Е.С. ШУГРИНА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА
 
Попытки обозначить принципы формирования муниципальных образований предпринимаются довольно регулярно. Качество и количество критериев создания муниципальных образований, выделенных в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), в экспертном сообществе получило очень неоднозначную оценку[1] и породило огромное количество судебных споров[2]. Критерии формирования муниципальных образований неоднократно рассматривались и Конституционным судом РФ.
 
Еще в 1997 году КС РФ указал, что наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований — существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции РФ, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления[3]. В случае если законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, по которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Федерации. Тем самым обеспечивается реализация конституционных принципов и иных положений о местном самоуправлении, гарантируются конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и на осуществление местного самоуправления.
В постановлении КС РФ по Удмуртскому делу отмечается, что определение уровня, на котором создаются муниципальные образования (с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти), может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации[4]. Однако в другом постановлении по делу Республики Коми КС РФ дополнительно подчеркнул, что исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному ч. 2 п. 3 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ)[5].
В постановлении КС РФ по Курскому делу была выражена однозначная правовая позиция о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения[6]. В этом же постановлении КС РФ указал, что согласно п. 1 ст. 82 Устава (Основного закона) Курской области (принят решением Курской областной думы от 02.11.1995 № 52; далее — Устав Курской области) основными принципами, влияющими на выбор территории муниципального образования, являются определение территориального устройства, исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания; функционирование производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению; присутствие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования.
По мнению КС РФ, установление в учредительном акте субъекта Российской Федерации не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам положений, влияющих на выбор территории муниципального образования, само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции РФ, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем установленные в п. 1 ст. 82 Устава Курской области основные нормы в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории России, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Федерации. Таким образом, п. 1 ст. 82 Устава Курской области не соответствует  ч. 2 ст. 3, ст. 12, частям 1 и 2 ст. 32, ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.
В Федеральном законе № 154-ФЗ не предусматривалось выделения каких-либо типов или видов муниципальных образований. Общее же правило взаимоотношений муниципальных образований было сформулировано следующим образом: в случае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города.
Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ выделяется несколько видов муниципальных образований — муниципальный район, городской округ, городские и сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения. В статьях 2, 10—11, 84 Федерального закона № 131-ФЗ сформулированы некоторые критерии создания муниципальных образований, отнесения их к конкретным видам.
Очевидно, что названные в Федеральном законе № 131-ФЗ признаки не всегда однозначны, четки и применимы к реально существующим условиям. Ниже приводятся некоторые типичные проблемы реализации обозначенных в законе критериев, примеры того, каким образом принципы формирования муниципальных образований влияли на право на осуществление местного самоуправления.
1. Замена равностатусных муниципальных образований на фактически соподчиненные муниципальные образования привела к «битве» за отнесение муниципальных образований, территориальных единиц, населенных пунктов к муниципальным районам или городским округам.
КС РФ в постановлении по Челябинскому делу признал не соответствующими Конституции РФ (статьям 12, 19 (ч. 1), 76 (ч. 5) и 132) нормы, предусматривающие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, поскольку они характеризуются неопределенностью нормативного содержания и могут повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований[7]. Вместе с тем КС РФ посчитал соответствующими Конституции РФ положения, определяющие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, и полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете.
«Недостаток, точнее говоря, непоследовательность Федерального закона № 131-ФЗ заключается в том, что он предлагает оба уровня — и поселенческий, и районный — считать уровнями местного самоуправления. Такой подход предполагает внутри самостоятельных муниципальных образований — районов — наличие не менее самостоятельной системы муниципальных образований — поселений. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы несоподчиненных друг с другом элементов, федеральный законодатель предпринимает попытки “встраивания” системы поселений в районы (в основном при помощи экономических, большей частью финансовых, инструментов — районные фонды финансовой поддержки поселений и т. п.). На практике эти механизмы приводят к тому, что нарушается самостоятельность поселений, один уровень местного самоуправления становится зависимым от другого, что нарушает конституционные принципы местного самоуправления»[8]. В большинстве случаев де-факто складываются традиционно субординационные отношения. Лидирующее положение муниципального района и городского округа очевидно[9].
Органы местного самоуправления муниципального района могут наделяться полномочиями по составлению свода прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий и по представлению свода отчетов об исполнении местных
бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории. Органы прокуратуры рассматривают названные положения не только как противоречащие федеральному законодательству, но и нарушающие закрепленные в ст. 132 Конституции РФ гарантии самостоятельности местного самоуправления, поскольку ставят сельские муниципальные образования в подчиненное положение от органов местного самоуправления районов[10].
Пожалуй, особенную остроту проблема отнесения муниципального образования к конкретному виду проявилась на примере городов[11]. Следует подчеркнуть, что Федеральный закон № 131-ФЗ не выдвигает требований относительно количества жителей городского поселения, необходимого для получения статуса городского округа. В ходе обсуждения законопроекта выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения, однако в окончательной редакции закона он не закреплен. Главное требование закона — это такой уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять собственные и отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа в соответствующем порядке. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации в каждом конкретном случае самостоятельно определяют уровень экономического, социально-культурного и иного развития городского поселения в целях приобретения им статуса муниципального образования в виде городского округа[12].
В Федеральном законе № 131-ФЗ не урегулирован вопрос о том, каким статусом должны наделяться города областного значения. Казалось, было бы вполне логичным при установлении статуса вновь образованного городского поселения или городского округа учитыват