Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе: вопросы теории и практики (часть 1)

УДК 342.52 

Страницы в журнале: 13-20

О.И. КРАСНОВА,

кандидат юридических наук, ведущий советник Секретариата руководителя аппарата Совета Федерации ФС РФ,

Е.А. ПИМЕНОВ,

соискатель ученой степени кандидата юридических наук отдела конституционного права Российской академии правосудия

Предпринята попытка проанализировать существующие конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в федеральном законодательном процессе Российской Федерации с тем, чтобы на основании полученных результатов определить возможные перспективы совершенствования законодательного регулирования процедур согласования федеральных и региональных интересов при рассмотрении и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: консолидированная законодательная инициатива, совместное ведение, отзыв субъекта, согласительные процедуры, Совет Федерации, Совет законодателей.

Participation of the government bodies of the subjects of the Russian Federation  in the federal legislative process: theoretical and practical issues

Krasnova O., Pimenov E.

In this article, the authors seek to analyze the existing legal constitutional forms of interaction between the government bodies of the subjects of the Russian Federation and the chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation within the federal legislative process of the Russian Federation in order to determine and substantiate prospective ways of improving the legal regulation of the processes of coordination and accommodation of federal and regional interests in the course of consideration and adoption of federal acts in the areas of joint jurisdiction of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation.

Keywords: consolidated legislative initiative, joint jurisdiction, opinion of a subject, conciliation procedures, Council of Federation, Council of law-makers.

Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации, с одной стороны, «способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве и одновременно влияет на его совершенствование и полноценное развитие»[1]; с другой стороны, позволяет рассчитывать на то, что в последующем субъекты Федерации будут принимать свои нормативные правовые акты в соответствии с теми федеральными законами, над которыми работали[2].

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ одной из форм участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации является право законодательной инициативы, предоставленное законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подавляющее большинство региональных законопроектов, представляемых в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации (далее — Госдума, Государственная дума), возвращаются без рассмотрения либо отклоняются Госдумой.

Среди основных причин низкой эффективности реализации права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации можно назвать следующие: сложность выражения консолидированной позиции субъектов Российской Федерации; трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив, в первую очередь их финансово-экономического обоснования; организационные проблемы сопровождения законопроектов, внесенных в Госдуму законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, при их последующем рассмотрении палатами Федерального собрания Российской Федерации; несвоевременное информирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации о процессе рассмотрения их законодательных инициатив, причинах отклонения, а также о ходе и планах законопроектной работы в федеральных органах государственной власти.

Некоторые субъекты Российской Федерации полагают, что их законотворческий потенциал «используется не в полной мере, отчасти из-за отсутствия механизма коррекции федеральных законов путем внесения консолидированных законодательных инициатив законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации… Не отработанным в законодательной практике является и внесение законодательных инициатив несколькими парламентами субъектов Российской Федерации совместно»[3].

Анализ законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в период с 1994 по 2004 год, показывает, что только в 54 случаях такие законодательные инициативы вносились совместно несколькими субъектами права законодательной инициативы. Из них стали федеральными законами — 11 (т. е. эффективность реализации составила 20,4%), в том числе представлены совместно с депутатами Госдумы — 7, с членами Совета Федерации — 3, с законодательными органами субъектов Российской Федерации — 1. В 2005 году в порядке реализации права совместной законодательной инициативы было принято 5 законов, из которых по инициативе законодательного органа субъекта Российской Федерации и членов Совета Федерации — 3, законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов Государственной думы — 1, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации — 1; в 2007 году по совместной инициативе законодательных органов субъектов Российской Федерации принят 1 закон; тогда как в 2006 году не был одобрен ни один закон[4].

Очевидно, что сегодня регионы не готовы предлагать универсальные для всех субъектов Российской Федерации законодательные пути решения той или иной проблемы. В то же время законодательные инициативы субъектов Российской Федерации рождаются не на пустом месте. Это отклик на практику жизни в регионах. И содействие в продвижении региональных законодательных инициатив должно быть всесторонним.

Отчасти такая работа уже ведется и Государственной думой (проработка подготовленных к внесению региональных законодательных инициатив на «нулевом» чтении, подключение региональных законодательных органов к автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности, их информирование и консультирование специалистами), и самими регионами (заключение между собой соглашений о сотрудничестве в сфере законодательной деятельности, в частности, между законодательными органами Республики Татарстан и Свердловской области, Свердловской области и Чеченской Республики, Тюменской области и Пермского края).

Однако особая роль в этом процессе принадлежит Совету Федерации как палате регионов. В соответствии с поручением Президента РФ Совет Федерации должен взять на себя координирующую роль по отношению к законодательной деятельности субъектов Российской Федерации по их участию в федеральном законодательном процессе.

В 2009 году в Совете Федерации была проделана большая работа по формированию пакета нормативных правовых актов, определяющих механизм взаимодействия Совета Федерации, его органов и должностных лиц с законодательными органами регионов в сфере законотворческой деятельности.

27 мая 2009 г. решением президиума Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — Совет законодателей) одобрена Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, определившая порядок планирования, разработки, внесения и сопровождения консолидированных законодательных инициатив.

Проект концепции получил одобрение законодательных органов государственной власти 63 субъектов Российской Федерации. Из них замечания представили 12, большинство замечаний учтено. В частности, реализованы пожелания о подключении органов государственной власти субъектов Российской Федерации к корпоративной сети «Интранет» (предложение Московской областной думы); об использовании возможностей Парламентского портала (новелла Государственного совета Республики Татарстан); о формировании программы совместной законопроектной работы Совета Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации; об участии законодательных органов субъектов Российской Федерации в рабочих группах, создаваемых Советом Федерации для разработки проектов консолидированных законодательных инициатив (рекомендации Законодательного собрания Тверской области); об увеличении до 45 дней срока направления законодательными органами субъектов Российской Федерации в Совет Федерации своих решений о присоединении к консолидированной законодательной инициативе (идея Законодательного собрания Кировской области); о внесении Советом Федерации консолидированной законодательной инициативы в Государственную думу в пакете с решениями законодательных органов присоединившихся субъектов Российской Федерации (замечание Законодательного собрания Нижегородской области).

В развитие концептуальных положений было принято постановление СФ ФС РФ от 07.07.2009 № 301-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации», которое закрепило новеллы в Регламенте Совета Федерации (утв. постановлением СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ; далее — Регламент Совета Федерации) в части включения в него положений, касающихся порядка подготовки и рассмотрения консолидированных законодательных инициатив на заседании Совета Федерации. Эти нормы во многом основываются на предложениях региональных парламентов о предварительном направлении проекта консолидированной законодательной инициативы в регионы, о присоединении региональных парламентов к таким законодательным инициативам, об их внесении в Государственную думу с приложением решений законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Так, согласно изменениям проект консолидированной законодательной инициативы, подготовленный для представления на рассмотрение Совета Федерации, за 30 дней до начала заседания Совета Федерации должен направляться ответственным комитетом (комиссией) Совета Федерации в законодательные органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения и принятия решения о внесении совместно с Советом Федерации консолидированной законодательной инициативы в Государственную думу. Проект консолидированной законодательной инициативы может быть представлен на рассмотрение Совета Федерации только при наличии решения законодательного органа субъекта Российской Федерации о совместном с Советом Федерации внесении в Госдуму указанной законодательной инициативы. Консолидированная законодательная инициатива направляется в Государственную думу вместе с решениями законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Принято распоряжение Председателя Совета Федерации от 13.02.2009 № 38рп-СФ «О взаимодействии Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам законодательной деятельности», определившее основной порядок работы в Совете Федерации по координации законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.

Приказом руководителя аппарата Совета Федерации от 15.06.2009 № 52-од создана рабочая группа по обеспечению аппаратом Совета Федерации взаимодействия Совета Федерации с законодательными органами субъектов Российской Федерации по вопросам законодательной деятельности, действующая на постоянной основе. Ее основными задачами и приоритетами деятельности являются: сбор информации о законодательных предложениях и законодательных инициативах субъектов Российской Федерации, ее обобщение, аналитическая, экспертно-правовая проработка и направление  для рассмотрения в профильные комитеты и комиссии Совета Федерации.

Заключены соглашения о взаимодействии в федеральном законодательном процессе между Советом Федерации и законодательными органами государственной власти всех субъектов Российской Федерации.

Теперь предстоит масштабная работа по реализации указанных соглашений, одним из главных направлений которой выступает совместная подготовка и внесение проектов консолидированных законодательных инициатив.

Консолидированные законодательные инициативы должны иметь надрегиональный характер, стать инструментом решения сложных вопросов, затрагивающих общие для многих субъектов Российской Федерации сферы государственного развития. Законотворческий процесс и правоприменительная практика должны замыкаться друг на друга, а консолидированной законодательной инициативе необходимо предлагать законодательное решение тех вопросов, которые ни один регион самостоятельно решить не в состоянии. Это одно из главных условий эффективности всей совместной законотворческой работы и высокой проходимости консолидированных законодательных инициатив.

Безусловно, прежде всего статус консолидированной законодательной инициативы следовало бы определить, например, в федеральном законе о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов либо же в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ), что позволило бы всем заинтересованным участникам федерального законодательного процесса, внеся соответствующие изменения в свои внутренние акты (регламенты), определить для себя механизмы рассмотрения проектов консолидированных законодательных инициатив.

Законодательное введение в парламентскую практику права консолидированной законодательной инициативы в определенной мере способствовало бы укреплению гарантий учета интересов субъектов Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации. Так, Государственный совет Республики Коми считает целесообразным ввести в Закон № 184-ФЗ норму, согласно которой законопроект, получивший поддержку более чем в половине субъектов Российской Федерации (консолидированная законодательная инициатива субъектов Российской Федерации), вносился бы на рассмотрение Государственной думы в первоочередном порядке[5].

Вместе с тем, на наш взгляд, в повышении эффективности реализации конституционного права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации представляется далеко не исчерпанной роль Совета законодателей. 

Читать далее...