Устойчивое развитие как условие обеспечения социальной функции права собственности на землю в Украине

УДК 349.412(477) 

Страницы в журнале: 141-144

И.А. КОСТЯШКИН,

кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой трудового, земельного и хозяйственного права Хмельницкого университета управления и права

Исследуются теоретико-правовые подходы к устойчивому использованию земель в контексте обеспечения социальной функции права собственности на землю в Украине. Предлагается определенная последовательность приоритетов, которой следует придерживаться при осуществлении сельскохозяйственного производства с целью обеспечения устойчивого, социально ориентированного землепользования.

Ключевые слова: социальная функция, право собственности на землю, устойчивое землепользование, устойчивое развитие, охрана земель.

Sustainable Development as a Condition of the Social Function of Land Ownership in Ukraine

Kostyashkin I.

The article investigates the theoretical and legal approaches to sustainable land use in the context of the social function of land ownership in Ukraine. A specific sequence was proposed of priorities which must be used in the implementation of agricultural production in order to ensure sustainable, socially oriented land use.

Keywords: social function, ownership of land, sustainable land management, sustainable development, protection of land.

В условиях глобального экологического кризиса человечество все больше начинает осознавать необходимость переосмысления всей философии отношений, которые складываются между социумом и биосферой в процессе использования земельных ресурсов. Земля на современном этапе развития цивилизации рассматривается не просто как определенный инструмент, средство обогащения или получения других преимуществ, — она призвана служить общественным интересам с целью обеспечения экологической, экономической, продовольственной безопасности человечества. То есть земля и, соответственно, право собственности на нее (как основная форма использования земель) выполняют важнейшую социальную функцию, направленную на сохранение приемлемой среды обитания человека. Собственность на землю в контексте ее социальной функции должна включать обеспечение таких условий использования земель, при которых удовлетворение широкого круга потребностей граждан не создаст экологических рисков или угрозы деградации почв и будет гарантировать поддержание качественных природных свойств земель как места жизнедеятельности человека.

В рамках нашего исследования особый интерес представляет концепция устойчивого развития, которая признана доминирующей идеологией цивилизации в XXI веке и призвана гарантировать обеспечение потребностей граждан при условии сохранения природных ресурсов и приемлемой экологической обстановки.

На доктринальном уровне данная проблематика изучалась В.И. Андрейцевым, Г.Е. Быстровым, М.М. Бринчуком, А.П. Гетьманом, П.Ф. Кулиничем, В.В. Носиком, М.В. Шульгой и др. Однако в рамках нашего исследования содержание устойчивого развития раскрывается в контексте обеспечения социальной функции права собственности и приобретает особую актуальность в условиях завершения на постсоветском пространстве земельной реформы.

В докладе Всемирной комиссии по вопросам окружающей среды и развития «Наше общее будущее», представленном на 42-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в августе 1987 года[1], приоритетом выступает не сама охрана окружающей среды, а право человека на жизнь в окружающей среде достойного качества. В этом докладе впервые прозвучал термин «устойчивое развитие». Под устойчивым развитием  понимается такая модель развития человечества, при которой достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения без лишения такой возможности будущих поколений.

В 1992 году на Конференции ООН по окружающей среде, проходившей в Рио-де-Жанейро, была принята Декларация по окружающей среде и развитию (далее — Декларация), в ко-торой сформулированы 27 принципов международного сотрудничества по охране окружающей среды и экономическому развитию. Этот документ заложил новое понимание процесса пользования природными ресурсами, который не ограничен простым потреблением, но подчиняется охранному содержанию соответствующих правоотношений, когда удовлетворение широких потребностей граждан не предусматривает ухудшения состояния окружающей среды или истощения природных ресурсов[2].

Соответствующие подходы созвучны содержанию социальной функции, реализация которой предусматривает сохранение и охрану земель как места жизнедеятельности и удовлетворения различных потребностей человека. То есть охрана земель, их качественное состояние по сути являются условием реализации целого ряда прав человека, начиная с продовольственной безопасности и заканчивая правом на жизнь. В определенной степени имплементацией международного нормативно-правового регулирования стало принятие Закона Украины «Об основных принципах (стратегию) государственной экологической политики Украины на период до 2020 года»[3], в котором определено, что Всемирная конференция ООН по окружающей среде и развитию приняла Декларацию и признала концепцию устойчивого развития доминантной идеологией цивилизации в XXI веке.

Закон предполагает устойчивое социально-экономическое развитие страны, предусматривающее такое функционирование ее хозяйственного комплекса, когда одновременно удовлетворяются растущие материальные и духовные потребности населения; обеспечивается рациональное и экологически безопасное хозяйствование и высокоэффективное сбалансированное использование природных ресурсов; создаются благоприятные условия для здоровья человека, для сохранения и воспроизводства окружающей среды и природно-ресурсного потенциала общественного производства.

Таким образом, устойчивое развитие — это рациональное и экологически безопасное хозяйствование, при котором эффективно решаются важнейшие проблемы жизнеобеспечения общества при условии сохранения и воспроизводства окружающей среды.

Соответствующая концепция должна быть положена в основу правового обеспечения содержания права собственности на землю, что обусловлено его социальной функцией. Ведь в центре устойчивого развития остается человек, который должен согласовать удовлетворение своих потребностей с состоянием окружающей среды, базовым элементом которой является земля. Пренебрежение принципами рационального и экологически безопасного хозяйствования на земле не просто создает угрозу для экологической и продовольственной ситуации, а в конечном итоге делает невозможным удовлетворение потребностей человека на безопасную окружающую среду. В данном случае не стоит говорить лишь о возможных экологических проблемах, связанных с изменениями в среде, следует говорить о сохранении среды обитания человека, об обеспечении доступных и качественных продуктов питания, о сохранении естественных экосистем как условии удовлетворения оздоровительных, рекреационных и других жизненно необходимых потребностей. То есть использование природных ресурсов, и в первую очередь земли, имеет особое социальное значение и должно гарантировать их воспроизводство, поскольку в противном случае экологические проблемы трансформируются в социальную катастрофу, что приведет к гибели человека.

Правовое регулирование устойчивого землепользования находит свое развитие как на уровне международных правовых актов, так и в рамках национального законодательства (постановление Кабинета Министров Украины от 26.04.2003 № 634, которым утверждена Комплексная программа реализации на национальном уровне решений, принятых на Всемирном саммите по устойчивому развитию, на 2003—2015 годы[4]), однако является явно недостаточным. Правовое обеспечение социальной функции права собственности в рамках устойчивого развития требует пересмотра философии законотворческого процесса путем имплементации правовых норм, направленных на обеспечение четких критериев оценки последствий использования земель и однозначных жестких санкций за нарушение землеохранного законодательства. Решение этой задачи невозможно без изменения, главным образом, правосознания всех граждан и собственников земли, которые должны понять и принять общую ответственность перед собственными детьми и потомками в целом за состояние земель как места жизнедеятельности и источника биологической энергии.

В этих условиях в государстве назрела объективная необходимость принятия базового закона «Об основных принципах устойчивого социально-экономического развития государства», формирования идеологии законотворчества, направленной на сочетание объективных законов развития природных процессов с растущими потребностями человека. Бесспорно, определяющей составляющей такого законопроекта должны выступать правовые нормы в сфере обеспечения устойчивого использования земельных ресурсов, учитывающие их особое экономическое значение в нашем государстве. Такой подход требует определенной детализации соответствующих составляющих, образующих содержание устойчивого использования земель в контексте осуществления социальной функции права собственности на землю.

Во-первых, исходя из конституционного положения, которое закрепляет главной обязанностью государства утверждение и обеспечение прав и свобод человека[5], удовлетворение потребностей граждан приобретает особую значимость и должно происходить в комплексе правовых требований, гарантирующих безопасные условия жизнедеятельности, качественные продукты питания, доступ к земле в целях рекреации, оздоровления, материального обеспечения и т. д.

Во-вторых, следующей составляющей, характеризующей устойчивое использование земель, является экологически безопасное хозяйствование на земле. Использование земли в данном случае возлагает на собственника или землепользователя определенный круг обязанностей, связанных с упреждением негативного влияния на земельный участок как природный ресурс, средство производства или территорию, служащую для размещения любых объектов жилого, производственного или инфраструктурного назначения, поскольку во всех этих случаях земельный участок является местом жизнедеятельности человека. Важной в данном случае выступает ст. 35 Закона Украины «Об охране земель», закрепляющая обязательства землевладельцев или землепользователей при осуществлении хозяйственной деятельности соблюдать требования земельного и природоохранного законодательства Украины; проводить на земельных участках хозяйственную деятельность способами, которые не наносят вредного воздействия на состояние земель и плодородие почв; принимать меры по предотвращению экологически опасного влияния на земельные участки и ликвидации последствий этого воздействия[6].

Следовательно, речь идет о доминировании природоохранных требований в процессе использования земель, которые имеют целью обеспечение конституционных прав граждан на безопасную окружающую среду, предотвращение негативного влияния на нее и гарантирование полноценного удовлетворения широкого круга материальных и нематериальных потребностей граждан, учитывая те функции, которые выполняет земля в процессе жизнедеятельности человека.

В-третьих, использование земель как условия и места жизнедеятельности человека и особенно как средства производства сельскохозяйственной продукции, которая в процессе переработки является единственным и незаменимым источником биологической энергии для существования человека, не только требует принятия мер экологической безопасности, но должно гарантировать сохранение и воспроизводство земель, их свойств и состояния. Законодатель в данном случае предусматривает прямой запрет использования земельного участка способами, которые приводят к ухудшению качества земли и окружающей среды (ст. 37 Закона Украины «Об охране земель»).

Методологической основой в этой части представляется позиция В.Л. Мунтяна, который определяет правовую охрану земель как систему правовых норм, содержащих предписания, направленные на сохранение земель, восстановление и повышение их плодородия, осуществляемых с целью рационального использования земли[7]. Данный подход предполагает не только консервативную охрану земель, т. е. их сохранение и предотвращение их ухудшения, но и восстановление, и улучшение качественного состояния земель. В частности, речь идет об издании и применении нормативных актов, устанавливающих запреты и разрешения в области использования и охраны земель, контроле их соблюдения; осуществлении мероприятий по сохранению и повышению плодородия почв; рациональном использовании земель; предупреждении их загрязнения, а также юридической ответственности за нарушение правил охраны земель[8].

Развитие соответствующих подходов на современном этапе имеет место посредством концепции контролируемого качества земель, предложенной П.Ф. Кулиничем, который считает, что охрана земель должна быть признана основной, доминирующей целью земельного законодательства[9].

По мнению Т.К. Оверковский, исследовавшей отдельные аспекты соответствующей проблематики, обеспечение охраны земли как объекта использования и охраны происходит с помощью правовых норм, устанавливающих определенные требования для землевладельцев и землепользователей относительно осуществления хозяйственной деятельности способами, которые не оказывают вредного воздействия на качественное состояние земель и почв; применения экологобезопасных технологий обработки и технических средств; соблюдения стандартов и нормативов при осуществлении мелиоративных, агротехнических, агрохимических и других мероприятий; применения пестицидов и агрохимикатов; использования осадков сточных вод; обеспечения защиты земель от загрязнения опасными веществами и отходами, от эрозии, истощения, засоления, осолонцевания, подкисления, переувлажнения, подтопления, зарастания сорняками и т. д.[10]

Считаем, что такой подход требует расширения в направлении правового обеспечения мероприятий, направленных на восстановление земель и улучшение их свойств.

В-четвертых, высокоэффективное сбалансированное использование земель. Использование земель при любых условиях должно удовлетворять потребностям как самих пользователей, так и общества в целом, т. е. предполагает определенный положительный эффект. Содержание эффективного землепользования можно трактовать по-разному: от получения высшей прибыли до приоритетной охраны земель в процессе их использования, однако как первое, так и второе предполагает принятие мер по поддержанию и восстановлению качественного состояния земель, поскольку только при таких условиях можно достичь высокой рентабельности сельскохозяйственного производства в длительном временном промежутке и одновременно именно такие мероприятия обеспечат ее охрану.

Соответственно, бесспорным представляется тот факт, что наиболее эффективным землепользование будет тогда, когда достижение максимальной выгоды будет осуществляться при упреждении ухудшения качества земель и природных объектов, расположенных на них, и при принятии мер по улучшению свойств грунтов, когда речь идет о сельскохозяйственном производстве. Следовательно, продуктивное и результативное использование земель, т. е. такое, которое направлено на достижение цели правового регулирования в этой сфере и удовлетворения материальных, духовных и других жизнеобеспечивающих потребностей человека и гражданина, народа, государства, юридических лиц, происходит при непременном осуществлении комплекса мероприятий, направленных на восстановление и улучшение плодородия почв[11].

Как справедливо отмечает А. Огинский, методология такого землепользования должна помочь избежать как экономического (максимальное увеличение производительности и доходности земельных угодий), так и экологического (восстановление агроландшафтов по параметрам природных систем) «экстремизма»[12]. Иными словами, концепция устойчивого развития предполагает формирование такой системы хозяйствования, которая строится на принципах сбалансированного сочетания экономических и экологических критериев ее развития[13].

Итак, правовое регулирование использования земель носит социально ориентированный характер и предусматривает создание таких условий землепользования, при которых удовлетворяются потребности собственников земли и граждан Украины, приоритетными среди которых являются потребности экологической и продовольственной безопасности. То есть производство сельскохозяйственной продукции должно происходить при условии принятия всех необходимых мероприятий по охране окружающей среды и восстановлению свойств земель путем использования передовых технологий с целью получения высокого, качественного и экологически безопасного урожая.

Такая формулировка предполагает четкие приоритеты, которые должны использоваться при осуществлении сельскохозяйственного производства, а именно обеспечение экологической безопасности, охрана и восстановление почв, высокая доходность или рентабельность производства. Именно такая последовательность является залогом устойчивого, социально ориентированного землепользования, которое через соблюдение экологических требований гарантирует высокий социальный эффект.

Библиография

1 См.: Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). — М., 1989. С. 20.

2 См.: Международное публичное право: сб. документов. — М., 1996. Т. 2. С. 135—138.

3 Закон України від 21 грудня 2010 року № 2818-VI «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» // Відомості Верховної Ради України. 2011. № 26. 30.06. С. 1284. Ст. 218.

4 Постанова Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 року № 634 «Про затвердження Комплексної програми реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку, на 2003-2015 роки» // Офіційний вісник України. 2003. № 18. Ст. 847.

5 Конституція України від 28 червня 1996 року № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

6 Закон України від 19 червня 2003 року «Про охорону земель» // Відомості Верховної Ради України. 2003. № 39. Ст. 349.

7 См.: Мунтян В.Л. Правова охорона природи УРСР. — К., 1982. C. 117.

8 См.: Бычкова Ц.В. Правовая охрана земель. — К., 1984. С. 4; Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР. — М., 1984. С. 216.

9 См.: Кулинич П.Ф. Правові проблеми охорони і використання земель сільськогосподарського призначення в Україні. — К., 2011. С. 114.

10 См.: Оверковська Т.К. Правові засади охорони земель від забруднення та псування в Україні: дис. … канд. юрид. наук. —К., 2008. С. 39—40.

11 См.: Андрейцев В.І. Земельне право і законодавство суверенної України: Актуальні проблеми практичної теорії. — К., 2005. С. 46.

12  См.: Огінський А. Загальна характеристика еволюції систем сільського господарства на території України // Економіка України. 2000. № 11. С. 61. 

13 См.: Кулинич П.Ф. Указ. соч. С. 90.