Урегулирование конфликта интересов как одна из мер предупреждения преступности против интересов службы в органах местного самоуправления

УДК 343.9:343.358

ББК 67.408:67.51 

Современное право №9 2011 Страницы в журнале: 28-31

А.Н. ПОЛУБОЯРИНОВА,

аспирант кафедры уголовного права и процесса Юридического института Красноярского государственного аграрного университета

Анализируется категория «конфликт интересов». Приводится критика муниципального и антикоррупционного законодательства, регулирующего предупреждение конфликта интересов в органах местного самоуправления. Обосновываются дополнительные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов в муниципальной службе. Сформулированы предложения по повышению эффективности работы комиссий по урегулированию конфликта интересов.

Ключевые слова: конфликт интересов, преступность, интересы службы, органы местного самоуправления, муниципальное и антикоррупционное законодательство, комиссии по урегулированию конфликта интересов

Arrangement of conflict of interests as one of the measures of the prevention of criminality against interests of service in local self-governments

Poluboyarinova A.

The category “the conflict of interests” is analyzed in this article. The author criticizes the municipal and anticorruption legislation, regulating the prevention of the conflict of interests in local self-governments. Additional ways of prevention and arrangement of the conflict of interests in municipal service are proved. Suggestions for increasing working efficiency of the commissions on arrangement of conflict of interests are formulated.

Keywords: the conflict of interests, criminality, interests of services, the local government body, municipal and anticorruption legislation, the commissions on arrangement of conflict of interests.

Социально-правовой и специально-криминологический характер преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления позволяет утверждать, что они относятся к разряду коррупционных. При этом одной из причин указанного вида преступности является конфликт интересов, который не только выступает благоприятной почвой для искажения порядка выполнения служебных обязанностей, но и создает условия для снижения эффективности позитивных средств профилактики преступных проявлений со стороны муниципальных служащих. Также необходимо отметить, что в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы[1] указывается на важное место преодоления конфликта интересов государственных служащих в противодействии коррупции. Так, в Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы говорится о необходимости принять в 2010 году меры по обеспечению действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. Ведь общественная опасность ситуации конфликта интересов состоит во влиянии личной заинтересованности муниципального служащего на объективное, нормативно установленное исполнение им своих служебных обязанностей, а также приводит к возникновению противоречий с интересами службы в органах местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции) под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. Сложно сказать, что законодатель понимает под косвенной личной заинтересованностью. Как отмечает С.Е. Чаннов, можно лишь предположить, что речь идет не о непосредственном получении государственным или муниципальным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Однако в любом случае понятия «личная заинтересованность» и «конфликт интересов» остаются, по мнению автора, оценочной категорией[2].

Необходимо отметить, что определения понятия «личная заинтересованность», закрепленные в Законе о противодействии коррупции и в ч. 2 ст. 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон о муниципальной службе), отличаются: в первом случае законодатель исключил указание на неосновательное обогащение. Это справедливо, поскольку сторонами в обязательствах вследствие неосновательного обогащения могут выступать граждане, юридические лица, Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования, тогда как муниципальный служащий в силу своего специфического правового статуса не может являться участником гражданского оборота. Также вместо общего указания на натуральную форму получения доходов и доходов в виде материальной выгоды в Законе о противодействии коррупции конкретизируется, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав. Следовательно, при определении имущественного характера услуг и указанных прав нужно руководствоваться гражданским и налоговым законодательством.

Законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения. С.Е. Чаннов обоснованно критикует указание на «граждан или организации, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами» (Закон о муниципальной службе) за чрезмерную расплывчатость, поскольку любой государственный и муниципальный служащий, будучи членом социума, естественно, связан различными обязательствами с большим количеством организаций (платит коммунальные платежи, рассчитывается по взятому в банке кредиту и т. п.). Однако еще сложнее признать удачным используемое в Законе о противодействии коррупции понятие «третьи лица». Под третьими лицами вполне естественно можно понимать абсолютно любых граждан и организации[3]. В результате, исходя из буквального толкования, личной заинтересованностью, влекущей возникновение конфликта интересов, можно признать такие действия служащего, которые приведут к получению доходов муниципальными органами! Таким образом, следует либо отказаться от использования понятия «третьи лица», либо дать его полную и исчерпывающую формулировку. В правоприменении же необходимо ориентироваться на лиц, указанных в качестве получателей дохода в ч. 2 ст. 14.1 Закона о муниципальной службе.

В статье 11 Закона о противодействии коррупции закреплены две обязанности государственного и муниципального служащего по предотвращению и урегулированию: принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Первая предполагает необходимость служащего воздерживаться от контактов с различными организациями, сферы деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями (безусловно, за исключением случаев, когда такое взаимодействие входит в его должностные обязанности), а также максимально дистанцироваться от личных предпочтений при принятии управленческих решений.

Вторая обязанность появляется у служащего при возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов в момент, когда он узнает об этом. Применение этого правила связано с определенными трудностями, так как оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и факт самого конфликта. В связи с этим целесообразно прислушаться к мнению тех правоведов, которые предлагают на законодательном уровне закрепить перечень так называемых предконфликтных ситуаций[4]. В Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений[5] (далее — Положение) предконфликтная ситуация определяется как ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов. В Положении приводятся типичные предконфликтные ситуации (хотя перечень их должен быть открытым):

— указанные лица или их близкие родственники в течение последних 12 месяцев состояли в трудовых (на основании договоров) или гражданско-правовых (на основании договоров, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг) отношениях с юридическими лицами, принимающими участие в конкурсе по отбору специализированного депозитария и управляющих компаний для заключения с ними Пенсионным фондом РФ договора об оказании услуг специализированного депозитария и договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений;

— указанные лица или их близкие родственники владеют долями в капитале, паями, акциями, облигациями и иными ценными бумагами, эмитентами которых являются юридические лица, принимающие участие в конкурсе и (или) являющиеся субъектами (за исключением Пенсионного фонда РФ, страхователей и застрахованных лиц) либо участниками отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений в соответствии с законодательством Российской Федерации, и их аффилированные лица;

— указанные лица или их близкие родственники получали в течение последних 12 месяцев вознаграждения (денежную плату, призы, подарки (за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации), скидки, безвозмездные услуги и т.п.) и (или) иную выгоду от юридических лиц, принимающих участие в конкурсе и (или) являющихся субъектами (за исключением Пенсионного фонда РФ, страхователей и застрахованных лиц) либо участниками отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений в соответствии с законодательством Российской Федерации, и их аффилированных лиц;

— указанные лица или их близкие родственники имеют обязательства имущественного характера в отношении юридических лиц, принимающих участие в конкурсе и (или) являющихся субъектами (за исключением Пенсионного фонда РФ, страхователей и застрахованных лиц) либо участниками отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений в соответствии с законодательством Российской Федерации, и их аффилированных лиц.

Полагаем, что при возникновении таких предконфликтных ситуаций служащий должен в обязательном порядке информировать представителя своего непосредственного начальника и (или) нанимателя (работодателя).

Нет ясности и с тем, кого именно муниципальный служащий должен информировать в таких случаях. Пункт 11 ч. 1 ст. 12 Закона о муниципальной службе закрепляет обязанность муниципального служащего сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта, т. е. законодатель предписывает муниципальному служащему уведомить о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов представителя нанимателя, тогда как ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции — своего непосредственного начальника. Очевидно, что непосредственный начальник далеко не всегда является представителем нанимателя для конкретного служащего. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о муниципальной службе представителем нанимателя (работодателем) могут быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Части 4 и 5 ст. 11 Закона о противодействии коррупции содержат указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе:

— изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов (включая отстранение его от исполнения должностных (служебных) обязанностей);

— отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Однако способ отказа от полученной или предполагаемой выгоды неясен. Это могут быть поданное в письменном виде на имя представителя нанимателя обязательство воздержаться от совершения определенных действий либо возврат денег (имущества), если выгода уже получена. Хотя под вопросом остаются юридическая сила такого обязательства и последствия его нарушения. Кроме того, если выгода уже получена, возврат ее может быть не всегда возможен (например, если организация, от которой служащий получил денежные средства, прекратила свое существование). Таким образом, процедура отказа от выгоды, ставшей причиной возникновения конфликта интересов, должна быть более подробно урегулирована законодательством или подзаконными актами;

— отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего. Необходимо отметить, что понятие отвода (самоотвода) ранее в законодательстве о государственной и муниципальной службе не использовалось и было характерно лишь для сферы юрисдикционной деятельности. Можно предположить, что отвод (самоотвод) служащего не связан с его отстранением от должности, а заключается в недопущении его к рассмотрению конкретного дела либо к курированию определенного направления деятельности, принятию определенного управленческого решения.

Безусловно, применение отвода (самоотвода) служащего невозможно до тех пор, пока случаи и порядок отвода (самоотвода) государственных и муниципальных служащих не будут четко регламентированы соответствующим законодательством.

На наш взгляд, перечень указанных способов нельзя считать окончательным, поскольку он может быть дополнен следующими пунктами:

— ограничение либо лишение доступа служащего к конкретной информации;

— установление коллегиального порядка принятия решений по тем вопросам, с которым непосредственно связан конфликт интересов;

— увольнение муниципального служащего.

В соответствии с ч. 4 ст. 14.1 Закона о муниципальной службе для урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления могут образовываться комиссии по урегулированию конфликта интересов. Порядок создания и функционирования таких комиссий должен определяться муниципальным правовым актом. Исходя из контрольной и антикоррупционной сущности комиссии по урегулированию конфликта интересов, представляется, что положения о данных комиссиях на местном уровне должны утверждаться решением представительного органа муниципального образования.

Таким образом, решение вопросов урегулирования конфликта интересов и повышение эффективности правового регулирования данной сферы деятельности муниципальных служащих выступают дополнительными мерами предупреждения преступных проявлений против интересов службы в органах местного самоуправления.

Библиография

1 Утверждены Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460.

2 См.: Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право. 2009. № 4.

3  Там же.

4 См., например: Чаннов С.Е. Указ. раб.

5 Утверждено  постановлением Правительства РФ от 02.03.2006 № 113.