Унификация таможенного регулирования и развитие международного таможенного права

(на примере таможенных режимов международного таможенного транзита и временного ввоза)[1]
 
УДК 346:341
Т.Н. ТРОШКИНА,
 кандидат юридических наук,  доцент кафедры финансового права ГУ—ВШЭ
 
В условиях развития рыночной экономики таможенное регулирование представляет собой государственный инструмент для осуществления внешнеэкономической деятельности, от работы которого зависит развитие приоритетных направлений экономики и предпринимательства, в том числе малого и среднего бизнеса. Рост объемов инвестиций и внешней торговли, перспективы вхождения России в состав ВТО — все эти факторы требуют унификации форм и методов таможенного регулирования. 
 
В современных условиях многообразия форм международного и гуманитарного обмена приобрел значение вопрос детальной проработки нормативно-правовой регламентации указанной деятельности. Такая задача решается каждым государством самостоятельно при помощи национального законодательства, что порождает сложности в первую очередь для тех, кто перемещает товары и транспортные средства из одного государства в другое государство, либо в международной торговле. Подобные трудности обусловлены несовпадением, а зачастую и противоречиями в законодательстве государств правовых норм, касающихся вопросов таможенного регулирования. Все это уменьшает экономическую «привлекательность» таких операций. Соответственно правовая регламентация применения таможенных режимов не на национальном, а на межгосударственном уровне представляется весьма актуальной темой.
Рассмотрим эффективность таможенного регулирования на примере таможенных режимов международного таможенного транзита и временного ввоза, играющих особую роль в создании благоприятных условий для развития бизнеса на территории Российской Федерации.
Именно два этих таможенных режима в наибольшей степени регламентированы нормами международного таможенного права. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур, Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП, Стамбульская конвенция о временном ввозе заложили основы международно-правового регулирования таможенных режимов международного транзита и временного ввоза.
Действующее российское законодательство не всегда учитывает основные положения международного таможенного права по соответствующим вопросам и содержит в ряде случаев нормы, регулирующие таможенные отношения иначе, чем это предусмотрено названными международными конвенциями. Подобные ситуации приводят к возникновению коллизий между внутренним (национальным) и международным таможенным правом, что неизбежно ведет к ухудшению инвестиционного климата в России. Перенесение унифицированных таможенных правил во внутреннее законодательство позволит свести к минимуму негативные последствия неучастия России в важнейших договорах международного и таможенного права.
Одним из направлений совершенствования таможенного регулирования является приведение российского таможенного законодательства в соответствие с общепринятыми стандартами международного таможенного права. Анализу данной проблемы и будет посвящено наше исследование.
При рассмотрении затронутой проблемы в аспекте международного таможенного права прежде всего обратимся к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, принятой 18 мая 1973 г. на состоявшейся в Киото 41/42-й сессии Совета таможенного сотрудничества (далее — Киотская конвенция). Членами Киотской конвенции являются 60 государств, а также Европейское сообщество, практически все ведущие государства мира. 26 июня 1999 г. в Брюсселе Всемирной таможенной организацией была одобрена новая редакция Киотской конвенции. Эту конвенцию в новой редакции называют иногда пересмотренной Киотской конвенцией либо Киотской конвенцией в редакции Брюссельского протокола. Российская Федерация до сих пор не входит в состав ее участников[2].
Положения Киотской конвенции основываются на следующих главных принципах:
— ясность и четкость положений таможенного законодательства, в том числе касающихся института обжалования решений таможенных органов;
— принятие стандартных упрощенных таможенных правил и процедур;
— максимально эффективное использование в таможенных процедурах информационных систем и технологий;
— совершенствование методов таможенного контроля, проведение таможенного контроля на основе управления рисками;
— использование предварительных форм декларирования;
— использование электронных баз данных и электронных способов обмена информацией при проведении таможенных процедур;
— всестороннее сотрудничество таможенных органов с другими государственными органами, торговыми ассоциациями, а также международное сотрудничество и взаимодействие таможенных служб[3].
Непосредственно в тексте Киотской конвенции содержатся наиболее важные положения, касающиеся ее структуры, порядка и сферы применения, устанавливается процедура присоединения к ней, внесения поправок и дополнений. В свою очередь приложения, которые имеются в Киотской конвенции, посвящены регламентации отдельных таможенных процедур либо комплексам процедур, и каждое из приложений является самостоятельным международно-правовым документом[4]. Фактически таможенные процедуры, являющиеся предметом регулирования приложений, рассматриваются как отдельные таможенные режимы. Обращаем внимание на важную, на наш взгляд, особенность: английский текст Киотской конвенции не содержит понятия «таможенный режим», в нем употребляется термин «таможенная процедура» как ему равнозначный. В контексте Киотской конвенции и приложений к ней это понятие охватывает все положения, которые применяются в определенной области таможенной деятельности с учетом категории товара, цели его перемещения и т. д. Определение «таможенный режим», которое содержится в Таможенном кодексе РФ (далее — ТамК РФ), не противоречит нормам Киотской конвенции. Различие рассматриваемого понятия в этих двух актах основывается на том, что разработчики Киотской конвенции хотели дать максимально расширенное его понимание. Для этого в определении акцент переносится на регламентацию отношений, возникающих при перемещении товара через таможенную границу, определении условий его нахождения на (либо вне) таможенной территории предполагаемой сферы использования и целей его использования.
Правовая регламентация таможенного режима «международный таможенный транзит» по российскому законодательству содержится в ТамК РФ. В Киотской конвенции регламентация этого вопроса находится в Специальном приложении Е «Транзит», которое состоит из трех глав.
1. Таможенный транзит.
2. Перегрузка.
3. Каботажная транспортировка товаров.
Нас интересуют нормы главы 1. В российском таможенном законодательстве соответствующие положения содержатся в главе 10 «Внутренний таможенный транзит» и п. 3 главы 18 «Международный таможенный транзит» ТамК РФ. В этом заключается первое различие: по Киотской конвенции не существует разделения, обе эти процедуры подпадают под одну категорию — таможенный транзит. Что же касается процедур и условий осуществления данного таможенного режима, изложенных в ТамК РФ, в основном они также совпадают и не противоречат положениям главы 1 «Таможенный транзит» Специального приложения Е Киотской конвенции.
В целом положения о временном ввозе, изложенные в ТамК РФ, совпадают с принципами Киотской конвенции, содержащимися в Специальном приложении G «Временный ввоз».
Правовые нормы приложений Киотской конвенции практически полностью охватывают все наиболее важные таможенные режимы, применяемые в настоящее время в странах— членах Всемирной таможенной организации. Поэтому Киотскую конвенцию с полным правом можно рассматривать как международно-правовой документ, систематизирующий на наднациональном уровне. Применение таможенных режимов и такая систематизация являются значимым этапом либерализации международной торговли.
Киотская конвенция дала возможность в значительной мере унифицировать применение наиболее значимых таможенных режимов, но эта унификация затронула процедурные моменты, связанные с пересечением товарами и транспортными средствами таможенной границы государства. Возможность наднациональной регламентации всего комплекса правоотношений, возникающих при применении конкретного таможенного режима, неодинакова. Это связано прежде всего с вопросом экономической безопасности и суверенитета каждой отдельной страны. Такой барьер стоит на пути унификации правового регулирования, например, таможенного режима «Выпуск для свободного обращения».
Выделим те особенности таможенного режима временного ввоза, которые, на наш взгляд, дают возможность и подчеркивают необходимость его наднационального регулирования. Это вытекает из содержания и целей применения рассматриваемого таможенного режима.
Во-первых, применение данного таможенного режима не предусматривает прямого влияния на экономику государства, так как временно ввозимые товары (в случае полного освобождения от уплаты таможенных пошлин и налогов) не могут использоваться на таможенной территории государства, куда они ввезены с целью извлечения прибыли.
Во-вторых, данный таможенный режим характеризует то, что он достаточно часто применяется как дополнительный при помещении товаров под иной таможенный режим, например, временный ввоз тары и контейнеров либо временный ввоз транспортного средства, осуществляющего перевозку какого-либо товара. В таких случаях унификация этого таможенного режима значительно упрощает применение основного таможенного режима (под который планируется помещать товар, а не средства для его ввоза).
Кроме того, в мировой практике наблюдается значительное сходство содержания режима временного ввоза и можно выделить общую для таможенного законодательства различных государств цель его применения: предоставление наиболее благоприятных условий для пользования временно ввезенными товарами и транспортными средствами, обеспечивая вместе с тем полное соблюдение экономических интересов страны временного ввоза.
Таким образом, общность основных отличительных черт, содержания и целей данного таможенного режима в различных странах привела к гармонизации и унификации этого таможенного режима и разработке и подписанию 26 июня 1990 г. в Стамбуле Конвенции о временном ввозе, более известной как Стамбульская конвенция.
Данная конвенция содержит единые правила для всех категорий товаров, разрешенных к временному ввозу, а также четкий механизм применения карнетов ATA  и CPD.
Конвенция является пополняющейся с точки зрения тенденции к увеличению числа ее участников и призвана заменить собой все многосторонние таможенные конвенции, существующие по данной проблеме.
18 апреля 1995 г. МИД России специальной нотой уведомил депозитария Стамбульской конвенции (Генерального секретаря ВТО) о присоединении к ней Российской Федерации.
Согласно п. 4 ст. 24 Стамбульской конвенции при присоединении к ней любому государству необходимо принять, помимо основного текста, еще два приложения, одним из которых должно быть Приложение А. В постановлении Правительства РФ от 02.11.1995 № 1084 содержится список приложений к Стамбульской конвенции, к которым присоединилась Россия. Он включает:
— Приложение A «О документах временного ввоза (карнеты ATA и CPD)»;
— Приложение B.1 «О товарах для демонстрации или использования на выставках, ярмарках, конференциях или подобных мероприятиях»;
— Приложение B.2 «О профессиональном оборудовании»;
— Приложение B.3 «О контейнерах, поддонах, упаковках, образцах и других товарах, ввезенных в связи с коммерческой операцией»;
— Приложение B.5 «О товарах, ввезенных для образовательных, научных или культурных целей».
Представляется, что выбор именно этих приложений обусловлен прежде всего частотой проведения вышеупомянутых операций, наличием в достаточной степени разработанного национального законодательства в данной области, а также тем, что имеет важное значение в поддержании мировых хозяйственных связей.
В соответствии со ст. 26 Стамбульской конвенции Российская Федерация считается ее договаривающейся стороной с 18 июля 1995 г.
Сделаем некоторые выводы относительно преимуществ использования карнетов ATA и CPD при помещении товаров и транспортных средств под таможенный режим временного ввоза:
— предоставление гарантии таможенным органам происходит автоматически (ее предоставление включено в процесс получения карнета). Немаловажным фактором является и снятие с таможенных органов необходимости оформлять гарантийные документы. Все это позволяет значительно ускорить процедуру таможенного оформления, что является выгодным и для бенефициара данных таможенных режимов;
— для лица, осуществляющего временный ввоз или вывоз, удобным представляется и совпадение в карнете нескольких документов,
используемых для пропуска товаров и транспортных средств, контроля со стороны таможенных органов, предоставления гарантии таможенным органам. Помимо этого, держатель карнета может заполнить его до отправления груза, а не в ходе процедуры таможенного оформления;
— торгово-промышленная палата каждой страны выпускает карнет на национальном языке с обязательным дублированием на английском или французском. Таким образом, у декларанта не возникает проблем перевода. Заполнение карнета является относительно простой процедурой, а значит, декларант может экономить время и средства, отказываясь от услуг брокера.
Стамбульская конвенция в перспективе должна стать единым международным таможенным нормативным актом, полностью регулирующим весь комплекс вопросов временного ввоза товаров и транспортных средств.
Теперь обратимся к таможенному режиму международного таможенного транзита. Международные грузовые перевозки являются одним из важных элементов взаимодействия субъектов международных экономических отношений. Международные грузовые автоперевозки связаны с пересечением границ, что делает необходимым проведение работ по унификации таможенного законодательства, предполагающей координацию соответствующих нормативных актов различных государств и содействующей сближению национальных норм в этой области, созданию такого таможенного режима, который основывался бы на принципах международного права и межгосударственных договоренностях.
Возрастающая роль автомобильного транспорта в обслуживании межгосударственных экономических связей Российской Федерации,  участие России в работе международных транспортных организаций дает основание утверждать, что изучение этого вопроса является действительно значимым и своевременным.
Быстрое развитие и широкое применение автотранспорта в международных перевозках основывается на ряде его преимуществ, например, перед железной дорогой (при сохранении всех присущих железной дороге характерных черт). Автомобильный транспорт обладает большей маневренностью, имеет возможность доставлять груз непосредственно до места назначения без перегрузки с одного вида транспорта на другой, обеспечивает сохранность груза, уменьшает время доставки за счет сокращения пути и т. п. Участие автомобильного транспорта в международных перевозках с применением системы международного таможенного транзита позволило сократить простои на границах, уменьшить число обычных требований, установленных национальными транзитными процедурами. Необходимо отметить и то, что автомобильный транспорт в международных перевозках стал рассматриваться государствами не только как предмет международно-правового регулирования, но и как объект таможенного регулирования, т. е. как специфический объект таможенного контроля, что также потребовало дальнейшей международной регламентации осуществления автоперевозок.
14 ноября 1975 г. на состоявшейся в Женеве итоговой конференции под эгидой Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций была представлена Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (далее — Конвенция МДП), которая вступила в силу в 1978 году. С тех пор она остается одной из наиболее действенных международных транспортных конвенций и фактически единственной универсальной системой транзита. Главные идеи и принципы данной конвенции были положены в основу и многих других транзитных систем.
Конвенция МДП касается перевозки товаров, осуществляемой без их промежуточной перегрузки, в дорожных транспортных средствах, составах транспортных средств или контейнерах с пересечением одной или нескольких границ от таможенного пункта отправления одной договаривающейся стороны до таможенного пункта назначения другой договаривающейся стороны при условии, что определенная часть операции МДП между ее начальным и конечным этапом производится автомобильным транспортом.
Товары, перевозимые с соблюдением процедуры МДП, освобождаются от уплаты или депозита ввозных или вывозных пошлин и налогов в промежуточных таможенных пунктах. Сборы за таможенное оформление книжек МДП в этих пунктах не взимаются.
Товары, перевозимые с соблюдением процедуры МДП в запломбированных дорожных транспортных средствах, запломбированных составах транспортных средств или контейнерах, как правило, освобождаются от таможенного досмотра на промежуточных таможенных пунктах.
Таможенный досмотр может производиться в исключительных случаях, если имеются достаточные основания полагать, что в запломбированных составах транспортных средств или контейнерах находятся предметы, не указанные в грузовом манифесте книжки МДП.
Положения Конвенции МДП не служат препятствием для применения ограничений, вытекающих из соображений общественной нравственности, общественной безопасности, здравоохранения или гигиены, а также ветеринарного или фитосанитарного контроля.
Процедура МДП применяется при условии, что товары:
— сопровождаются книжкой МДП, заполненной и оформленной в соответствии с Конвенцией МДП;
— обеспечиваются гарантией гарантирующего объединения;
— перевозятся в дорожных транспортных средствах, составах транспортных средств или контейнерах, предварительно допущенных для перевозки под таможенными печатями и пломбами (за исключением перевозок тяжеловесных или громоздких товаров).
На транспортные средства должны быть прикреплены прямоугольные таблички с надписью TIR. Одна табличка помещается спереди, а другая такая же табличка — сзади дорожного транспортного средства или состава транспортных средств таким образом, чтобы они были хорошо видны.
Изучив международно-правовой механизм процедуры МДП, можно выделить и сформулировать следующие преимущества ее применения. Во-первых, сокращается число обычных таможенных формальностей: проведение трудоемкого физического досмотра, который, согласно процедуре МДП, как мы уже обращали внимание ранее, сводится лишь к проверке таможенных средств идентификации. Во-вторых, снижаются транспортные издержки за счет сокращения задержек в пути со стороны таможенных органов. Грузы, перевозимые с применением книжки МДП, освобождаются от залоговых сумм, пошлин и сборов, а также от досмотра на промежуточных таможенных пунктах, что повышает оперативность перевозок и в конечном итоге их экономическую эффективность. И конечно, что очень важно, данная конвенция дала широкие возможности для перевозки грузов в контейнерах и предоставила экспортерам большую свободу в плане выбора транспорта, подходящего для удовлетворения их потребностей.
Конвенция МДП как международно-правовая система обеспечения контроля за грузами, перевозимыми по документам международных дорожных перевозок, явилась правовой базой для выработки правовых актов, регулирующих осуществление международных автоперевозок на национальном уровне, внутри интеграционных объединений и региональных организаций, что способствовало повышению эффективности перевозок грузов автомобильным транспортом на международном уровне и развитию международной торговли.
 
Библиография
1 Работа выполнена при поддержке Научного фонда ГУ—ВШЭ. Грант № 07-01-80.
2 Важным моментом является то, что по условиям Брюссельского протокола новая редакция Киотской конвенции должна вступить в силу по истечении 3 месяцев после того, как 40 договаривающихся сторон выполнят соответствующие процедуры ратификации/ присоединения. Так как Российская Федерация не является договаривающейся стороной самой Киотской конвенции, то до вступления новой редакции в силу Российская Федерация не может начать процедуру присоединения к Киотской конвенции.
3 Киотская конвенция как международный правовой документ в таможенном деле // Таможенные ведомости. 2000. № 1.
4 При присоединении к Киотской конвенции договаривающаяся сторона вправе принять любое из специальных приложений, либо какую-либо главу специального приложения, либо вообще не принимать ничего из специальных приложений.