Участие граждан Российской Федерации в обсуждении и экспертировании проектов нормативных правовых актов как форма участия в правотворческом процессе

УДК 342.34 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №5 2011 Страницы в журнале: 25-29

М.А. ЛИПЧАНСКАЯ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель директора Института законотворчества по научной работе Саратовской государственной академии права

Рассмотрены такие формы участия граждан Российской Федерации в правотворческом процессе, как участие в публичных обсуждениях законопроектов и участие в общественной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Анализируются проблемы правового регулирования и практической реализации указанных процессов.

Ключевые слова: законотворческий процесс, общественное обсуждение, общественная экспертиза, Общественная палата Российской Федерации.

Participation of citizens of the Russian Federation in discussion and expertizing of bills as a form of participation in law-making process

Lipchanskaya M.

The article is devoted to research such forms of participation of citizens of the Russian Federation in law-making process as participation in public discussion and social expertise of bills. Problems of legal regulation and practice realization of those processes are analyzing.

Keywords: law-making process, public discussion, social expertise, The Public Chamber.

Закон как ведущий регулятор общественных отношений должен отражать объективные потребности развития социума и выражать общую волю народа. Одним из ведущих факторов достижения этого, условием повышения качества и эффективности закона в современных условиях развития гражданского общества и правового государства выступает институт участия граждан в нормотворческом процессе. В своем первом Послании Федеральному собранию РФ  Президент РФ Д.А. Медведев подчеркнул, что необходимо предусмотреть дополнительны меры для привлечения к законотворческому процессу представителей общественности. «Думаю, было бы полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы: свободы человека, вопросы здоровья, вопросы собственности»[1].

Представляется, что непосредственное участие граждан в нормотворческом процессе возможно в двух формах. Во-первых, посредством участия в публичных обсуждениях законопроектов, во-вторых, путем участия в общественной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Легко заметить, что участие граждан в нормотворческом процессе предполагается только на стадии обсуждения законопроекта. Иными словами, граждане не входят в круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы[2], непосредственно не голосуют за принятие нормативного правового акта (разумеется, если он не вынесен на референдум), не имеют полномочий по его отмене или приостановлению. Тем не менее общественная составляющая в нормотворческом процессе в условиях демократизации российского общества играет все возрастающую роль.

Практика всенародных обсуждений была достаточно распространена в СССР. Согласно Закону СССР от 30.06.1987 «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» гражданам СССР обеспечивалось свободное участие в обсуждении важных вопросов государственной и общественной жизни (ст. 6), на всенародное обсуждение выносились «проекты законов и решений, затрагивающие основные направления политического, экономического и социального развития страны, осуществление конституционных прав, свобод и обязанностей советских граждан, а также другие наиболее важные вопросы государственной жизни, отнесенные к ведению Союза ССР» (ст. 12)[3].

В настоящее время в Российской Федерации всенародных обсуждений законопроектов как самостоятельного, законодательно зафиксированного института участия граждан в управлении делами государства нет, хотя, согласно ст. 119.6 Регламента Государственной думы ФС РФ (утв. постановлением ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации»), нижняя палата российского парламента может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта. Однако это допустимо лишь при условии, что он принят в первом чтении. К сожалению, на практике Госдума не разу не воспользовалась предоставленным ей правом.

Вместе с тем можно привести по крайней мере два примера всенародного обсуждения законопроектов за 2010—2011 гг. 7 августа 2010 г. на общественное обсуждение был вынесен проект федерального закона «О полиции», который по инициативе Президента РФ был выложен для публичного обсуждения в Интернете на сайте www.zakonoproekt2010.ru. Кроме Интернета, закон обсуждался на круглых столах в Совете Федерации и Государственной думе, в Общественной палате Российской Федерации, в трудовых коллективах с участием ученых, деятелей культуры, представителей религиозных конфессий.

По данным РИА «Новости», с 7 августа по 15 сентября 2010 г. поступило около 21 тыс. комментариев, сайт посетили более 1,5 млн человек. Наибольший интерес вызвали положения об основных направлениях и принципах деятельности полиции, о ее назначении, статусе, а также об обязанностях и правах полицейских. Ряд общественных деятелей высказались за продление обсуждения и занялись подготовкой альтернативного законопроекта[4]. В Послании Федеральному собранию РФ 2010 года Президент РФ отметил: «Мы все вместе, здесь присутствующие, провели широкое обсуждение закона “О полиции”, что, на мой взгляд, как минимум дало некоторые неплохие результаты. Я считаю, что такую практику нужно расширять, а организация общественных слушаний... должна иметь соответствующую процедуру»[5].

Второй пример — это находящийся в настоящее время на стадии общественного обсуждения проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Отметим, что оба законопроекта проходили стадию всенародного или общественного обсуждения еще до принятия их к рассмотрению Госдумой. Кроме того, общественное обсуждение инициировалось Президентом РФ по собственному усмотрению, без какой-либо нормативной основы.

Очевидно, именно это послужило причиной подписания Президентом РФ Указа от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее — Указ № 167). Данный нормативный правовой акт состоит всего из двух статей и регламентирует уже фактически сложившиеся отношения в сфере публичного обсуждения законопроектов[6]. В частности, Указ № 167 предписывает в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов выносить проекты документов на общественное обсуждение. При этом отмечается, что не все законопроекты подлежат общественному обсуждению, а лишь затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.

Обращает на себя внимание диспозитивность указной нормы: во-первых, законопроекты не «должны быть», а «могут быть» вынесены на общественное обсуждение (даже «затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации»); во-вторых, единственным лицом, инициирующим процедуру общественного обсуждения, является согласно Указу № 167 Президент РФ. Таким образом, явно прослеживается субъективный фактор в решении вопроса об общественном обсуждении того или иного законопроекта. В данной ситуации граждане Российской Федерации выступают неким пассивным субъектом отношений: предоставили им возможность — участвуют в управлении делами государства, обсуждают проект закона; не захотел глава государства «учесть общественное мнение» — российские граждане оказываются лишены возможности принять участие в процедуре обсуждения законодательного акта.

Вызывает ряд нареканий и процедура общественного обсуждения.

Во-первых, согласно Указу № 167 федеральный государственный орган, разработавший законопроект, только после поручения Президента РФ размещает законопроект для всенародного обсуждения. Непонятно, каким образом должно быть формализовано поручение Президента РФ? Должен быть соответствующий нормативный правовой акт или достаточно устного поручения?

Во-вторых, на основании Указа № 167 после поручения Президента РФ федеральный государственный орган должен разместить текст законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования в Интернете на своем официальном сайте или на специально созданных сайтах. Иными словами, предполагается, что граждане Российской Федерации, получив информацию о том, что законопроект вынесен на общественное обсуждение, должны сами выяснять, на каком именно информационном ресурсе он выложен и что такое «специальные сайты»?

В-третьих, в Указе № 167 не урегулирована процедура учета мнений, поступивших от граждан Российской Федерации в ходе общественного обсуждения. Ничего не сказано о возможности общественного анализа законопроектов в трудовых коллективах, в научном и профессиональном сообществах и т. д. Исходя из текста Указа № 167, общественное обсуждение ограничивается интернет-каналом, через который допускается поступление предложений и замечаний. А как же иные формы обратной связи?

Такая ситуация представляется в корне неверной. Разумеется, мы солидарны с мнением Президента РФ о целесообразности реанимировать и возродить в новом качестве институт всенародного обсуждения законопроектов. Безусловно, в ХХI веке его реализация невозможна без использования инновационных интерактивных технологий, однако процесс учета мнений населения, процедура обобщения замечаний и предложений, доведения итогов обсуждения до общественности нуждается в законодательном закреплении. Полагаем, что развитие общественных отношений объективно диктует необходимость принятия федерального закона «О всенародном (общественном) обсуждении проектов федеральных конституционных законов и проектов федеральных законов».

Нельзя не отметить, что в современных условиях в России недостаточность непосредственного участия граждан страны в публичных обсуждениях законопроектов в определенной степени компенсируется участием граждан в проведении независимой общественной экспертизы проектов законов. Под экспертизой обычно понимают «исследование, требующее специальных знаний и умений, какой-либо проблемы, процесса или явления с обязательным представлением мотивированного заключения»[7].

Ключевая роль в проведении общественной экспертизы законопроектов принадлежит Общественной палате Российской Федерации (далее — Общественная палата). В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ  «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее — Закон № 32-ФЗ) проведение общественной экспертизы является одной из основных ее задач. «Палата ведет важную работу по общественной экспертизе законопроектов и других правовых актов, объединяет на своей площадке ведущих экспертов»[8], способствует «реализации таких фундаментальных принципов формирования и функционирования всей системы государственной власти в России, как народовластие, законность и ответственность»[9].

Важным вопросом институализации общественной экспертизы является ее формальная определенность и фактическая составляющая.

Отправной точкой формализации любой процедуры выступает терминологическая точность. В отношении термина «общественная экспертиза» можно констатировать, что ни Закон № 32-ФЗ, ни Регламент Общественной палаты от 22.01.2006 не содержат определения этого термина. Интересно понимание сути общественной экспертизы специалистами. В ходе пленарного заседания Общественной палаты от 26 марта 2009 г. были высказаны следующие суждения: «по сути, общественная экспертиза — это исследование воздействия нормативного акта на социальное развитие, на развитие институтов гражданского общества и в конечном счете изучение степени учета и защиты интересов граждан при принятии и реализации нормативного правового акта»[10]; «общественная экспертиза позволит привлекать и вырабатывать такие инструменты, чтобы публичное обсуждение норм приводило к фиксации общественного мнения»[11]. Под общественной экспертизой понимаются «оценка проектов, решений, законов, принимаемых властью... с точки зрения интересов конкретных людей, которых это решение или проект касается»[12], «экспертиза процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп»[13], некий специально организованный процесс нахождения решения некоторых социальных проблем, который включает в себя независимый профессиональный анализ социальной проблемы[14].

Важным формальным условием проведения общественной экспертизы является процедура ее проведения.

Согласно Положению о порядке проведения общественной экспертизы (утв. Советом Общественной палаты 15 мая 2008 г.) целью общественной экспертизы является согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления[15]. Общественная экспертиза с точки зрения оснований ее инициации разделяется на две части:

— экспертиза, которую Общественная палата вправе проводить по собственной инициативе. Объектами экспертизы в данном случае по общему правилу не могут быть проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов;

— экспертиза, выполняемая Общественной палатой в связи с обращениями к ней высших органов государственной власти Российской Федерации — Президента РФ, обеих палат Федерального собрания РФ и Правительства РФ. Объектами экспертизы в данном случае могут быть как проекты нормативных правовых актов, в отношении которых Общественная палата управомочена инициировать экспертизу самостоятельно, так и проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, однако, очевидно, лишь те из них, в отношении которых поступило соответствующее обращение[16].

Субъектами проведения общественной экспертизы являются Общественная палата, общественные палаты субъектов Российской Федерации, негосударственные организации, общественные, научные и экспертные советы при органах государственной власти, граждане России.

В научной литературе встречается точка зрения, что Общественная палата — это «что-то вроде параллельного парламента»[17], выполняет функции, «которые обычно осуществляет избранный демократическим путем плюралистический парламент»[18]. Действительно, если сравнить положения ст. 1 «Общие положения» и ст. 2 «Цели и задачи Общественной палаты» Закона № 32-ФЗ, то нетрудно заметить, что они во многом пересекаются с целями и задачами Государственной думы. Однако при изучении этих органов с точки зрения реализации конституционной возможности участия граждан в управлении делами государства легко выявить разницу. Принимать участие в сфере законотворчества в нижней палате Федерального собрания РФ граждане России могут при условии получения статуса депутата. При этом следует помнить, что согласно Федеральному закону от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» политические партии являются единственной разновидностью общественных объединений, допущенных к участию в выборах органов государственной власти (ст. 35), причем в случае с избранием депутатов Госдумы политические партии не имеют даже политических конкурентов в избирательном процессе в виде кандидатов в депутаты, баллотирующихся в порядке самовыдвижения[19]. Таким образом, если Госдума — это орган представительства, фундаментом которого выступают политические партии, то Общественная палата — это орган представительства, его основа — члены всероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений, кроме политических партий. Это обстоятельство отдельно оговорено в ч. 2 ст. 6 Закона № 32-ФЗ. Следовательно, правомерно заключить, что представительная природа Общественной палаты иная, нежели у Государственной думы.

Наряду с формальными критериями необходимым условием институализации общественной экспертизы законопроектов выступает ее фактическая составляющая. Как верно отмечает Т.В. Троицкая, «условием, необходимым для проведения экспертизы, является наличие: заинтересованности в ее проведении, экспертного потенциала, достаточного для привлечения экспертов и обеспечения их независимости, а также информационной доступности»[20]. Следует согласиться с предложениями В.В. Гриба о том, что Общественная палата в сфере осуществления общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов могла бы взять на себя ряд ключевых функций, в том числе:

— координатора и организатора экспертного сообщества;

— информационно-методического центра по выработке стандартов общественных экспертиз;

— гаранта публичности и гласности общественной экспертизы в Российской Федерации;

— экспертной и дискуссионной площадки с целью обеспечения и повышения качества коммуникаций между институтами гражданского общества и государственными органами, в том числе путем усиления влияния через общественные советы при органах исполнительной власти;

— информационно-аналитического ядра по ревизии действующего законодательства, выработке предложений субъектами законодательной инициативы[21]. По нашему убеждению, перечисленные функции реально могут способствовать развитию такого важного института участия граждан в управлении делами государства в сфере законотворчества, как общественная экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов.

Обобщая рассуждения относительно участия граждан в законотворческом процессе, сформулируем некоторые выводы.

Тенденции развития гражданского общества и осознание необходимости участия граждан в управлении делами государства, в том числе в сфере законотворчества, дают основания полагать, что всенародное обсуждение и общественная экспертиза законопроектов — потенциальные формы реализации конституционной возможности участия граждан в управлении делами государства.

Всенародное (публичное) обсуждение законопроектов как форма участия граждан в управлении делами государства не закреплена в Конституции РФ. В связи с этим считаем необходимым принять федеральный закон «О всенародном (общественном) обсуждении проектов федеральных конституционных законов и проектов федеральных законов)», в котором целесообразно зафиксировать материальные и процессуальные нормы такого важного института непосредственной демократии, как всенародное обсуждение законопроектов.

Общественную экспертизу можно определить как форму участия граждан в управлении делами государства в сфере законотворческой деятельности в целях формирования экспертного заключения, препятствующего принятию некомпетентных управленческих решений или неадекватному исполнению принятых решений.

Проблема институционализации общественной экспертизы как формы участия граждан в управлении делами государства в сфере законотворчества носит формальный и фактический характер. С позиции формального совершенствования следует внести изменения и дополнения в Закон № 32-ФЗ, касающиеся обязанности органа государственной власти (органа местного самоуправления), которому направлены заключения Общественной палаты, в случае несогласия с ними письменно мотивированно и обоснованно отказать Общественной палате в принятии ее замечаний.

Библиография

1 Парламентская газета. 2008. № 69. 7—13 нояб.

2 Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ по вопросам их ведения.

3 Ведомости ВС СССР. 1987. № 26. Ст. 387.

4 Аналитический обзор подвел итоги обсуждения проекта закона «О полиции» // http://www.rian.ru/society/20100923/ 278454083.html

5 Российская газета. 2010. 1 дек.

6 Там же. 2011. 11 фев.

7 Гриб В.В. Общественная экспертиза — ведущее направление деятельности Общественной палаты Российской Федерации // Юридический мир. 2009. № 5.

8 Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламента Общественной палаты Российской Федерации. — М., 2008. С. 3.

9 Гончаров В.В. Проблемы организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации // Современное право. 2010. № 4.

10 Стенограмма пленарного заседания Общественной палаты Российской Федерации от 27 марта 2009 г. // URL: www.oprf.ru

11 Там же.

12 Бережная М. Кто знает, куда отодвинуть камень? // Пчела. 2004. № 45. С. 18.

13 Римский Л.Р. Почему нам нужна общественная экспертиза? Потому что она позволяет лоббировать общественные интересы! // Там же. С. 4—16.

14 См.: Богородский А.А. Общественная экспертиза в законодательном процессе // Юридический вестник. Межвуз. сб. науч. тр. — Пенза, 2006. Вып. 21. С. 87—96.

15 Документ официально опубликован не был.

16 См. об этом подробнее: Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. № 2.

17 Зарубежные СМИ о создании Общественной палаты Российской Федерации // www.csmonitor.com (www.inosmi.ru) (дата обращения: 04.05.2005).

18 Грудцына Л.Ю. Общественная палата — спектакль национального масштаба // Адвокат. 2006. № 5.

19 См.: Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации».

20 Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. № 9.

21 См.: Гриб В.В. Указ. ст.