Устав — традиционная форма нормативного правового акта или новая разновидность федерального закона?

Д.В. ЗАБЕЛИНА,
соискатель ученой степени кандидата юридических наук
 
Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену и дополнение, которые, в свою очередь, выражаются в виде различных нормативных правовых актов (законов, уставов, положений).
 
Правотворческая практика прошедшего десятилетия обострила имевшиеся и породила новые проблемы как в отношении системы признаков, характеризующих различные формы права, так и в установлении иерархии нормативных актов. Одной из таких проблем является принудительное изменение документальной природы нормативного правового акта, требующей четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения[1].
В российском законодательстве сегодня встречается новая форма источника права — устав в форме федерального закона. Устав в форме федерального закона по своей природе является уставом, а федеральный закон — это всего лишь внешняя оболочка[2]. Поэтому для определения целесообразности существования такой формы нормативного правового акта необходимо опираться на составляющие документальной природы источника права.
Норма права — это общеобязательные правила поведения, установленные или санкционированные государством и обеспеченные его принудительной силой. Формой закрепления нормы права являются соответствующие нормативные акты, а также иные источники права.
Одним из признаков, характеризующих норму, является системность, которая структурирует иерархию правовых норм, их первичность и вторичность. Этот признак обусловливает возможность разумной систематизации права. Для верного применения правовых положений становится необходимым построение комплекса правовых норм, своеобразной пирамиды. Так, конституционную норму конкретизируют и детализируют законы, законы — постановления правительства, приказы и инструкции министерств и ведомств и т. д.
Данная пирамида очень хорошо просматривается в транспортном законодательстве, которое является одной из старейших ветвей российского права. Здесь можно более детально проследить закономерности временных изменений норм в нормативных правовых актах.
В российском транспортном законодательстве существуют нормативные правовые акты, прошедшие различные стадии эволюционного развития: Устав автомобильного транспорта РСФСР 1969 года (далее — УАТ) можно рассматривать как классическую форму устава (так как он просуществовал до ноября 2007 года); Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации 2001 года (далее — КВВТ), являющийся разновидностью федерального закона; федеральные законы от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее — УЖДТ) и от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (далее — УАТиГНЭТ), представляющие собой уставы в форме федеральных законов.
Устав внутреннего водного транспорта 1955 года был переработан в КВВТ и на примере его
отдельных положений очень наглядно прослеживается эволюция норм. Например, устав содержал перечень проездных документов, предлагаемых пассажирам на участках пригородного сообщения пароходства (подпункты «а», «б» ст. 113); в нем перечислены категории граждан, имеющих право на льготный проезд (п. «в» ст. 113).  В п. 3 ст. 99 КВВТ говорится, что перечень и порядок предоставления льгот и услуг пассажирам устанавливаются законодательством Российской Федерации. То есть очевидна замена частной нормы, которая представлена в подзаконном акте, на отсылочную норму КВВТ.
В УЖДТ наблюдается совершенно другая картина. В абзаце пятнадцатом ст. 92 Транспортного устава железных дорог Российской Федерации 1998 года прописано, что для проезда в поезде пригородного сообщения пассажир имеет право приобрести билет для разовой поездки туда или туда и обратно либо абонементный билет установленной формы; провозить бесплатно детей не старше 5 лет и т. д.[3] Эти нормы повторяются в ст. 83 УЖДТ. Таким образом, имея сложную форму, документ содержит положения, присущие по своему содержанию подзаконному акту.
В то же время деятельность железнодорожного транспорта регулируют два федеральных закона — от 18.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее — Закон № 17-ФЗ) и УЖДТ.
Закон № 17-ФЗ имеет отсылочные нормы к УЖДТ (например, порядок оформления проездных документов (билетов), используемых на железнодорожном транспорте, определяется УЖДТ). Применение данной нормы в этом случае неверно, так как подобная отсылка может быть на источник, являющийся подзаконным актом, а не на закон. Следовательно, законодатель сам определил УЖДТ в разряд подзаконных актов, приняв федеральный закон, регулирующий аналогичную сферу деятельности и имеющий более высокий правовой статус по отношению к УЖДТ.
В УАТиГНЭТ законодатель уже придерживается отсылочных норм. Пункт 79 УАТ разъясняет, где и у кого можно приобрести проездной билет, а в УАТиГНЭТ в п. 1 ст. 24 говорится, что порядок продажи билетов определяется правилами перевозки пассажиров, т. е. данный вопрос регулируется подзаконным актом.
Таким образом, УЖДТ, имея форму федерального закона, изначально рассматривается как подзаконный акт и несет в себе нормы подзаконного акта. В то время как УАТиГНЭТ задумывался по своему нормативному содержанию как закон федерального значения.
Для полноты характеристики нормативного акта более внимательного отношения к себе требует его структура, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и круга вопросов регулирования.
В структуре уставов, регулирующих различные сферы жизнедеятельности общества, единообразия не наблюдается, несмотря на наличие всевозможных методических рекомендаций по написанию и оформлению нормативного правового акта[4]. На практике, например, можно встретить устав, где статья выступает в качестве раздела.
Если более детально посмотреть на «представителей» уставной формы, то картина вы-
глядит резонансной: Устав внутренней службы Вооруженных сил Российской Федерации со-
стоит из частей, глав и пунктов[5]; УАТ — разделов и пунктов; муниципального образования — разделов, глав, статей, абзацев4; акционерного общества — разделов (обозначены римскими цифрами), пунктов, подпунктов[6].
Законодательство о воздушных, морских и речных перевозках развивалось медленнее, чем законодательство о железнодорожных перевозках. Уставы (кодексы), регулирующие эти во-
просы, были приняты значительно позже, чем первые уставы железных дорог, и, естественно, учли опыт, полученный при разработке ранее утвержденных документов.
Эволюция структуры уставов, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта, происходила следующим образом: Общий устав железных дорог РСФСР 1920 года состоял из разделов и пунктов6; уставы 1935 и 1964 годов — из частей и  пунктов[7]; уставы 1998 и 2003 годов возведены в ранг законов федерального значения и структурно состоят из глав, статей и абзацев[8]. Как видно из рассмотренных выше примеров, классической структурой для устава является вариант: раздел — пункт.
Рассмотрев по аналогии структуры устава и закона, можно сделать вывод, к какому же
нормативному правовому акту по структуре относятся УЖДТ и УАТиГНЭТ. Как мы уже говорили, УАТ состоял из разделов и пунктов; УЖДТ —  глав, статей и абзацев; КВВТ — глав, статей, абзацев; УАТиГНЭТ — глав, статей, абзацев. Как видно, УАТиГНЭТ и УЖДТ имеют аналогичную структуру с кодексом, из чего следует, что по структуре они идентичны федеральному закону.
Содержание нормативного правового акта освещает вопросы регулирования и широту спектра вопросов регулирования. Устав устанавливает порядок деятельности. Кодекс же затрагивает весь массив правовых отношений в отрасли. Вследствие этого закон стабильнее, а подзаконный акт более подвижен и изменчив.
Уставы автомобильного и железнодорожного транспорта имеют «общее положение». Также в них рассматриваются перевозка грузов, пассажиров и багажа; ответственность перевозчиков (отправителей, получателей, пассажиров); порядок работы с актами, претензиями и исками; затронуты вопросы тарификации и расчетов за перевозки, т. е. круг вопросов
ограничен. В то время как в КВВТ уделено внимание и буксировке транспортных средств, и экипажам, сопровождающим судно, и охране труда.
Таким образом, в кодексе рассматриваются все стороны деятельности отрасли. Уставы же регулируют только проблемы, касающиеся организации перевозок, а вопросы о безопасности и обязанностях работников отрасли изложены в других нормативных правовых актах, регулирующих работу на том или ином виде транспорта.
Отсюда мы заключаем, что УАТиГНЭТ и УЖДТ бесспорно по своему содержанию являются подзаконными актами.
Проведенное аналитическо-правовое исследование позволяет заключить, что по норме и содержанию УЖДТ является подзаконным актом, а по структуре — законодательным; УАТиГНЭТ по содержанию является подзаконным актом, а по норме и структуре — законодательным.
Таким образом, очевидно, что существование новой формы источника права — устава в форме федерального закона — нецелесообразно, так как по большей части своих характеристик он является подзаконным актом. В свою очередь, и выделение УЖДТ и УАТиГНЭТ в самостоятельную форму источника права не имеет смысла ввиду того, что нет единообразия в документальной природе рассматриваемых нормативных правовых актов. Наилучшим вариантом решения данного вопроса было бы доработать указанные уставы и сделать из них кодексы, тем более что на воздушном и водном транспорте данная разновидность федерального закона уже успешно применяется.
 
Библиография
1 См: Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации. Науч.-практ. изд. — М., 2005.
2 См.: Бошно С.В., Забелина Д.В. Проблемы определения места нормативного правового акта в системе российского законодательства (на примере Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации») // Современное право. 2007. № 9. С. 13—16; Забелина Д.В. Устав как разновидность федерального закона (на примере Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта») / Научные труды РАЮН. Вып. 7: В 2 т. Т. 1. — М., 2007. С. 773—775.
3 См.: Комментарий к Транспортному уставу железных дорог Российской Федерации (постатейный) / Под ред. проф.
Т.Е. Абовой и проф. В.Б. Ляндреса. — М., 1998.
4 См., например: Сливко А.П., Котиева Л.И., Борова И.Л. Устав акционерного общества: Практические рекомендации по разработке учредительного документа общества. — М., 2005.
5 См.: Общевоинские уставы Вооруженных сил Российской Федерации. — М., 2006.
6 См., например: Устав муниципального образования г. Долгопрудного Московской области (принят решением Совета депутатов города Долгопрудного от 17.04.2002 № 29) // www.dolgoprudny.ru
7 См., например: Устав открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (утв. постановлением Правительства РФ от 18.09.2003 № 585) // www.rzd.ru
8 См.: УЖД 1920 года // СУ РСФСР. 1920. № 77. Ст. 362.