Участие адвоката в процессе приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством

М.М. КУРМАНОВ,

министр юстиции Республики Татарстан, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Республики Татарстан, профессор кафедры Института экономики, управления и права (г. Казань)

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Обязательными признаками существования такого государства являются разграничение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти.

Последние четыре года идет активный процесс разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации по уточнению предметов совместного ведения и предметов исключительного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют следующие полномочия в сфере законодательства:

1) принятие, изменение, дополнение, признание утратившими силу своих нормативных правовых актов;

2) участие в федеральном законодательном процессе путем использования права:

· законодательной инициативы в Государственной думе (ст. 104 Конституции РФ);

· на выражение мнения по проектам федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72);

· вносить в Государственную думу  предложения о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ (ст. 134);

· участвовать в процедуре принятия поправок к главам 3 — 8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания (ст. 136);

· принимать законы и нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 72, 76).

Обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Региональные законодательные органы должны осуществлять контроль за соответствием конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству и в случае несоответствия принимать изменения, дополнения, признавать утратившими силу местные соответствующие нормативные правовые акты. В случае отказа от выполнения данного конституционного предписания в процесс приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством включаются прокуратура РФ, соответствующие суды.

Попытаемся провести анализ возможного взаимодействия законодательного органа субъекта Федерации и адвоката в процессе приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Затронем также некоторые спорные решения судов, представляющие научный и практический интерес.

С 2000 года начались судебные процессы по заявлениям прокуроров субъектов Федерации, заместителей Генерального прокурора РФ, граждан, общественных объединений по признанию законодательства субъектов Федерации противоречащим федеральному и по установлению факта уклонения регионального законодательного органа от исполнения решений соответствующих судов. Надо признать, что депутаты местных законодательных органов опыта участия в аналогичных процессах не имели. И непонятно, способен ли вообще законодательный орган субъекта Федерации самостоятельно участвовать в судах.

Достаточно ли в составе законодательных органов субъектов Федерации депутатов, имеющих юридическое образование? Например, из 130 народных депутатов Республики Татарстан юристов было всего 5. Государственный Совет РТ для восполнения данного пробела привлекал к судебным процессам адвоката А.Ю. Сафронову, заключая с ней договор поручения. Такая возможность закреплена в ст. 2 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в ред. от 20.12.2004): «Представителями организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления в гражданском и административном судопроизводстве, судопроизводстве по делам об административных правонарушениях могут выступать только адвокаты, за исключением случаев, когда эти функции выполняют работники, состоящие в штате указанных органов государственной власти и органов местного самоуправления, если иное не установлено федеральным законом».

Представитель органа государственной власти (Госсовета РТ) адвокат А.Ю. Сафронова приняла участие в рассмотрении более 30 гражданских дел в Верховном суде РТ, Верховном суде РФ.

На наш взгляд, правовые основания участия депутата Государственного Совета РТ в этих процессах изложены без учета разделения депутатов законодательных органов субъектов Федерации в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11.12.2004; далее — Закон об общих принципах организации) на депутатов, осуществляющих свою деятельность на профессиональной постоянной основе (состоящих в штате законодательного органа), и на депутатов, осуществляющих свою деятельность без освобождения от основного места работы (не состоящих в штате законодательного органа). В связи с этим нельзя признать обоснованным запрещение участия в гражданском и административном судопроизводстве депутатов законодательного органа субъекта Федерации, не работающих на профессиональной постоянной основе.

Первый же процесс поставил вопрос: имеет ли право представлять Госсовет РТ адвокат, доверенность которого подписана председателем Госсовета РТ, если Госсовет РТ по представительству адвоката решение не принимал? Этот вопрос поднимался неоднократно. Суды согласились с доводами, изложенными в соответствии со статьями 48, 53 ГПК РФ, и допустили к участию в процессе адвоката от имени Государственного Совета РТ.

Возникает следующий вопрос: а правомочен ли адвокат заявлять ходатайства, отводить судей, задавать вопросы и давать пояснения от имени коллегиального органа — Государственного Совета РТ? Естественно, по каждому вопросу созывать сессию Государственного Совета РТ, чтобы путем голосования выяснить его мнение, невозможно. Однако не надо забывать и о том, что закон или иной нормативный правовой акт субъекта Федерации принимается коллегиально, то есть один представитель не может выражать мнение коллегиального органа; тем более что при рассмотрении дела суд исходит из презумпции доказывания законности нормативного правового акта органом, который его принял.

Остановимся на некоторых спорных решениях судов. Первое: Федеральным законом от 24.07.2002 № 107-ФЗ были внесены изменения и дополнения в Закон об общих принципах организации и установлены основания и порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Одним из случаев досрочного прекращения полномочий в результате меры федерального воздействия подразумевается роспуск законодательного органа субъекта Федерации высшим должностным лицом субъекта Федерации или по инициативе Президента РФ при неисполнении судебных решений о признании нормативных правовых актов субъектов Федерации не соответствующими Конституции РФ и федеральным законам и если данное неисполнение повлекло негативные последствия.

Правовые основания роспуска раскрыты в Постановлении Конституционного суда РФ от 04.04.2002 № 8-П, где говорится, что «такие действия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, по существу, ведут к утрате им своей легитимности, и поэтому досрочное прекращение его полномочий в предусмотренном рассматриваемым Федеральным законом порядке согласуется с целями защиты Конституции РФ...».

Главное условие досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Федерации — это установление противоречия местной конституции (устава) или иного нормативного правового акта федеральному законодательству. При рассмотрении данных заявлений правовые позиции Верховного суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ и Конституционного суда РФ разделились. Например, в решениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ закрепляется: по смыслу статей 71 и 76 Конституции РФ конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик в составе Российской Федерации не должны содержать нормы по вопросам исключительного ведения Российской Федерации.

Адвокатом А.Ю. Сафроновой и автором настоящей статьи, не согласившимися с такой позицией, было внесено ходатайство в Верховный суд РТ об обращении в Конституционный суд РФ. Оно было удовлетворено, и Конституционный суд РФ рассмотрел данный вопрос. В его Постановлении от 18.07.2003 № 13-П отмечается: «Решение вопроса о правомерности воспроизведения статей Конституции РФ в тексте конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, в том числе тех, предмет которых относится к ведению Российской Федерации, ни по каким основаниям не может быть отнесено к компетенции судов общей юрисдикции, — это компетенция Конституционного суда Российской Федерации».

Второе спорное решение. Верховным судом РТ, Верховным судом РФ признано противоречащим федеральному законодательству постановление Центральной избирательной комиссии РТ об образовании 63 административно-территориальных и 67 территориальных избирательных округов, по которым в декабре 1999 года были проведены выборы народных депутатов Республики Татарстан.

Несколько граждан обратились в Верховный суд РТ с заявлением о признании неправомочным состава депутатов Госсовета РТ в связи с тем, что они были избраны по избирательным округам, впоследствии отмененным решениями судов. Возникает вопрос: могут ли данные решения судов повлечь признание неправомочности состава депутатов Госсовета РТ? С нашей точки зрения (подтвержденной решением суда, вступившим в законную силу), постановка вопроса необоснованна. Государственный Совет РТ состоит из 130 депутатов, и можно (и нужно) ставить вопрос о законности избрания каждого из них индивидуально. И если это приведет к тому, что состав депутатов станет менее двух третей, тогда можно ставить вопрос о неправомочности состава депутатов Госсовета РТ.

Однако Конституционный суд РФ исключил возможность такого признания. В своем Постановлении от 22.01.2002 № 2-П (далее — Постановление № 2-П) образование избирательных округов при выборах народных депутатов Республики Татарстан признано не соответствующим Конституции РФ, поскольку:

· образование административно-территориальных и территориальных избирательных округов не обеспечивает равные условия для реализации гражданами избирательных прав;

· в Конституции РТ отсутствует административно-территориальное деление Республики Татарстан;

· на Центризбирком Республики Татарстан (правоприменительный орган) возложено образование административно-территориальных и территориальных избирательных округов, тогда как образование избирательных округов производится только законом субъекта Федерации;

· установлены дополнительные условия осуществления пассивного избирательного права (право быть выдвинутым в качестве кандидата и быть избранным в депутаты Государственного Совета РТ по административно-территориальному округу имеют граждане, постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа).

Каковы же последствия Постановления № 2-П для депутатов Государственного Совета РТ? Как и в первом случае, можно поставить вопрос о законности избрания каждого из 130 депутатов индивидуально. Соответственно, если число депутатов станет менее двух третей от установленного, можно обратиться в Верховный суд РТ с заявлением о признании неправомочным состава депутатов Госсовета РТ, что повлечет назначение новых выборов всего состава депутатов. И самое главное, надо учесть, что проведение дополнительных выборов не представляется возможным в связи с признанием образования избирательных округов незаконным. Совершенно очевидно, что в данном случае возникнет необходимость признания Верховным судом РТ неправомочным состава депутатов Госсовета РТ и назначения новых выборов.

Конституционный суд РФ утвердил следующий путь решения данной проблемы. В п. 3 Постановления № 2-П закреплено, что признание указанных положений не соответствующими Конституции РФ не влечет за собой пересмотра результатов выборов действующего состава Государственного Совета РТ и само по себе не предопределяет оценку принятых им решений.

Третье спорное решение. Верховный суд РФ, Верховный суд РТ своими решениями обязали Центризбирком РТ отменить регистрацию 46 народных депутатов республики, продолжающих совмещение депутатских обязанностей с должностью, несовместимой со статусом депутата. Исполнение данного решения Вахитовским районным судом города Казани приостановлено (решение суда вступило в законную силу; ГПК РФ предусматривает такое приостановление). Несколько граждан обратились в Верховный суд РТ с заявлением о признании неправомочным состава депутатов Госсовета РТ в связи с вышеуказанными решениями судов.

Правомерно ли ставить такой вопрос? В связи с приостановлением исполнения данных решений судов — неправомерно. А если бы решение вступило в законную силу и исполнение не было приостановлено? Можно ли на основании данных решений судов признать неправомочность состава депутатов Госсовета РТ? На наш взгляд, правовых оснований недостаточно. Как и в рассмотренных выше случаях, необходимо принимать решение об отмене регистрации отдельно по каждому депутату, индивидуально. Напомним, Госсовет РТ правомочен, если избрано 87 депутатов. Рассматриваемый случай (отмена регистрации 46 депутатов) предполагает, что останется 84 депутата, что менее двух третей от установленного числа (130). Соответственно, возникает необходимость признания Верховным судом РТ неправомочным состава депутатов Госсовета РТ и проведения дополнительных выборов.

Надеемся, что выявленные противоречия будут устранены, а предлагаемые выводы и практические рекомендации получат признание со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.