамен; 2) мера либерализации, однажды предложенная, не может быть отозвана без предоставления какого-нибудь эквивалента в качестве компенсации, чтобы эффект неминуемого изменения был включен в процесс либерализации. Концепция глобальной взаимности уступок стала основой успеха многосторонних торговых переговоров в рамках ГАТТ, включая Уругвайский раунд.

В первые годы торговые раунды ГАТТ были сконцентрированы на вопросе дальнейшего уменьшения тарифов. Затем, в середине 1960-х годов, в ходе Кеннеди-раунда было принято первое Соглашение о выполнении ст. VI ГАТТ (Женева, 13.07.1967). В 1970-е годы Токио-раунд стал первой попыткой заняться торговыми барьерами нетарифной формы и улучшить систему торговли. В 1980-е годы Уругвайский раунд привел к учреждению ВТО и новой группе соглашений.

Самый большой результат Уругвайского раунда — более 20 тыс. страниц обязательств отдельных государств по определенным категориям товаров и услуг. Они включают в себя обязательства сократить и «связать» ставки их таможенных пошлин с импорта товаров. В некоторых случаях тарифы сокращены до нуля — ставки, которые применяются для продуктов информационных технологий. Существенно уменьшены «связанные» тарифы — ставки пошлин, которые применяются в рамках ВТО и которые трудно увеличить. Сокращение тарифов развитых стран в большинстве случаев произошло в течение 5 лет, начиная с 1 января 1995 г. Результат привел к сокращению на 40% тарифов с промышленных товаров со средних 6,3 до 3,8%. Объем импортируемых промышленных товаров, которые освобождены от пошлин, увеличился с 20 до 44%. Уменьшилось также количество продуктов, облагаемых высокими пошлинами. Пропорция импорта в развитые страны из всех источников, облагаемых пошлинами по ставкам, превышающим 15%, уменьшилась с 7 до 5%.

Переговоры по ВТО привели к появлению общих правил, которые применяются ко всем участникам; определенные обязательства были приняты и правительствами отдельных стран. Некоторые обязательства внесены в списки документов, именуемых перечнями уступок (schedules of concessions). Для торговли обычными товарами они представляют собой тарифы максимальных уровней, для сельского хозяйства они включают также тарифные квоты, лимиты экспортных субсидий и некоторые виды отечественной поддержки. Перечни приложены к ГАТТ и являются обязательными («связанными»). Государство может изменить свои обязательства, но только после переговоров со своими торговыми партнерами, которые могут потребовать компенсации за торговые убытки. Одним из достижений Уругвайского раунда стало увеличение объемов торговли, подпадающих под обязательства. В сельском хозяйстве 100% продуктов имеют обязывающие тарифы. Результатом всего этого является существенно более высокая степень рыночной доли для торговцев и инвесторов.

Перечни отражают уступки, сделанные участниками во время торговых переговоров. Как подчеркивается в п. 154 доклада Апелляционного органа по делу European Communities — Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas (Bananas III), обычное значение термина «уступки» предполагает, что участник может предоставлять права и выгоды, но не может уменьшать свои обязательства[19]. Это толкование соответствует п. 3 Протокола к ГАТТ 1994 года (Марракеш, 15.04.1994), где записано, что осуществление уступок и обязательств, содержащихся в перечнях, приложенных к этому протоколу, может в случае просьбы стать предметом многостороннего рассмотрения участниками. Такое рассмотрение производится без ущемления прав и обязательств участников по соглашениям, содержащимся в Приложении 1А к Соглашению об учреждении ВТО (Марракеш, 15.04.1994), т. е. к многосторонним соглашениям по торговле товарами.

Каждый перечень состоит из четырех частей. Первая часть — уступки наиболее благоприятствуемой нации и максимальные тарифы для товаров участников ВТО. Эта часть подразделяется на раздел IА — тарифы по сельскохозяйственным продуктам, раздел IВ — тарифные квоты по сельскохозяйственным продуктам и раздел II — другие продукты. Вторая часть — преференциальные уступки (тарифы, относящиеся к торговым соглашениям, перечисленные в ст. I ГАТТ). Третья часть — уступки по нетарифным мерам. Четвертая часть —  определенные обязательства по отечественной поддержке и экспортным субсидиям производителям сельскохозяйственных продуктов.

Тарифные перечни следуют формату Гармонизированной системы описания и кодирования товаров (Harmonized Commodity Description and Coding System (Harmonized System, HS)). Как отмечено в п. 89 доклада Апелляционного органа по делу European Communities — Customs Classification of Certain Computer Equipment (далее — Доклад), переговоры по тарифу во время Уругвайского раунда были проведены на основе номенклатуры ГСОКТ. Соответственно, уступки были сделаны на условиях этой номенклатуры. Каждый перечень содержит информацию о коде, описании продукта, ставке пошлины, существующей уступке, изначальных правах по переговорам, уступке, первоначально включенной в перечень ГАТТ, изначальных правах, других пошлинах и обременениях. Для сельхозтоваров могут быть определены специальные защитные меры.

Базовые нормативные положения о тарифных уступках закреплены в ст. II «Перечни уступок» ГАТТ. В пункте 84 Доклада подчеркивается: «Тарифные уступки, предусмотренные в перечнях участников (толкование которых является предметом рассмотрения), являются взаимными и происходят из взаимовыгодных переговоров между импортирующими и экспортирующими участниками. Перечень составляет неотъемлемую часть ГАТТ 1994 года в силу ст. II:2 ГАТТ 1994 года. Следовательно, уступки, предусмотренные в перечне, являются частью условий международного договора. Если так, то единственными правилами, которые могут быть применены при толковании значения уступки, являются общепринятые правила толкования международного договора, установленные в Венской конвенции»[20].

Всего в ст. II ГАТТ несколько пунктов. По каждому из них наработана определенная практика. Так, в деле United States — Import Measures on Certain Products from the European Communities Апелляционный орган пересмотрел выводы третейской группы о том, что США действовали не в соответствии с п. 1(а) и (b) ст. II, увеличив требования таможенных закладных с некоторых товаров, импортированных из ЕС, в целях обеспечения сбора импортных пошлин, наложение которых еще не было определено во время, когда увеличившиеся требования о таможенных закладных были введены. Ссылаясь на увеличившиеся требования о таможенных закладных, озаглавленных как «три мартовские меры», третейская группа в п. 6.58 Доклада заявила, в частности, что требования о таможенных закладных должны оцениваться вместе с правами и обязательствами, которые они предполагают защищать[21]. «Три мартовские меры» установили дополнительные требования о таможенных закладных для обеспечения стопроцентного сбора тарифной пошлины. В противоположность этому Апелляционный орган указал на разницу между наложением пошлин и увеличением требований о таможенных закладных, отметив в п. 103 Доклада: «Задача третейской группы… состояла в проверке соответствия увеличения требований о таможенных закладных ГАТТ 1994 года; задача третейской группы не состояла в проверке соответствия наложения пошлин в 100% ГАТТ 1994 года»[22]. Тем не менее третейская группа проверила увеличение требований о таможенных закладных и наложение пошлин в 100% и пришла к заключению, что увеличенные требования не соответствуют первому предложению п. 1(а) и (b) ст. II ГАТТ. Так как третейская группа предварительно пришла к заключению, что наложение пошлин в 100% и увеличенное требование о таможенных закладных были юридически разными мерами и что вопрос наложения пошлин в 100% не был поставлен перед третейской группой, она не могла, основываясь на этом, прийти к выводу о том, что увеличенные требования о таможенных закладных не соответствуют первому предложению п. 1(а) и (b) ст. II ГАТТ.

В развитие одного из подпунктов была принята Договоренность о толковании п. 1(b) ст. II ГАТТ 1994 года (Марракеш, 15.04.1994). Это единственный подпункт рассматриваемой статьи, для которого разработаны специальные правила. Сама договоренность состоит из восьми пунктов. Основное внимание в ней уделено термину «другие пошлины и обременения» (other duties or charges). Так, в п. 1 закреплено, что с целью обеспечения гласности в отношении прав и обязательств, установленных в п. 1(b) ст. II, характер и уровень любых других пошлин и обременений, взимаемых по связанным тарифным позициям, о которых идет речь в указанном положении, фиксируются в перечнях уступок, приложенных к ГАТТ, по каждой тарифной позиции, к которой они применяются.

На практике участники ВТО не часто декларируют другие пошлины и обременения, но соответствующие примеры все же имеются. Например, в Японии Агентство по шелковому сырью и стабилизации цен на сахар взимает пошлины за импорт сахара, что отражено в разд. 1-А Приложения Японии[23]. Участники ВТО придают большое значение подобной практике. При вступлении государств в ВТО от них пытаются получить письменные заверения о неприменении других пошлин и обременений. Наглядный тому пример — вопросы и ответы на них представителей Киргизии и Самоа[24]. Попытки скрыть наличие пошлин и обременений и ошибки в классификации других пошлин и обременений приводят к возникновению споров[25].

В заключение можно констатировать, что генератором развития льгот в форме уменьшения ставок таможенных пошлин стал мировой экономический кризис в целом и Великая депрессия в частности. Торговые соглашения, и прежде всего ГАТТ, призваны препятствовать повторению ситуации, порожденной введением тарифа Смута — Хоули. Уступки, предусмотренные в перечнях участников ГАТТ, являются частью условий международного договора. Важно, что предложенная разработчиками ГАТТ модель перечней уступок служит образцом и для региональных объединений (например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии — АСЕАН).

Библиография

1 См.: Hill C.E. Leading American Treaties. — N.Y.: Macmillan, 1922. P. 379.

2 См.: Dilke Ch.W. Problems of Greater Britain. — L.: Macmillan Company, 1890. P. 632; Paul H.A History of Modern England. Vol. 1. — N.Y.: Macmillan Company, 1904. P. 142; The Fiscal and Diplomatic Freedom of the British Oversea Dominions / By D. Kinley. — Oxford: The Clarendon Press, 1922. P. 416; Дайси А.В. Основы государственнаго права Англiи. Введение въ изученiе англiйской конституцiи / Пер. О.В. Полторацкой. 2-е изд. — М., 1907. С. 77—78; Gide Ch., Girault A. The Colonial Tariff Policy of France. Oxford: The Clarendon Press, 1916. P. 5—7.

3 Цит. по: Mallet B. British Budgets 1887—88 to 1912—13.—  L.: Macmillan, 1913. P. 132.

4 См.: Baruch B.M. The Making of the Reparation and Economic Sections of the Treaty. — N.Y.: Harper & Brothers, 1920. P. 196.

5 См.: Стейнбек Дж. Гроздья гнева. — М., 2007. С. 23.

6 См.: N.Y. Times. 5.05.1930; How to Prepare for the SAT II United States History / By D.A. Midgley. — N.Y.: Barron's, 2003. P. 18.

7 U.S. Tariff Commission. The Tariff Review. July 1930. Table II. Р. 196.

8 Дискуссии по этой теме см.: Fischer S. The Open Economy: Implications for Monetary and Fiscal Policy / The American Business Cycle: Continuity and Change / By R.J. Gordon. Vol. 25. Un-ty of Chicago Press, 1986. P. 466—470; Eichengreen B. The Political Economy of the Smoot-Hawley Tariff // Research in Economic History. 1989. No. 12. P. 1—43; Temin P. Lessons from the Great Depression. Cambridge, MA: MIT Press, 1989. P. 46.

9 См.: Milton M. Reed Smoot: Apostle in Politics. Logan UT: Utah State Press, 1990. P. 340.

10 См.: U.S. Bureau of the Census. Historical Statistics of the United States. Colonial Times to 1957. Wash., 1960. Р. 70.

11 См.: The Columbia Encyclopedia. 6th ed. Columbia Un-ty Press, 2004. Р. 21351.

12 См: Томас В., Нэш Дж. Внешнеторговая политика: опыт реформ / Пер. с англ. И. Албеговой, Р. Емцова, А. Холопова. — М., 1996. С. 132.

13 См.: Berglund A. The Reciprocal Trade Agreements Act of 1934 // The American Economic Review. 1935. Vol. 25. No. 3. Р. 411.

14 См.: Чернышев С.В. Механизм регулирования международной торговли: нормы и правила ГАТТ // Сб. науч. тр. — М., 1991. С. 63.

15 См.: Международное право: Учеб. / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. — М., 2005. С. 740.

16 См.: Шмиттгофф К. Экспорт: право и практика международной торговли. — М., 1993. С. 374.

17 См.: Hoekman B.M., Kostecki M.M. The Political Economy of the World Trading System: from GATT to WTO. Oxford Un-ty Press, 1995. P. 196, 277.

18 См.: Tanzi V. Taxation in an Integrating World. Wash.: Brookings Institution, 1995. P. 42.

19 См.: WT/DS27/AB/R. 9.09.97.

20 WT/DS62/AB/R, WT/DS67/AB/R, WT/DS68/AB/R. 5.07.98.

21 См.: WT/DS165/R. 17.07.00.

22 WT/DS165/AB/R. 11.12.00.

23 См.: G/STR/Q1/JPN/1. 1.07.96.

24 См.: WT/ACC/KGZ/16. 27.03.98; WT/ACC/SAM/4. 30.08.01.

25 См.: Dominican Republic — Measures Affecting the Importation and Internal Sale of Cigarettes // WT/DS302/R. 26.11.04.